OVG 5 N 46.16

Leitsatz: 1. Ob ein Bescheid (ganz oder teilweise) als Zweitbescheid oder lediglich als informatorische wiederholende Verfügung anzusehen ist, bestimmt sich danach, ob und inwieweit die Behörde durch ihre Verlautbarung eine neue Sachentscheidung getroffen hat.(Rn.5) 2. Die gesetzlichen Vorgaben in § 31 BerlHG,(juris: HSchulG BE), die im Zusammenhang mit den übrigen Vorschriften des Berliner Hochschulgesetzes zu sehen sind, stellen eine ausreichende Ermächtigung zum Erlass der Rahmenstudien- und prüfungsordnung für Bachelor- und Masterstudiengänge und der darin enthaltenen Regelungen über die Frist zur Wiederholung von Prüfungen dar.(Rn.13) 3. Die Regelungen in § 15 Abs. 5 und 8 der Rahmenstudien- und prüfungsordnung für Bachelor- und Masterstudiengänge über die Frist für die Ablegung von Wiederholungsprüfungen und die Folgen des Fristablaufs bewegen sich innerhalb des von der Ermächtigung in § 31 BerlHG (juris: HSchulG BE) vorgegebenen Rahmens.(Rn.15) Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. März 2016 wird abgelehnt. Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt der Kläger. Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 7.500,00 EUR festgesetzt. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Das auf die Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO gestützte Vorbringen des Klägers, das den Prüfungsumfang für das Oberverwaltungsgericht bestimmt, rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO). 1. Gemessen an den Einwendungen des Klägers bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Sein Vorbringen ist nicht geeignet, einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des angegriffenen Urteils mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage zu stellen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag, den Exmatrikulationsbescheid vom 6. Juni 2014 aufzuheben, als unzulässig abgewiesen. Soweit sich der Kläger gegen die von der Beklagten in dem Bescheid zum 13. Juni 2014 ausgesprochene Exmatrikulation wegen endgültig nicht bestandener Studienleistungen im Bachelorstudiengang Wirtschaftsingenieurwesen wende, fehle ihm das Rechtsschutzbedürfnis. Denn die nunmehr mit dem angegriffenen Bescheid erneut ausgesprochene Exmatrikulation gehe ins Leere und weise keinen Regelungsgehalt auf, weil die Exmatrikulationsbescheide vom 12. Juli 2011 (wegen drei erfolgloser Prüfungsversuche bzw. des Ablaufs der Wiederholbarkeitsfrist in den Modulen Mathematik 1 und Mathematik 2), vom 6. Dezember 2011 (wegen Ablaufs der Wiederholbarkeitsfrist in dem Modul Elektrotechnik), vom 3. Juni 2013 (wegen Ablaufs der Wiederholbarkeitsfrist in dem Modul Investition/Finanzierung) sowie vom 23. Januar 2014 (wegen Ablaufs der Wiederholbarkeitsfrist in den Modulen Arbeitsplanung und Controlling 2) infolge der Rücknahmen der sie betreffenden Klagen bestandskräftig geworden seien. Es sei nicht ersichtlich, dass der hier angegriffene Exmatrikulationsbescheid die Wirksamkeit der vorangegangenen Exmatrikulationsbescheide habe berühren wollen. Weder verhalte sich dieser zu den vorangegangenen Exmatrikulationsbescheiden, noch sei erkennbar, dass die Beklagte diese Bescheide durch den angefochtenen Bescheid habe aufheben wollen. Auch soweit im Letzteren die Module Mathematik 1, Mathematik 2, Elektrotechnik, Investition/Finanzierung, Arbeitsplanung und Controlling 2 genannt worden seien, sei nichts dafür ersichtlich, dass die Beklagte in Bezug auf diese Module eine neue Regelung hätte treffen wollen. Vielmehr handele es sich insoweit lediglich um eine wiederholende Information. Der Einwand des Klägers, dass bereits die gewählte Form für das Vorliegen eines Zweitbescheids spreche, weil das Schreiben vom 6. Juni 2014 als Bescheid bezeichnet und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen worden sei, und zudem dessen objektiver Erklärungsgehalt dem eines Zweitbescheides entspreche, weil die Beklagte den Kläger trotz Kenntnis der vorangegangenen Exmatrikulation erneut exmatrikuliert und ein neues Exmatrikulationsdatum benannt habe, sodass auch eine abweichende Tenorierung hinsichtlich aller Module vorliege, greift nicht durch. Ob ein Bescheid (ganz oder teilweise) als Zweitbescheid oder lediglich als informatorische wiederholende Verfügung anzusehen ist, bestimmt sich danach, ob und inwieweit die Behörde durch ihre Verlautbarung eine neue Sachentscheidung getroffen hat. Das ist durch Auslegung des Bescheides zu ermitteln (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. statt vieler Beschluss vom 25. Februar 2016 - BVerwG 1 WB 33.15 -, juris Rn. 35 m.w.N.). Hiervon ausgehend spricht nichts dafür, dass die Beklagte durch den angefochtenen Bescheid vom 6. Juni 2014 eine neue Sachentscheidung in Bezug auf die endgültig nicht bestandenen Studienleistungen treffen wollte, die schon den jeweiligen vorangegangenen Exmatrikulationsbescheiden zu Grunde lagen. Die Beklagte hat, wie sich aus dem Anhörungsschreiben vom 2. April 2014 ergibt, den Ablauf der Wiederholbarkeitsfrist für die Module Informatik 3 und Fabrikplanung zum Anlass für die beabsichtigte Exmatrikulation genommen. Dieser Fristablauf stellt nach § 1 Abs. 1 der Studien- und Prüfungsordnung für den Bachelorstudiengang Wirtschaftsingenieurwesen vom 10. April 2013 (AMBl. Nr. 27/13) i.V.m. § 2 der Prüfungsordnung für den Bachelorstudiengang Wirtschaftsingenieurwesen vom 9. Januar 2008 (AMBl. Nr. 31/08) i.V.m. § 15 Abs. 5 und 8 der Rahmenstudien- und prüfungsordnung für Bachelor- und Masterstudiengänge - RStPO - Ba/Ma vom 2. Juli 2012 (AMBl. Nr. 4/13) einen eigenständigen rechtlichen Grund für die Exmatrikulation des Klägers gemäß § 15 Satz 3 Nr. 4 des Berliner Hochschulgesetzes - BerlHG - dar. Entsprechend ist der angefochtene Bescheid zu verstehen. Die bloße Aufzählung der in der Vergangenheit endgültig nicht bestandenen Module ohne jeglichen Hinweis auf die darauf fußenden Exmatrikulationsbescheide lässt nicht erkennen, dass die Beklagte insoweit erneut eine Sachprüfung vornehmen und die dazugehörigen Bescheide aufheben oder ändern wollte. Das Anhörungsschreiben verdeutlicht vielmehr, dass die Beklagte allein in eine Sachprüfung hinsichtlich der beiden jüngst endgültig nicht bestandenen Module Informatik 3 und Fabrikplanung eingetreten war und diese erstmals zum Gegenstand einer (weiteren) Exmatrikulationsentscheidung machen wollte. Die gewählte Bescheidform unter Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung sowie das neue Exmatrikulationsdatum ändern an diesem Auslegungsbefund nichts, weil dies aus der Sicht der Beklagten für die auf das endgültige Nichtbestehen der Module Informatik 3 und Fabrikplanung bezogene Exmatrikulationsentscheidung geboten war. Anders als der Kläger meint, spricht viel für die Auffassung des Verwaltungsgericht, dass die Klage auch unzulässig sei, soweit er sich gegen die Feststellung in dem angegriffenen Bescheid wende, dass er die Module Informatik 3 und Fabrikplanung wegen des Ablaufs der Wiederholbarkeitsfrist endgültig nicht bestanden habe, weil er trotz ausdrücklicher gerichtlicher Aufforderung ein Rechtsschutzbedürfnis nicht habe darlegen können. Das Verwaltungsgericht weist zu Recht darauf hin, dass angesichts der Vielzahl der bereits endgültig nicht bestandenen Module nicht erkennbar ist, für welches von dem Kläger konkret beabsichtigte Studium es gerade darauf ankommt, dass er die Module Informatik 3 und Fabrikplanung endgültig nicht bestanden hat. Letztlich kann die Zulässigkeit der Klage insoweit jedoch dahingestellt bleiben. Denn das Verwaltungsgericht ist selbständig tragend davon ausgegangen, dass die Klage im Übrigen auch unbegründet wäre, weil sich der angefochtene Bescheid vom 6. Juni 2014 als rechtmäßig erweise. Der Einwand des Klägers, er habe das Modul Mathematik 1 „nicht endgültig nicht bestanden“, weil bei der Bewertung der Prüfung das Zwei-Prüfer-Prinzip verletzt worden sei, geht ins Leere. Das endgültige Nichtbestehen des Moduls Mathematik 1 ist nicht Regelungsgegenstand des angefochtenen Bescheides vom 6. Juni 2014, sondern des bestandskräftigen Exmatrikulationsbescheides vom 12. Juli 2011, und damit einer vom Kläger begehrten Rechtmäßigkeitsprüfung nicht zugänglich. Zu Unrecht moniert der Kläger, das Verwaltungsgericht habe mit Blick darauf, dass der angefochtene Bescheid vom 6. Juni 2014 die Exmatrikulation zum 13. Juni 2014 „und damit nach gerade einmal einer Woche“ ausspreche, verkannt, dass ihm von der Beklagten entgegen § 15 Satz 3 Nr. 4 BerlHG nicht die Möglichkeit eingeräumt worden sei, die Notwendigkeit der Immatrikulation für die Erreichung eines anderen Studienziels innerhalb von zwei Monaten nachzuweisen. Der Kläger übersieht, dass ihm bereits in dem Anhörungsschreiben vom 2. April 2014 Gelegenheit gegeben wurde, sich zu der bevorstehenden Exmatrikulation zu äußern und ggf. den beigefügten Antrag auf Wechsel des Studiengangs vollständig ausgefüllt bei der Beklagten einzureichen. Vergeblich rügt der Kläger, dass die in § 15 Abs. 5 und 8 RStPO enthaltenen Regelungen zur so genannten Wiederholbarkeitsfrist wegen des Fehlens einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage in einem formellen Gesetz mit dem Rechtsstaatsprinzip aus Art 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit dem Gesetzesvorbehalt des Art 12 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar sei. Nach § 15 Abs. 5 RStPO müssen Wiederholungen von Modulprüfungen im Semester der Erstbelegung oder spätestens innerhalb der zwei nachfolgenden Semester durchgeführt werden (Wiederholbarkeitsfrist), wobei sich die Wiederholbarkeitsfrist gemäß § 15 Abs. 6 RStPO um Urlaubssemester, Semester, in denen das Modul nicht angeboten wird oder Praxisphasen durchgeführt werden, sowie Zeiten, in denen der Student nicht immatrikuliert ist, verlängert. Gemäß § 15 Abs. 8 RStPO ist nach Ablauf dieser Wiederholbarkeitsfrist ein erfolgreicher Abschluss des Studiums in dem zugehörigen Studiengang nicht mehr möglich. Prüfungen, die den Nachweis von Kenntnissen und Fähigkeiten erbringen sollen, die für die Aufnahme eines Berufs erforderlich sind, greifen in die Freiheit der Berufswahl ein. Die Regelungen über die Durchführung derartiger berufsrelevanter Prüfungen und die Ausgestaltung des Prüfungsverfahrens müssen deshalb den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 13. November 1979 - 1 BvR 1022/78 -, juris Rn. 24; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21. März 2012 - BVerwG 6 C 19.11 -, juris Rn. 21). Das bedeutet, dass die Leistungsanforderungen in einer solchen Prüfung und die Maßstäbe, nach denen die erbrachten Leistungen zu bewerten sind, einer gesetzlichen Grundlage bedürfen (Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 u.a. -, juris Rn. 50). Zudem verpflichten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber, im Bereich der Grundrechtsausübung die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und, sofern Einzelregelungen einer untergesetzlichen Norm überlassen bleiben, die Tendenz und das Programm schon so weit zu umreißen, dass sich der Zweck und der mögliche Inhalt einer solchen Norm bestimmen lassen. Daran gemessen stellen die gesetzlichen Vorgaben in § 31 BerlHG, die im Zusammenhang mit den übrigen Vorschriften des Berliner Hochschulgesetzes zu sehen sind, eine ausreichende Ermächtigung zum Erlass der RStPO und der darin enthaltenen Regelungen über die Frist zur Wiederholung von Prüfungen dar (siehe grundlegend Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. Juli 2012 - OVG 10 N 47.10 -, juris Rn. 6, zu § 31 Abs. 1 Satz 1 BerlHG in der bis zur Neufassung der Vorschrift durch Gesetz vom 20. Mai 2011 [GVBl. S. 194] geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 13. Februar 2003 [GVBl. S. 82] und zu vergleichbaren Regelungen in einer Rahmenprüfungsordnung einer Berliner Hochschule). Während die Vorschrift des § 31 BerlHG in ihrem Abs. 1 den Erlass einer Rahmenstudien- und -prüfungsordnung sowie von Studien- und Prüfungsordnungen durch die Hochschule vorsieht, bestimmt sie in ihrem Abs. 2 Nr. 4, dass die Prüfungsordnungen die Zulassungsvoraussetzungen und Anforderungen einzelner Prüfungen, deren Bedeutung für den Studienabschluss sowie das Verfahren der Wiederholung von Prüfungen und bei Verhinderung an der Teilnahme an Prüfungen zu regeln haben. Die hier vom Kläger in Zweifel gezogenen Regelungen in § 15 Abs. 5 und 8 RStO über die Frist für die Ablegung von Wiederholungsprüfungen und die Folgen des Fristablaufs bewegen sich innerhalb des von der Ermächtigung in § 31 BerlHG vorgegebenen Rahmens. Der Gesetzgeber hat im Berliner Hochschulgesetz die grundsätzlichen Entscheidungen getroffen, dass das Studium mit dem Vorliegen sämtlicher in der Prüfungsordnung vorgesehenen Studien- und Prüfungsleistungen oder mit einer staatlichen oder kirchlichen Prüfung abgeschlossen wird (§ 30 Abs. 2 Satz 1 BerlHG), dass Module in der Regel mit einer einheitlichen Prüfung abgeschlossen werden, deren Bestehen die Voraussetzung für den Abschluss des Studiums ist (§ 30 Abs. 3 BerlHG), dass nicht bestandene studienbegleitende Prüfungen grundsätzlich mindestens zweimal wiederholt werden dürfen (§ 30 Abs. 4 Satz 1 BerlHG) und dass das endgültige Nichtbestehen eines vorgeschriebenen Leistungsnachweises zur Exmatrikulation des Studenten führt (§ 15 Satz 3 Nr. 4 BerlHG), was zugleich eine unbegrenzte Wiederholbarkeit von studienbegleitenden Leistungsnachweisen ausschließt. Andererseits gebietet Art. 12 Abs. 1 GG, dass es bei Nichtbestehen einer berufsrelevanten Prüfung die Möglichkeit einer Wiederholungsprüfung geben muss (vgl. Niehues/Fischer, Prüfungsrecht, 6. Aufl. 2014, Rn. 766), was auch in § 31 Abs. 2 Nr. 4 BerlHG vorausgesetzt wird, wonach die von den Hochschulen zu erlassenden Prüfungsordnungen u.a. Regelungen über die Wiederholung von Prüfungen enthalten müssen. Die Regelung des Wiederholungsverfahrens selbst gehört jedoch nicht zu den wesentlichen und daher dem Gesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 3. November 1982 - 2 BvL 28/81 -, juris Rn. 41; Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. Mai 1985 - BVerwG 7 B 113.85 -, juris Rn. 8), sodass die Einzelheiten hier von der Beklagten im Rahmen der Prüfungsordnung festgelegt werden durften. Das gilt auch für die in § 15 Abs. 5 und 8 RStPO enthaltenen Bestimmungen zur Wiederholbarkeitsfrist und die Rechtsfolgen bei Fristablauf. Diese Regelungen stehen in Übereinstimmung mit allgemeinen prüfungs- und hochschulrechtlichen Grundsätzen und halten sich im Rahmen dessen, was sich der Gesetzgeber als möglichen Inhalt der Prüfungsordnungen vorgestellt hat, zumal es auch zu der im Studium zu erwerbenden Qualifikation gehört, die erforderlichen Leistungen innerhalb eines bestimmten Zeitrahmens zu erbringen und das Prüfungsverfahren in einem angemessenen Zeitraum abzuschließen (siehe Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. Juli 2012 - OVG 10 N 47.10 -, juris Rn. 6 und 10). Die These des Klägers, dass das Berliner Hochschulgesetz konkrete Regelungen zum Prüfungsverfahren bzw. zu dem Einhalten von Fristen enthalte, so etwa die in § 15 Satz 3 Nr. 1 BerlHG vorgesehene Exmatrikulation bei einer Nichtteilnahme an einer Studienfachberatung nach § 28 BerlHG, indessen keine Regelung zum Ablegen von Wiederholungsprüfungen getroffen habe, sodass aus dem Schweigen des Gesetzgebers folge, dass er weitere Regelungen zur Exmatrikulation nicht habe zulassen wolle, verfängt nicht. Allein aus dem Schweigen des Gesetzgebers zu bestimmten Verfahrensfragen lässt sich nicht entnehmen, dass der Verordnungs- oder Satzungsgeber entsprechende Regelungen nicht treffen durfte (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 -, juris Rn. 43). Ungeachtet dessen nimmt der Kläger nicht die Vorschrift des § 15 Satz 3 Nr. 4 BerlHG in den Blick, die im Fall des endgültigen Bestehens einer vorgeschriebenen Prüfung die Exmatrikulation zwingend anordnet und damit maßgeblich auf die prüfungsrechtlichen Regelungen in der Rahmenstudien- und -prüfungsordnung sowie in den Prüfungsordnungen abhebt. Soweit der Kläger aus dem Vergleich mit dem Fachhochschulgesetz 1970 und dem Berliner Hochschulgesetz von 1978, die Fristen für die Meldung zu Prüfungen bestimmt hätten, Vorgaben für das hier in Rede stehende Berliner Hochschulgesetz herzuleiten versucht, ist ihm entgegenzuhalten, dass das Prüfungsrecht durch Grundsätze beherrscht wird, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG und dem Rechtsstaatsprinzip ergeben (siehe Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. Juli 2012 - OVG 10 N 47.10 -, juris Rn. 7). Schließlich ist der Hinweis des Klägers auf die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichts vom 27. September 1995 - 1 UE 3026/94 -, juris, derzufolge der Ausschluss von der Prüfung wegen Täuschungsversuchs einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedürfe, nicht behelflich. Die dieser Entscheidung zu Grunde liegende Fallkonstellation ist nicht vergleichbar mit dem hier zu beurteilenden Fall, in dem es um Fristen für die weitere Durchführung einer Prüfung nach Anmeldung zur Prüfung und erfolglosem Erstversuch und insoweit um die nähere Ausgestaltung des vom Prüfling selbst begründeten Prüfungsrechtsverhältnisses geht. 2. Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt ebenfalls nicht vor. Besondere rechtliche und tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache, die einer Klärung in einem Berufungsverfahren bedürfen, sind nicht gegeben, da bereits im Rahmen des Zulassungsverfahrens aus den unter 1. genannten Gründen sicher beurteilt werden kann, dass das Verwaltungsgericht unter Zugrundelegung der einschlägigen, keinen verfassungsmäßigen Bedenken unterliegenden Regelungen der RStPO richtig entschieden hat. 3. Die weiterhin geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO läge nur dann vor, wenn der Rechtsstreit eine entscheidungserhebliche, bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwürfe, die sich auch in dem erstrebten Rechtsmittelverfahren stellen würde und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer obergerichtlichen Klärung in einem Berufungsverfahren bedürfte. Demgemäß fordert die Darlegung dieses Zulassungsgrundes prinzipiell die Formulierung einer konkreten, entscheidungserheblichen, klärungsbedürftigen und im obergerichtlichen Verfahren klärungsfähigen Rechts- oder Tatfrage von fallübergreifender Bedeutung (vgl. etwa Beschluss des Senats vom 20. September 2011 - OVG 5 N 25.08 -, juris Rn. 20). Die von dem Kläger als klärungsbedürftig bezeichnete Frage, „ob die Regelungen der Beklagten zur so genannten Wiederholbarkeitsfrist auf einer hinreichenden konkreten Rechtsgrundlage beruhen“, erfüllt diese Anforderungen nicht. Dass die konkreten Regelungen in § 15 Abs. 5 und 8 RStPO im Berliner Hochschulgesetz eine hinreichende gesetzliche Grundlage finden, lässt sich - wie bereits unter 1. dargelegt - auf der Grundlage der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung ohne weiteres beantworten, sodass es einer Klärung in einem Berufungsverfahren nicht bedarf. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).