OVG 10 S 8/25

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 31. Januar 2025 wird zurückgewiesen. Die Kosten der Beschwerde trägt die Antragstellerin. Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt. I. Die Antragstellerin wendet sich gegen eine bauordnungsrechtliche Nutzungsuntersagung des Antragsgegners für ein Gebäude im Außenbereich, das ohne Genehmigung zu neun Wohneinheiten umgebaut ist, die sie vermietet. Ihren Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Dagegen richtet sich ihre Beschwerde. II. Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine Aufhebung oder Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses. 1. Zu Unrecht meint die Beschwerde, das Verwaltungsgericht habe die Wirkung der Rücknahme des Ausgangsbescheides verkannt (Beschwerdebegründung, Schriftsatz vom 3. März 2025, S. 2 – 10). Die Vorstellung der Antragstellerin von einer „Rücknahme des Ausgangsbescheides“ (Beschwerdebegründung, a.a.O., S. 2, 3 und 4) trifft nicht zu. Sie gründet auf einer isolierten Betrachtung der Formulierung des Tenors zu 1. des Widerspruchsbescheides („Die Punkte 1 und 3 des Tenors der Ordnungsverfügung werden aufgehoben und wie folgt neu erlassen: …“). Das greift zu kurz, weil sich aus dem Zusammenhang erschließt, dass der Widerspruchsbescheid die Ordnungsverfügung nicht aufhebt, sondern nur ändert. Welchen Inhalt die von einer Behörde abgegebene Erklärung hat, bestimmt sich nach den gemäß §§ 133, 157 BGB für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Maßstäben (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. August 2023 – OVG 10 N 86/21 – juris Rn. 8; Beschluss vom 31. Oktober 2008 – OVG 1 S 155.08 – juris Rn. 6, jeweils m.w.N.). Danach ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Erklärungen sind in ihrem Gehalt so auszulegen, wie es Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte erfordern. Empfangsbedürftige Willenserklärungen – zu denen auch die in Rede stehende Ordnungsverfügung und der Widerspruchsbescheid gehören – sind aus der Sicht des Empfängers nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung aller ihm erkennbaren Umstände mit gehöriger Aufmerksamkeit dahin zu prüfen, was der Erklärende gemeint hat. Dabei darf der Empfänger der Erklärung nicht den ihm aus seiner Sicht und in Anbetracht ihm bekannter Umstände günstigsten Erklärungsgehalt unterlegen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 31. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 6). Eine nicht am – hier verfehlten – Wortlaut der einleitenden Formulierung des Tenors zu 1. des Widerspruchsbescheides haftende Auslegung ergibt, dass mit der Wendung „werden aufgehoben und wie folgt neu erlassen“ nur eine jeweils auf die Bestimmung einer Frist beschränkte Änderung der Ordnungsverfügung (im Sinne von „werden geändert und wie folgt gefasst“) und keine Aufhebung im Sinne einer Rücknahme der Nutzungsuntersagung oder der Zwangsgeldandrohung beabsichtigt war. Die isolierte Betrachtung der einleitenden Formulierung des Tenors zu 1. des Widerspruchsbescheides („aufgehoben und wie folgt neu erlassen“) durch die Antragstellerin blendet alle weiteren für die Auslegung maßgeblichen Gesichtspunkte aus, die sich hier aus der Tenorierung zu 2. des Widerspruchsbescheides und aus der Begründung ergeben. Aus dem Tenor zu 2. des Widerspruchsbescheides („Der Widerspruch wird zurückgewiesen.“) folgt, dass der Antragsgegner gerade nicht dem von der Antragstellerin mit dem Widerspruch verfolgten Begehren abgeholfen hat, die Nutzungsuntersagung und die Zwangsgeldandrohung aufzuheben, sondern vielmehr beide Regelungen der Ordnungsverfügung aufrechterhalten hat und erkennbar lediglich die Nutzungsuntersagung um eine bestimmte Frist ergänzen und die Fristbestimmung für die Zwangsgeldandrohung ändern und bestimmter fassen wollte. Das bestätigt auch die Begründung „zu 1.“ (Widerspruchsbescheid vom 15. November 2024, S. 2 f.). Denn sie beschränkt sich darauf, dass der Ausgangsbescheid „keine eindeutige Frist benannt“ habe (Widerspruchsbescheid S. 2) und die in der Zwangsmittelandrohung angegebene Frist von vier Wochen nach Bestandskraft „zu unbestimmt“ sei (a.a.O., S. 3). Im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG seien im Ausgangsbescheid „weder die Frist in der Forderung (Tenorierungspunkt 1) noch die Frist in der Zwangsmittelandrohung (Tenorierungspunkt 3) … bestimmt“ (ebd.). Unter Berücksichtigung dieses für die anwaltlich vertretene Antragstellerin aus dem Widerspruchsbescheid erkennbaren Willens des Antragsgegners, lediglich eine Frist für die Nutzungsuntersagung und für die Zwangsgeldandrohung zu bestimmen, ist daher die – verfehlte – Formulierung „aufgehoben und wie folgt neu erlassen“ im einleitenden Satz des Tenors zu 1. als bloße Änderung des Ausgangsbescheides und nicht als seine Rücknahme zu verstehen, weil sie nur die jeweilige Frist ergänzen (Nutzungsuntersagung) bzw. neu fassen (Zwangsgeldandrohung), im Übrigen aber die Regelungen der Ordnungsverfügung – Nutzungsuntersagung und Zwangsgeldandrohung – aufrechterhalten will. Dementsprechend ist auch die auf die aufrechterhaltene Nutzungsuntersagung bezogene Anordnung der sofortigen Vollziehung entgegen dem Beschwerdevorbringen (Beschwerdebegründung, a.a.O., S. 4 f.) nicht „erloschen“ (a.a.O., S. 4) und hat nicht „ihre Gültigkeit verloren“ (a.a.O., S. 6). Soweit die Antragstellerin eine „Verschlechterung“ durch den Widerspruchsbescheid geltend macht, weil die Vollstreckung „massiv auf zwei Monate nach Zustellung des Bescheids verkürzt“ worden sei (Beschwerdebegründung, a.a.O., S. 8), betrifft dies nicht die aufrechterhaltene Nutzungsuntersagung, auf die sich die fortgeltende Anordnung der sofortigen Vollziehung beschränkt, sondern die Androhung des Zwangsgeldes, deren sofortige Vollziehbarkeit keiner solchen Anordnung bedarf (§ 16 VwVG Bbg). 2. Soweit die Antragstellerin rügt, dass für die Anordnung der sofortigen Vollziehung die nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erforderliche Begründung fehle (Beschwerdebegründung, a.a.O., S. 10 f.), bezieht sie sich ausschließlich auf den Widerspruchsbescheid, der diesen Anforderungen nicht genüge (a.a.O., S. 11). Dabei geht sie davon aus, dass der Ausgangsbescheid „mit dem Widerspruchsbescheid aufgehoben“ worden sei (a.a.O., S. 11). Wie bereits oben (unter 1.) ausgeführt, ist diese Annahme indessen verfehlt. Maßgebend ist weiterhin die Begründung der fortgeltenden Anordnung der sofortigen Vollziehung für die Nutzungsuntersagung im Ausgangsbescheid, für welche die Antragstellerin in ihrer Beschwerde nicht in Zweifel zieht, dass sie den Anforderungen nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt. 3. Gleichfalls ohne Erfolg bleibt das Vorbringen der Antragstellerin, die Nutzungsuntersagung sei unverhältnismäßig (Beschwerdebegründung, a.a.O., S. 11 f.), weil sie in unverhältnismäßiger Weise in Mieterrechte eingreife. Ebenso wie das Eigentum der Antragstellerin würden auch Mietverträge von Art. 14 Abs. 1 GG geschützt werden und müsse deshalb die für eine Nutzungsuntersagung gesetzte Frist generell angemessen und zumutbar sein. Durch die kurze Befolgungsfrist werde hier die Beschwerdeführerin unverhältnismäßig belastet, weil eine Kündigung und Räumung bzw. Räumungsklage „nicht innerhalb von einer Woche durchführbar“ sei (Beschwerdebegründung, a.a.O., S. 12). Dem ist entgegenzuhalten, dass Art. 14 Abs. 1 GG das Eigentum nur im Rahmen der Gesetze schützt (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Indessen ist die hier in Rede stehende ungenehmigte Nutzung des Gebäudes im Außenbereich (§ 35 BauGB) durch die Antragstellerin als Wohngebäude zur Vermietung von neun Wohneinheiten sowohl formell als auch materiell illegal. Deshalb fällt sie ganz offensichtlich nicht unter den Schutz von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Ungeachtet dessen stellt sich die Frage, ob Rechte Dritter – hier der Mieter – der Umsetzung der Nutzungsuntersagung entgegenstehen, erst im Rahmen der Vollstreckung. Denn eine der verfügten Maßnahme etwa entgegenstehende zivilrechtliche Rechtsposition Dritter berührt nicht die Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung, sondern stellt lediglich ein Vollzugshindernis dar, welches nachträglich – d.h. vor Festsetzung bzw. Anwendung des jeweiligen Zwangsmittels – durch eine gegen diesen Dritten gerichtete Duldungsverfügung ausgeräumt werden kann (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. September 2017 – OVG 2 S 14.17 – juris Rn. 5 m.w.N.; VGH Kassel, Beschluss vom 23. September 2021 – 4 B 773/21 – juris Rn. 18 m.w.N.). Im Hinblick hierauf lässt sich nicht feststellen, dass die Nutzungsuntersagung die Antragstellerin unverhältnismäßig belastet, weil ihr keine längere Befolgungsfrist eingeräumt wurde. Sie verpflichtet sie zunächst zu einem Unterlassen. Ihr ist es danach insbesondere untersagt, die beanstandete Nutzung durch Begründung neuer Mietverträge fortzusetzen und weiterhin im Internet dafür zu werben. Insoweit bedurfte es von vornherein nicht der Einräumung einer Befolgungsfrist. Auch zur Vollstreckung einer Unterlassenspflicht bedarf es gesetzlich keiner vorherigen Fristsetzung (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. September 2017, a.a.O., Rn. 6). Daneben begründet die Nutzungsuntersagung im vorliegenden Fall jedoch auch eine weitergehende Verpflichtung der Antragstellerin zu einem positiven Tun. Zu Recht geht die Antragstellerin davon aus, dass sie auch verpflichtet werden soll, die bestehenden Mietverhältnisse und die Nutzung des Gebäudes durch die Mieter zu beenden. Daraus ergibt sich jedenfalls ihre Verpflichtung, die gegenwärtigen Mietverhältnisse im Wege der Kündigung oder einvernehmlichen Vertragsaufhebung zu beenden und die Räumung zu veranlassen. Ob es in einem solchen Fall einer Befolgungsfrist bedarf, kann hier aber offenbleiben. Denn in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung hat der Antragsgegner ausgeführt, dass der Eintritt von Schäden für Menschen durch nicht ordnungsgemäß eingehaltene statische und brandtechnische Richtlinien zu befürchten sei und damit Gefahr im Verzug für wichtige und unverzichtbare Rechtsgüter vorliege (Ordnungsverfügung vom 25. Juli 2024, S. 3). Darauf hat auch das Verwaltungsgericht Bezug genommen (BA S. 5 f.), ohne dass die Beschwerde dem etwas entgegensetzt. Im Übrigen berührt die Möglichkeit, dass die Bewohner trotz der Gefahrenlage innerhalb der Frist die kurzfristige Auflösung der Mietverträge verweigern oder Kündigungsschutz beanspruchen, nach der oben angeführten Rechtsprechung zu entgegenstehenden privaten Rechten Dritter nicht die Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung, sondern betrifft allein die Rechtmäßigkeit zu ihrer Durchsetzung festgesetzter oder angewandter Vollstreckungsmaßnahmen. Ausschließlich der Ebene der Vollstreckung ist auch die Frage zuzuordnen, innerhalb welchen Zeitraums ein Auszug der Bewohner im Hinblick auf deren persönliche Verhältnisse vollzogen werden kann (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. September 2017, a.a.O., Rn. 7). 4. Schließlich ist entgegen dem Beschwerdevorbringen (Beschwerdebegründung, a.a.O., S. 12 f.) die Auswahl der Antragstellerin als in Anspruch zu nehmende Störerin und Adressatin der Nutzungsuntersagung im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr nicht zu beanstanden. Als Eigentümerin und Vermieterin bewirtschaftet sie die gesamte Liegenschaft und übt die Sachherrschaft über alle – auch die leerstehenden – Wohneinheiten aus. Gerade die Effektivität der Gefahrenabwehr legt es nahe, die Antragstellerin vorrangig heranzuziehen, weil sie die Hauptverantwortliche ist, von der alle Nutzer unmittelbar oder mittelbar ihre Nutzungsrechte ableiten (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19. Juni 2023 – OVG 10 S 11/23 – BA S. 5). Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG und folgt der von den Beteiligten nicht beanstandeten erstinstanzlichen Wertfestsetzung. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).