OVG 1 S 49.18

Leitsatz: 1. Werden mehrere "Verbundspielhallen" im selben Gebäude durch denselben Unternehmer betrieben, hat dieser zu entscheiden, welchen Spielhallenbetrieb er zukünftig fortführen will. (Rn.10) (Rn.11) 2. Überlässt der Betreiber diese Entscheidung vollständig der Behörde, ohne sich für die Fortführung eines bestimmten Betriebs zu entscheiden, fehlt ihm im Rahmen eines Eilverfahrens gegen die Schließungsverfügung das Rechtschutzbedürfnis, die von der Behörde getroffene Auswahlentscheidung überprüfen zu lassen.(Rn.11) Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 14. Mai 2018 wird zurückgewiesen. Die Kosten der Beschwerde trägt der Antragsteller. Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 7.500 Euro festgesetzt. Die Beschwerde, mit sich der Antragsteller im Wege vorläufigen Rechtsschutzes weiterhin gegen eine für sofort vollziehbar erklärte Untersagungsverfügung nebst Zwangsgeldandrohung für die von ihm ab dem 1. Juli 2017 ohne Erlaubnis betriebene Spielhalle wendet, hat keinen Erfolg. Das für die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4Satz 6 VwGO maßgebliche Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine Änderung des angegriffenen Beschlusses. Hierzu im Einzelnen: 1. Entgegen der Ansicht der Beschwerde ist das Verwaltungsgericht beanstandungsfrei davon ausgegangen, dass die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt. Insoweit kann gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die zutreffenden Ausführungen im angegriffenen Beschluss (S. 2) sowie auf die dem Vertreter des Antragstellers bekannten Senatsbeschlüsse (u.a. vom 28. März 2017 - OVG 1 S 6.17 - und vom 10. März 2017 - OVG 1 S 9.17 - jeweils S. 3 ff.) verwiesen werden. Darin hat der Senat das Erforderliche zu einem angeblich erhöhten Begründungsbedarf und zu dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Weimar vom 4. Dezember 2013 - 3 EO 494/13 - (juris) bereits ausgeführt. Dass die gegebene Begründung den Sofortvollzug auch in anderen Fällen einer Spielhallenschließung tragen könnte, macht die Begründung nicht rechtswidrig (vgl. Senatsbeschluss vom 10. März 2017, a.a.O., S. 5). 2. Das Verwaltungsgericht hat ferner zutreffend erkannt, dass der Antragsteller neben der ihm erteilten Erlaubnis für seine Spielhalle im Erdgeschoss keinen Anspruch auf Erteilung einer weiteren glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die im Obergeschoss desselben Hauses betriebenen Spielhalle habe, weshalb sich die Schließungsverfügung materiell-rechtlich als rechtmäßig darstelle. a. Die Beschwerde dringt nicht damit durch, dass das sog. Verbundverbot in § 3 Abs. 2 des Brandenburgischen Spielhallengesetzes (BbgSpielhG), auf dem die Versagung der beantragten Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BbgSpielhG allein beruht, verfassungswidrig sei. Der Antragsteller bemängelt, das Verwaltungsgericht habe seine Entscheidung in den wesentlichen Punkten mit einem Verweis auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - (juris) begründet, ohne sich selbst mit den, von der Beschwerde allerdings nicht näher spezifizierten, „Kernfragen“ auseinanderzusetzen oder die Richtigkeit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die das Verwaltungsgericht nicht gemäß § 31 Abs. 2 BVerfGG binde, zu hinterfragen, obwohl sich das Bundesverfassungsgericht ausschließlich mit den länderspezifischen Spielhallenregelungen in Berlin, Bayern und dem Saarland und nicht mit den Regelungen im Land Brandenburg beschäftigt habe. Das Verwaltungsgericht hätte prüfen müssen, inwiefern vorliegend eine andere Sachlage gegeben sei, die eine abweichende Beurteilung zulasse bzw. erfordere. Das Bundesverfassungsgericht habe die Regelung zur Auswahlentscheidung im Saarland vor allem deshalb als hinreichend bestimmt und verfassungskonform angesehen, weil zur Konturierung der Auswahlkriterien zunächst auf die Regelung zur Härtefallbefreiung nach § 12 Abs. 2 des Saarländischen Spielhallengesetzes (SSpielhG) zurückgegriffen werden könne. Das Verwaltungsgericht Potsdam sei offenbar der Ansicht, dass § 7 Abs. 2 BbgSpielhG der saarländischen Regelung entspreche. Dies sei jedoch nicht der Fall, weil die Regelungen im Saarland (vgl. etwa § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 oder Satz 2 Nr. 2 SSpielhG) wesentlich umfangreicher und detaillierter ausgestaltet seien, so dass die Auswahlentscheidung durch das Brandenburgische Spielhallengesetz selbst nicht konturiert werde. Diese Argumentation greift nicht durch. Zwar kann sich das Verwaltungsgericht für seine Annahme, dass das Verbot in § 3 Abs. 2 BbgSpielhG, mehrere Spielhallen in einem baulichen Verbund mit einer oder weiteren Spielhallen, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex an einem Standort zu betreiben, mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar sei, nicht auf den Beschluss des Senats vom 10. Mai 2017 - OVG 1 N 72.15 VG - (juris) stützen, denn diese Entscheidung verhält sich nicht zu dem umstrittenen Verbundverbot, sondern befasst sich mit dem verfassungsmäßigen Gebot der Trennung von Spielhallen bzw. Spielbanken einerseits und Vermittlungsstellen für Sportwetten andererseits (vgl. Rn. 12). Dies ändert jedoch nichts an der zutreffenden Annahme des Verwaltungsgerichts (vgl. BA, S. 5 ff.), dass § 3 Abs. 2 BbgSpielhG mit Verfassungsrecht vereinbar ist (vgl. auch Senatsurteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 - juris Rn. 155 f. zur Geeignetheit der Abstandsregelung des § 2 Abs. 1 Satz 3 des Berliner Spielhallengesetzes - SpielhG Bln -). Die von der Beschwerde herausgestellten Unterschiede zwischen dem Saarländischen und dem Brandenburgischen Spielhallengesetz rechtfertigen den Schluss auf eine Verfassungswidrigkeit nicht. Auch das Berliner Spielhallengesetz (SpielhG Bln), das anders als die vorgenannten Landesregelungen keine Abweichung von dem Verbundverbot zulässt (vgl. § 2 Abs. 1Sätze 2 und 5 SpielhG Bln), genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017, a.a.O., jurisRn. 128 ff., 131 ff., 148 ff.). Dass ein weiterer Betrieb von Spielhallen unterbunden wird, wenn die gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten von Härtefallbefreiungen - wie hier - nicht greifen, haben die Betreiber hinzunehmen (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 195). b. Die Beschwerde überzeugt auch nicht damit, dass das Verbundverbot und die daraus folgenden Entscheidungen des Beklagten, die beantragte Erlaubnis zu versagen und die Schließung der Spielhalle im Obergeschoss zu verfügen, gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 56 und Art. 49 AEUV verstoßen. Insoweit kann für das Brandenburgische Spielhallengesetzes nichts anderes gelten als für das Verbundverbot nach dem Berliner Spielhallengesetz, das nicht gegen Unionsrecht verstößt, u.a. weil kein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt, der die Dienstleistungsfreiheit tangiert (vgl. Senatsurteil vom 11. Juni 2015, a.a.O., juris Rn. 159 f.) Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu im Urteil vom 16. Dezember 2015 - 8 C 6.15 - (BVerwGE 157, 126-168, juris Rn. 83 ff. m.w.N.) ausgeführt: „Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten wäre nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge (…). Dafür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten. Weder dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt noch dem Vortrag der Klägerin lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass sich die Klägerin, bei der es sich um eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland handelt, die dort ihre Spielhallen betreibt, wegen eines grenzüberschreitenden Bezuges auf die Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit berufen kann. Soweit der Europäische Gerichtshof nationale Regelungen, mit denen das Automatenspiel in stationären Glücksspielstätten eingeschränkt wurde, am Maßstab der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit gemessen hat, war nach dem jeweiligen Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ein grenzüberschreitender Sachverhalt jedenfalls nicht ausgeschlossen (…).“ Von diesen Maßgaben, die durch die eher rechtstheoretischen Ausführungen der Beschwerde zur Glücksspielpolitik in Deutschland nicht durchgreifend in Frage gestellt werden, ist das Verwaltungsgericht (BA, S. 6) ausgegangen. c. Der Einwand, der Antragsgegner habe ohne Zutun des Antragstellers entschieden, dass dieser für die Spielhalle im Erdgeschoss und nicht für die im Obergeschoss des Gebäudes eine Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 BbgSpielhG erhalte, wodurch die Nutzung des Obergeschosses praktisch unmöglich gemacht werde, weil eine Nutzung bei Betrieb der Spielhalle im Erdgeschoss nicht sinnvoll möglich sei, verhilft der Beschwerde ebenfalls nicht zum Erfolg. Wie die Beschwerde zutreffend ausführt, ist es Sache desjenigen, der mehrere Verbundspielhallen in einem Gebäude betreibt, zu entscheiden, welchen Betrieb er fortführen möchte. Diese unternehmerische Entscheidung kann ihm die Behörde weder abnehmen noch vorschreiben. Vor dem Hintergrund des eindeutigen gesetzlichen Verbots in § 3 Satz 2 BbgSpielhG, mehrere Spielhallen in einem Gebäude zu betreiben, wäre es daher Sache des Antragstellers gewesen, nur einen Erlaubnisantrag für die von ihm bevorzugte Spielhalle zu stellen und ggf. den Antrag für die andere Spielhalle im Erdgeschoss wieder zurückzuziehen anstatt - wie hier - die Auswahlentscheidung der Behörde zu überlassen. Denn jeder Spielhallenbetreiber musste sich darauf einstellen, „dass künftig nur eine Spielhalle je Standort betrieben werden darf“ (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2015, a.a.O., juris Rn. 55). Der Antragsgegner weist in seiner Erwiderung unwidersprochen darauf hin, dass er ohne Zutun des Antragstellers habe entscheiden müssen, weil sich dieser zu keiner Zeit dahingehend erklärt habe, wie er die Auswahlentscheidung treffen würde, zumal ihm mit Schreiben vom 8. Februar 2016 vorab mitgeteilt worden sei, wie die Entscheidung voraussichtlich ausfallen werde. Auch danach habe er nicht erklärt, dass er sich für die Spielhalle im Obergeschoss entscheide. Hätte der Antragsteller eine entsprechende Erklärung abgegeben, hätte der Antragsgegner diesem Begehren entsprochen. Da der Antragsteller von seinem unternehmerischen Dispositionsrecht offenbar nach wie vor keinen Gebrauch machen will, kann er - jedenfalls im Eilverfahren - kein Rechtschutzbedürfnis dafür in Anspruch nehmen, die von der Behörde getroffene Auswahlentscheidung auf ihre Sachgerechtigkeit hin gerichtlich überprüfen zu lassen. Auf die weiteren Einwendungen der Beschwerde gegen die Auswahlentscheidung kommt es daher nicht an. Der Hinweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 17. Mai 2017 - 1 A 294/16 - (juris) geht bereits deshalb fehl, weil es sich in dem dortigen Fall um verschiedene Betreiber zweier Spielhallen in einem Gebäude handelte. d. Entgegen der Ansicht der Beschwerde hat das Verwaltungsgericht einen Anspruch des Antragstellers nach § 7 Abs. 2 BbgSpielhG auf Befreiung vom Verbundverbot wegen unbilliger Härte zu Recht verneint. Nach dieser Härtefallregelung kann eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen u.a. des § 3 BbgSpielhG für einen angemessenen Zeitraum zugelassen werden, wenn die Nichterteilung einer Erlaubnis nach § 2 Absatz 1 BbgSpielhG insbesondere unter Abwägung der konkreten persönlichen Umstände eine unbillige Härte darstellt. Das Verwaltungsgericht (BA, S. 6 ff.) hat zutreffend ausgeführt, dass zwangsläufig eintretende und dem Gesetzeszweck (hier dem Verbundverbot des § 3 Abs. 2 BbgSpielhG) entsprechende Folgen, die der Gesetzgeber bewusst in Kauf genommen habe, grundsätzlich keine sachliche Unbilligkeit darstellten und daher keine Befreiung aus Billigkeitsgründen rechtfertigten. Wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die typischerweise mit der Schließung von Spielhallen einhergingen, seien daher regelmäßig nicht geeignet, eine unbillige Härte zu begründen. So verhält es sich auch bei dem Verbot, mehrere Spielhallen in einem Gebäude zu betreiben. Angesichts dessen ist ohne Belang, ob die Härtefallregelung des § 7 Abs. 2 BbgSpielhG restriktiv auszulegen ist. Abgesehen davon lässt sich die Ansicht der Beschwerde, dass das Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidung die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluss vom 7. März 2017 (a.a.O., juris Rn. 184 f.) nicht gewürdigt habe, wonach davon auszugehen sei, dass die Härtefallregelung eher großzügig anstatt restriktiv anzuwenden sei, dem vorstehenden Zitat nicht entnehmen. Hinzu kommt ferner, dass die obigen Ausführungen (unter 2. c.) wegen der tatbestandlichen Anknüpfung an die persönlichen Umstände des betroffenen Spielhallenbetreibers hier entsprechend gelten. Daraus folgt, dass eine persönliche Härte bzw. ein atypischer Fall jedenfalls dann ausscheidet, wenn die wirtschaftlichen Folgen der Versagung einer weiteren Spielhallenerlaubnis für denselben Betreiber und dasselbe Gebäude einerseits vom Gesetzgeber zwangsläufig in Kauf genommen worden sind (s.o.) und sich diese Konsequenzen andererseits daraus ergeben, dass sich der Betreiber entweder für die Fortführung eines ggf. unrentablen Betriebs entschieden oder diese Entscheidung - wie hier - in Kenntnis des Umstands, dass er nur einen Spielhallenbetrieb fortsetzen darf, der Behörde überlässt. Angesichts dessen kommt es auf das vorgelegte Wirtschaftlichkeitsgutachten, dessen Belastbarkeit der Antragsgegner zu Recht in Frage stellt, ebenso wenig an wie auf die unschlüssige Behauptung, dass der Antragsteller gezwungen gewesen sei, eine andere Spielhalle zu schließen, um die Schließung des hier inmitten stehenden Spielhallenbetriebs wirtschaftlich abzufangen. Der Einwand, dass in anderen Bundesländern, speziell im benachbarten Sachsen-Anhalt, die Härtefallregelung sehr großzügig angewendet werde und dort praktisch jeder Betreiber einer bestandsgeschützten Spielhalle eine Befreiung unter Anwendung der Härtefallregelung erfahre, hat keine Relevanz. Im Übrigen kann gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die weiteren Erwägungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden, die durch die Beschwerde nicht durchgreifend in Zweifel gezogen werden. e. Entgegen der Ansicht der Beschwerde überwiegt das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers auch nicht deshalb, weil die „Verwirklichung des Verwaltungsaktes“ (der Schließungsverfügung) nicht besonders dringlich wäre, weil es sich bei der Spielsuchtprävention um ein eher langfristiges Ziel handele, wie das Oberverwaltungsgericht Weimar festgestellt habe, wonach die „verfolgten gesetzgeberischen Ziele u. a. zur Eindämmung und Bekämpfung der Spielsucht eher langfristige sind und dass folglich die Zielerreichung nicht auf eine zeitlich unmittelbare Umsetzung angelegt ist." Auch diesen Vortrag hat der Senat bereits mehrfach (u.a. im Beschluss vom 19. Oktober 2018 - OVG 1 S 36.18 - S. 5 f. in Bezug auf das Berliner Landesrecht) gewürdigt, wie dem Antragstellervertreter bekannt ist. Für die Rechtslage in Brandenburg gelten die Erwägungen entsprechend. Dass die Schließungsverfügung in besonderer Weise in die Grundrechte des Antragstellers eingreife, hierbei vor allem in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, hat das Verwaltungsgericht (vgl. BA, S. 6) nicht übergangen, hieraus jedoch zu Recht kein überwiegendes Aussetzungsinteresse abgeleitet. Denn auch diese grundrechtliche Betroffenheit ergibt sich zwangsläufig aus der Durchsetzung des Verbundverbots und kann daher für sich genommen im Rahmen von § 80 Abs. 5 VwGO auf kein anderes Abwägungsergebnis führen. 3. Schließlich überzeugen auch die Einwendungen gegen die Zwangsgeldandrohung aus den im angegriffenen Beschluss angeführten Gründen (BA, S. 10) nicht. Es kann letztlich dahinstehen, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts zutrifft, dass mit der Schließungsverfügung lediglich ein Unterlassen des Weiterbetriebes der Spielhalle erzwungen werden sollte, wofür es keiner Fristsetzung nach § 28 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Brandenburg (VwVGBbg) bedürfe, oder - wie die Beschwerde meint - ein aktives Handeln gefordert worden sei, auch weil dem Antragsteller aufgegeben worden sei, die Geldspielgeräte aus der Spielbalte zu entfernen. Denn der Antragsgegner hat im Bescheid vom 23. März 2018 (vgl. VV Anlage 2, Bl. 244 R) „klargestellt“, dass das Zwangsgeld i.H.v. 2.000 Euro angedroht werde, wenn der Antragsteller den unerlaubten Betrieb der Spielhalle im Obergeschoss nicht spätestens bis zum 31.März 2018 einstelle. Diese vorsorgliche Klarstellung, mit der dem Widerspruch des Antragstellers insoweit ausdrücklich abgeholfen werden sollte, ist nicht zu beanstanden (stRspr. vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 2006 - 4 B 32.06 - juris m.w.N.). Dies gilt unabhängig davon, ob „die Hinzufügung des 31.03.2018 … eine Ergänzung bzw. Abänderung des Bescheides vom 19.02.2018“ darstellt. Soweit die Beschwerde ergänzend auf den erstinstanzlichen Vortrag in der Antragsschrift Bezug nimmt, ist hiermit die gemäß § 146 Abs. 4Satz 3 VwGO erforderliche Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung nicht zu leisten. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).