OVG 6 S 88/25

Leitsatz: 1. Bei einer Aufnahmeerklärung des Bundesministeriums des Innern (BMI) nach § 22 Satz 2 AufenthG handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine Maßnahme mit bloß innerbehördlichem Charakter, die keine Außenwirkung entfaltet. (Rn.3) 2. Der Bund erklärt die Aufnahme nicht zugunsten einzelner Ausländer, sondern aus eigener Souveränität und aus eigenem politischem Interesse; die Aufnahmeerklärung bleibt auch nach der Mitteilung an die Antragsteller eine politische Entscheidung, die Ausdruck autonomer Ausübung des außenpolitischen Spielraums des Bundes ist. (Rn.4) 3. Ein Visum ist ein Verwaltungsakt, der nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensrechts mit Bekanntgabe wirksam wird. (Rn.6) 4. Mangels Materialisierung der Aufnahmeerklärung in einem Visum bedarf es keiner Entscheidung darüber, unter welchen Voraussetzungen eine Aufnahmeerklärung „aufgehoben“ werden könnte. (Rn.9) Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 29. August 2025 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Der Antrag der Antragsteller zur Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes wird zurückgewiesen. Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen die Antragsteller. Der Wert des Beschwerdegegenstands wird auf 15.000 Euro festgesetzt. 1. Die Beschwerde hat unter Zugrundelegung der allein maßgeblichen Beschwerdebegründung (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) Erfolg. Sie rechtfertigt die Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses und führt insgesamt zur Zurückweisung des Antrags der afghanischen Antragsteller auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes. a) Das Verwaltungsgericht hat dem Hauptantrag der Antragsteller zu Unrecht stattgegeben und die Antragsgegnerin verpflichtet, ihnen Visa gemäß § 22 Satz 2 AufenthG zu erteilen und die visierten Pässe auszuhändigen. Die Beschwerde macht zutreffend geltend, dass die Antragsteller keinen die Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigenden entsprechenden Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht haben. Die Antragsgegnerin verweist zu Recht auf das Urteil des Senats vom 4. Juni 2025 (- OVG 6 B 4/24 -, juris Rn. 27 und 31 ff. m.w.N.), in dem er festgestellt hat, dass es sich bei einer Aufnahmeerklärung des Bundesministeriums des Innern (BMI) nach § 22 Satz 2 AufenthG nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine Maßnahme mit bloß innerbehördlichem Charakter handelt, die keine Außenwirkung entfaltet. § 22 Satz 2 AufenthG vermittelt daher auch kein subjektiv-öffentliches Recht, so dass die Antragsteller allein aus der Tatsache, dass eine Aufnahmeerklärung zu ihren Gunsten existiert, nichts für die Erteilung eines Visums herleiten können (vgl. auch Beschluss des Senats vom 28. August 2025 - OVG 6 S 47/25 -, juris Rn. 4). Die Ausführungen der Antragsteller rechtfertigen keine andere Einschätzung. Die Antragsteller leiten die Außenwirkung der Aufnahmeerklärung „in der Zusammenschau“ daraus ab, dass „die nach ihrem Erscheinungsbild und Wortlaut rechtsverbindlich anmutende Aufnahmeerklärung aufgrund einer individualisierten Prüfung einer obersten und für die Aufnahme von Schutzsuchenden aus Afghanistan zuständigen deutschen Bundesbehörde“ erfolgt sei und „erkennbar verbunden [gewesen sei] mit weiterführenden Informationen und einem Unterstützungsangebot der GIZ [Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit], um die Antragsteller*innen unter erheblicher Bemühungen aller Ressourcen zu veranlassen, in ein Nachbarland auszureisen, dort das Visumsverfahren für Deutschland zu durchlaufen und dann nach Deutschland zu reisen“. Die Antragsteller legen keine Aufnahmeerklärung des BMI vor, die einer entsprechenden Interpretation zugänglich wäre. Ihnen wurde - auch nach ihrem eigenen Vortrag - lediglich von einer nichtstaatlichen Organisation, der GIZ, per E-Mail mitgeteilt, das BMI habe die Bereitschaft zur Aufnahme erklärt. An dem rein innerbehördlichen Charakter dieser Erklärung hat sich hierdurch - im Gegensatz zur Erteilung einer Aufnahmezusage nach § 23 Abs. 2 AufenthG, die durch Bescheid an den Betroffenen erfolgt - nichts geändert (vgl. Beschluss des Senats vom 28. August 2025 - OVG 6 S 47/25 -, juris Rn. 5). Ob die GIZ bei der Information der Antragsteller als Botin des BMI handelte, wie die Antragsteller geltend machen, ändert an der fehlenden Außenwirkung der Aufnahmeerklärung nichts (vgl. Beschluss des Senats vom 28. August 2025 - OVG 6 S 47/25 -, juris Rn. 5). Der Bund erklärt die Aufnahme nicht zugunsten einzelner Ausländer, sondern aus eigener Souveränität und aus eigenem politischem Interesse; die Aufnahmeerklärung bleibt auch nach der Mitteilung an die Antragsteller eine politische Entscheidung, die Ausdruck autonomer Ausübung des außenpolitischen Spielraums des Bundes ist (Beschluss des Senats vom 28. August 2025 - OVG 6 S 47/25 -, juris Rn. 3). Eine Außenwirkung der Aufnahmeerklärung wird auch nicht dadurch erzeugt, dass die Antragsteller von der infolge der Aufnahmeerklärung eröffneten Möglichkeit der Beantragung eines Visums Gebrauch machen, bei der die GIZ Unterstützung leistet. Vielmehr ist aus gleichgelagerten Fällen anderer Antragsteller gerichtsbekannt, dass die GIZ - ungeachtet der Frage der Zurechenbarkeit ihres Handelns zur Antragsgegnerin - in ihrer Kommunikation mit den Antragstellern auf die Unwägbarkeiten des Aufnahmeprozesses hinweist. Insbesondere betont sie, dass die Aufnahmeerklärung nur Ausgangspunkt für die nachfolgende Visumantragstellung ist und erst im Visumverfahren u.a. nach einem Interview die endgültige Entscheidung getroffen werde, wobei sie - die GIZ - keinen Einfluss auf die Dauer oder das Ergebnis des Visumverfahrens habe (vgl. etwa Beschluss des Senats vom 10. Oktober 2025 - OVG 6 S 87/25 -, BA S. 6). Die Beschwerde wendet sich des Weiteren erfolgreich gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, der subjektive Rechtsanspruch der Antragssteller aus § 22 Satz 2 AufenthG folge jedenfalls daraus, dass sich der Aufnahmewillen „im Einkleben der Visa in die Pässe und deren Übergabe an die GIZ sowie der Information der Antragsteller durch die GIZ über die visierten Pässe“ manifestiert habe. Das Verwaltungsgericht bezieht sich dafür auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Bremen (Beschluss vom 13. Februar 2018 - 1 B 268/17 -, juris Rn. 14). Dieser lag indes ein anderer Sachverhalt zugrunde, weil der Betroffene dort bereits - nach entsprechender Visumerteilung - in das Bundesgebiet eingereist war. Vorliegend ist es dagegen - auch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts - noch nicht einmal zu einer Visumerteilung an die Antragsteller gekommen. Ein Visum ist ein Verwaltungsakt, der nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensrechts mit Bekanntgabe wirksam wird (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Die Voraussetzungen einer wirksamen individuellen Bekanntgabe sind mangels konkreterer Regelung im Verwaltungsrecht (vgl. § 41 Abs. 1 VwVfG) unter weitgehender Übernahme der zivilrechtlichen Grundsätze über das Wirksamwerden von Willenserklärungen zu konkretisieren (vgl. nur Baer/Wiedmann in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Mai 2025, VwVfG § 41 Rn. 21). Entsprechend § 130 BGB setzt eine Bekanntgabe daher den Zugang des Verwaltungsakts beim Betroffenen mit Bekanntgabewillen der erlassenden Behörde voraus; die Einschaltung von Boten ist zulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Mai 2012 - 3 C 12/11 -, juris Rn. 19). Für den Zugang eines schriftlichen Verwaltungsakts - wie hier das Visum - ist notwendig, dass der Betroffene die tatsächliche Verfügungsgewalt über das den Verwaltungsakt verkörpernde Schriftstück erhält. Für die rechtsverbindliche Bekanntgabe eines schriftlich erlassenen Verwaltungsakts genügt es wegen der damit verbundenen Rechtsfolgen nicht, dass der Betroffene vorab telefonisch oder auf andere Weise vom Inhalt eines Bescheids in Kenntnis gesetzt wird (vgl. Sächs. OVG, Urteil vom 1. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 40; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 41 Rn. 70 f.; Baer/Wiedmann, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Mai 2025, VwVfG § 41 Rn. 61; Tiedemann, in: BeckOK VwVfG, Stand: 1. Oktober 2025, § 43 Rn. 13). Nach diesen Maßgaben sind die Visa den Antragstellern nicht zugegangen. Die bloße Information der Antragsteller durch die GIZ per E-Mail vom 17. April 2025, dass die visierten Pässe von der Botschaft „zurück“ seien, ersetzt die nötige tatsächliche Verfügungsgewalt über die Visa nicht. Die GIZ wird ausweislich der - von den Antragstellern nicht angegriffenen - tatsächlichen Darstellung ihrer Tätigkeiten durch die Antragsgegnerin von dieser als Erklärungsbotin eingesetzt. Denn die GIZ ist vom Auswärtigen Amt bezogen auf Personen mit Aufnahmeerklärung u.a. in kommunikativer Hinsicht für die Information über konkrete Ausreisen (insbesondere praktische Vorbereitungen auf die Flüge) sowie in Hinsicht auf Weiterreisen mit der Sammlung und Verteilung von Ausreisedokumenten beauftragt. Selbst wenn man die GIZ angesichts der für die Antragsteller erbrachten Unterstützungsleistungen daneben auch als Empfangsbotin der Antragsteller ansehen wollte, so führte dies im konkreten Fall nicht zur Annahme eines Zugangs der Visa bei den Antragstellern. Denn zwar gelangt die Erklärung mit der Mitteilung an den Empfangsboten in den Machtbereich des Empfängers; sie geht ihm im Sinne von § 130 BGB aber erst in dem Zeitpunkt zu, in dem nach dem regelmäßigen Verlauf der Dinge mit der Weiterleitung an den Empfänger gerechnet werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Mai 2012 - 3 C 12/11 -, juris Rn. 18). Eine solche Weitergabe der Dokumente, in denen sich die Visa befinden, erfolgt nach unwidersprochen gebliebener Angabe der Antragsgegnerin frühestens ca. einen Tag vor dem geplanten Abflug. Für die Antragsteller war dagegen noch kein konkreter Flug avisiert, so dass auch mit der Herausgabe der die Visa enthaltenden Reisepässe vor deren Rückgabe an die Botschaft der Antragsgegnerin in Islamabad nicht zu rechnen war. Mangels Bekanntgabe der Visa waren sie rechtlich noch inexistent. Der vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Umstand, dass es „nur vom Zufall abhängig [war], ob die Visa den Antragstellern auch ausgehändigt und damit rechtswirksam erteilt wurden“, spielt insoweit keine Rolle. Bis zur Bekanntgabe - mag diese auch noch so kurz bevorgestanden haben - ist ein Visum nicht wirksam erteilt. Das im Pass eingeklebte Visum ist bis dahin nur die Form eines möglichen schriftlichen Verwaltungsakts, trägt aber einen noch nicht wirksamen Inhalt (vgl. Goldhammer, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: Mai 2025, VwVfG § 43 Rn. 46 m.w.N.). In der Folge kann die Behörde den Verwaltungsakt vor dessen Existent werden beliebig ändern oder auch - wie vorliegend wohl zumindest vorläufig geschehen - von dessen Bekanntgabe absehen. Mangels Materialisierung der Aufnahmeerklärung in einem Visum bedarf es keiner Entscheidung darüber, unter welchen Voraussetzungen eine Aufnahmeerklärung „aufgehoben“ werden könnte. Im Übrigen handelt es sich nicht um eine (beabsichtigte) Aufhebung. Der Fortgang des Verfahrens ist vielmehr lediglich - für alle Personen im Verfahren gleichermaßen - suspendiert (vgl. Beschluss des Senats vom 28. August 2025 - OVG 6 S 47/25 -, juris Rn. 7). Vor dem Hintergrund des in § 22 Satz 2 AufenthG eingeräumten weiten politischen Ermessens ist es nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin die Frage, ob das vom BMI vor deutlich über einem Jahr für gegeben erachtete politische Interesse an der Aufnahme der Antragsteller in die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der sogenannten „Menschenrechtsliste“ weiter vorliegt, vor der Erteilung der Visa nochmals überprüft (vgl. Beschluss des Senats vom 28. August 2025 - OVG 6 S 47/25 -, juris Rn. 10). Dass diese Prüfung (auch) im Fall der Antragsteller noch andauert, hat die Antragsgegnerin bereits erstinstanzlich und erneut mit der Beschwerdebegründung vorgetragen. Auch Vertrauensschutzerwägungen vermögen der Aufnahmeerklärung keine Außenwirkung beizumessen oder die Suspendierung der Prüfung in Frage zu stellen. Der diesbezügliche Verweis der Antragsteller auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Vertrauensschutz auf Gnadenentscheidungen (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 12. Januar 1971 - 2 BvR 520/70 -, juris Rn. 7; Beschluss vom 20. März 2013 - 2 BvR 2595/12 -, juris Rn. 21) überzeugt nicht. Abgesehen davon, dass die Ablehnung eines Gnadenerweises nach der wohl überwiegenden Rechtsprechung nicht justiziabel ist (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 23. April 1969 - 2 BvR 552/63 -, juris Rn. 24 ff.; BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1982 - 2 C 50/80 -, juris Rn. 18 ff.), ist ein Gnadenakt - im Gegensatz zur vorliegenden Konstellation der (zunächst) ohne Außenwirkung ausgestatteten Aufnahmeerklärung - als Umgestaltung der Rechtsstellung eines Verurteilten seiner Funktion nach als Justiz- oder Vollzugsverwaltungsakt anzusehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1975 - VII C 26.73 -, juris Rn. 21), der Vertrauen (auch) erst nach seiner „Bekanntgabe“ begründet. Im Fall der Antragsteller blieb die Aufnahmeerklärung dagegen intern und wurde vom BMI gerade nicht ihnen gegenüber erklärt. Nichts anderes ergibt sich aus dem Verweis der Antragstellerin zu 1 auf ihre behauptete massive Gefährdung als Lehrerin und Frauenrechtsaktivistin in Afghanistan. Dieser Umstand ist schon nicht der Antragsgegnerin zuzurechnen. Vielmehr oblag es den Antragstellern zu entscheiden, ob sie von der durch die Aufnahmeerklärung eröffneten Möglichkeit, ein Visum zu beantragen, Gebrauch machen; soweit die Antragsteller meinen, es sei „nurmehr Zufall“, ob für sie eine Aufnahmeerklärung nach § 22 Satz 2 AufenthG oder eine Aufnahmezusage nach § 23 Abs. 2 AufenthG vorliege, welcher die unterschiedlichen Rechtsfolgen nicht begründen könne, ist darauf zu verweisen, dass es im freien politischen Ermessen der Antragsgegnerin lag, ob sie überhaupt tätig werden wollte und, wenn ja, ob dies nach § 22 Satz 2 AufenthG oder nach § 23 Abs. 2 AufenthG zu geschehen hatte (vgl. Urteil des Senats vom 4. Juni 2025 - OVG 6 B 4/24 -, juris Rn. 41). Aus einer etwaigen Fehlvorstellung der Antragsteller über die Rechtslage kann kein rechtlicher Anspruch auf Visumerteilung folgen. Soweit die Antragsteller schließlich der Auffassung sind, das BMI sei hinsichtlich der Aufnahmeerklärungen an den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG gebunden, so dass die Suspendierung der Erklärungen als Änderung der Verwaltungspraxis rechtfertigungsbedürftig sei, berücksichtigen sie nicht, dass eine Aufnahmeerklärung nach § 22 Satz 2 AufenthG nur im Einzelfall getroffen wird und auch möglicherweise zahlreiche Einzelfälle nicht zu einer Vergleichbarkeit zwischen den Einzelfällen führen, die eine auf abstrakten Kriterien beruhende und gerichtlich überprüfbare Verwaltungspraxis begründen würde (vgl. Urteil des Senats vom 4. Juni 2025 - OVG 6 B 4/24 -, juris Rn. 41). Im Übrigen hat der Senat bereits entschieden, dass sich die Aussetzung des Aufnahmeverfahrens im Rahmen der sog. „Menschenrechtsliste“ zum Zwecke (erneuter) Überprüfung als ermessensfehlerfrei erweist (vgl. für das sog. Ortskräfteverfahren Beschluss vom 28. August 2025 - OVG 6 S 47/25 -, juris Rn. 9). b) Soweit die Antragsteller erstinstanzlich hilfsweise den Anspruch verfolgt haben, die Antragsgegnerin zur Bescheidung ihrer Visumanträge zu verpflichten, ist auch insoweit ein Anordnungsanspruch mit der für die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit nicht glaubhaft gemacht. Eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zum Betreiben des Aufnahmeverfahrens - und ein damit korrespondierender Anspruch der Antragsteller auf Bescheidung ihrer Visumanträge - ist mit der dargestellten Ausgestaltung des Aufnahmeverfahrens auf Grundlage des § 22 Satz 2 AufenthG unvereinbar (vgl. auch Urteil des Senats vom 4. Juni 2025 - OVG 6 B 4/24 -, juris Rn. 30 ff.). Dies gilt umso mehr, als die Einreise in den Aufnahmeverfahren aus Afghanistan nach Mitteilung der Antragsgegnerin derzeit (vorübergehend) insgesamt ausgesetzt ist mit dem Ziel, das (weitere) Bestehen eines politischen Interesses an der Aufnahme der Antragsteller (erneut) zu überprüfen. Dass die Visumverfahren der Antragsteller weiter durchzuführen sind, wird von der Antragsgegnerin nicht bestritten und ergibt sich auch nicht aus der vorübergehenden Suspendierung der Aufnahmeerklärungen. c) Angesichts der obigen Ausführungen kann offenbleiben, ob im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (weiterhin) ein Anordnungsgrund besteht. 2. Ebenso kann der Antrag der Antragsgegnerin auf Aussetzung der Vollziehung des erstinstanzlichen Beschlusses auf sich beruhen. 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).