8 K 2134/08

Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe und Beiordnung von Rechtsanwalt S aus Essen wird abgelehnt. G r ü n d e Der Antrag der Kläger auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe und Beiordnung ihres Prozessbevollmächtigten ist abzulehnen, weil die Klage keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat (§§ 166 VwGO, 114 ZPO). I. Die mit der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 8. September 2008 erfolgte räumliche Beschränkung des Aufenthaltsbereichs der Kläger auf den Bezirk der Ausländerbehörde ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Ob die Ermächtigung hierzu (allein) auf § 46 Abs. 1 AufenthG, (auch) auf § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG beruht oder der Anwendungsbereich einer der beiden Vorschriften nach den Grundsätzen der Spezialität oder Subsidiarität zurücktritt (vgl. dazu z. B. Funke-Kaiser, in: Gemeinschaftskommentar zum AufenthG, II-§ 61 Rn. 10 f.; Hailbronner, Ausländerrecht, Band 2, § 46, Rn. 3 f. und § 61, Rn. 10 f.), kann offen bleiben. Die angegriffene Entscheidung des Beklagten wird von beiden Vorschriften getragen. 1. Der Tatbestand des § 46 Abs. 1 AufenthG ist gegeben. Nach dieser Vorschrift kann die Ausländerbehörde gegenüber einem vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländer Maßnahmen zur Förderung der Ausreise treffen. Insbesondere kann sie den Ausländer verpflichten, den Wohnsitz an einem von ihr bestimmten Ort zu nehmen. Die Kläger sind vollziehbar ausreisepflichtig in diesem Sinne. Die räumliche Beschränkung ihres Aufenthaltsbereichs auf das Gebiet des Kreises Steinfurt soll sie motivieren, bei der Beschaffung eines Passes oder Passersatzpapiers ihres Herkunftslandes mitzuwirken, um mit diesen Papieren ausreisen zu können. Folglich handelt es sich um eine Maßnahme zur mittelbaren Förderung der Ausreise. Der Tatbestand des § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG ist ebenfalls erfüllt. Für den Regelfall ist der Aufenthalt eines vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländers im Bundesgebiet auf das Gebiet des Landes beschränkt, so dass sich die Kläger ohne eine abweichende ausländerbehördliche Erlaubnis nur in Nordrhein - Westfalen aufhalten durften (§ 61 Abs. 1 Satz 1 AufenthG; zur weiteren Begrenzung des Wohnsitzes der Kläger vgl. § 50 AsylVfG). Nach § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG können jedoch (für vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer wie die Kläger) weitere Bedingungen und Auflagen angeordnet werden. Was durch die Bedingungen und Auflagen angeordnet werden kann, ist zwar nicht ausdrücklich geregelt (vgl. zur Vorgängerregelung des § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG BVerfG, Beschluss vom 15. September 2005 - 2 BvL 2/05 -, NVwZ 2006, 447 = juris, Rn. 23; mögliche Auflagen anführend z. B. BGH, Beschluss vom 17. Februar 2009 - 1 StR 381/08 -, www.bundesgerichtshof.de, Rn. 16 = BGHSt 53, 181 = NJW 2009, 3254). Aus dem Verhältnis der Vorschrift zu § 61 Abs. 1 Satz 1 AufenthG folgt jedoch, dass sie eine räumliche Beschränkung auf den Bezirk der Ausländerbehörde erfasst (ebenso Nr. 61.1.1.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum AufenthG vom 26. Oktober 2009, GMBl. 2009. 1293 = www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de; BGH, Beschluss vom 17. Februar 2009 - 1 StR 381/08 -, a. a. O.; zur Aufenthaltsbeschränkung geduldeter Ausländer nach §§ 17 Abs. 1 Satz 2, 7 Abs. 1 Satz 2 AuslG a. F. BVerwG, Beschluss vom 28. Dezember 1990 - 1 B 14.90 -, Buchholz 402.24 § 17 AuslG Nr. 8). Die Erfüllung weiterer Tatbestandsvoraussetzungen als diejenige der vollziehbaren Ausreisepflicht eines Ausländers verlangt die gesetzliche Regelung nicht. 2. Die Ermessensausübung des Beklagten ist nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat durch seine Untersagung weder die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten noch von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht (§ 114 VwGO). Dies gilt sowohl mit Blick auf § 46 Abs. 1 AufenthG als auch in Bezug auf § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG. a) Die Ermessensausübung des Beklagten ist sowohl an dem Zweck des § 46 Abs. 1 AufenthG als auch dem Zweck des § 61 Abs. 1 AufenthG ausgerichtet (§ 40 VwVfG NRW). Mit dem vom Beklagten verfolgten Ziel einer Beschaffung von Passersatzpapieren liegt offensichtlich ein legitimer Zweck vor, weil die Passersatzpapierbeschaffung der Erfüllung der vollziehbaren Ausreise p f l i c h t der Kläger dient. Dieser Zweck wird sowohl von § 46 Abs. 1 AufenthG als auch von § 61 Abs. 1 AufenthG verfolgt. Im Hinblick auf § 46 Abs. 1 AufenthG folgt der Zweck aus dem ausdrücklichen Wortlaut der Vorschrift. § 61 Abs. 1 AufenthG verfolgt - zumindest auch (vgl. zu einem weiteren möglichen Zweck der Gleichbehandlung mit Asylbewerbern BT-Drucksache 15/420, Seite 92) - denselben Zweck. Die Vorschrift dient primär der besseren Überwachung vollziehbar ausreisepflichtiger Ausländer (OVG NRW, Beschluss vom 29. November 2005 - 19 B 2364/03 -, www.nrwe.de, Rn. 24 = InfAuslR 2006, 64; vgl. auch Beschluss vom 17. Februar 2006 - 18 B 1707/05 -, www.nrwe.de, Rn. 9). "Überwachung" in diesem ordnungsbehördlichen Sinn erstreckt sich nicht nur auf eine Kontrolle der Anwesenheit eines Ausländers in dem Bundesland. Vielmehr beinhaltet "Überwachung" die gesamte überwachende sonderordnungsbehördliche Tätigkeit, die auf die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften und damit auch auf die Durchsetzung der Ausreisepflicht gerichtet ist. Dies ergibt sich aus dem vollstreckungsrechtlichen Zweck der Duldung, dem die Nebenbestimmung beigefügt ist (vgl. zum vollstreckungsrechtlichen Charakter einer Nebenbestimmung nach § 56 Abs. 3 AuslG a. F. die bisherige Rechtsprechung des OVG NRW, Beschluss vom 8. August 2003 - 18 B 2511/02 -, www.nrwe.de, Rn. 11 = AuAS 2003, 272 = NVwZ 2004, Beilage Nr. I 3, 18). Auch wenn § 60 a Abs. 2 AufenthG ein subjektives Recht begründet (vgl. zu § 55 Abs. 2 AuslG a. F. BVerwG, Urteil vom 25. September 1997 - 1 C 3.97 -, BVerwGE 105, 232 = InfAuslR 1998, 12), begründet die Duldung keine "kleine Aufenthaltsberechtigung". Eine Duldung gewährt kein Aufenthaltsrecht (BVerwG, Urteil vom 25. September 1997 - 1 C 3.97 -, a. a. O.). Eine Duldung hat den Inhalt, dass die Vollstreckung der Ausreisepflicht (nur) ausgesetzt ist (§ 60 a Abs. 1 Satz 1 AufenthG; BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2000 - 1 C 28.99 -, Buchholz 360 § 13 GKG Nr. 108; Urteil vom 25. September 1997 - 1 C 3.97 -, a. a. O.). Mit einer Duldung wird damit lediglich zeitweise auf die Abschiebung verzichtet (BVerwG, Urteil vom 25. September 1997 - 1 C 3.97 -, a. a. O.; OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2007 - 19 B 2309/06 -, www.nrwe.de = InfAuslR 2007, 279). Anders als in der Verwaltungspraxis nach dem Ausländergesetz 1965 (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. September 1997 - 1 C 3.97 -, a. a. O.) erfüllt die Duldung nicht die Funktion (der Vorstufe) eines Aufenthaltstitels für Fälle faktischer Aufenthaltsgewährung. b) Entgegen der Auffassung der Kläger ist der Beklagte im Rahmen seiner Ermessensausübung nicht von einer falschen Voraussetzung ausgegangen. Die Kläger sind ihren Mitwirkungspflichten nicht hinreichend nachgekommen. Soweit die Kläger einwenden, im Rahmen der Passersatzpapierbeschaffung Mitwirkungshandlungen vorgenommen zu haben, verkennen sie die Ermessenserwägungen des Beklagten. Der Beklagte geht nicht von der Annahme aus, dass die Kläger an einer Passersatzpapierbeschaffung überhaupt nicht mitgewirkt haben. So führt er in dem angefochtenen Bescheid an, dass die Kläger zu 1. und 2. im März 2008 - erneut - Anträge auf Ausstellung von Passersatzpapieren ausgefüllt haben. Vielmehr geht der Beklagte von der Erwägung aus, dass die Kläger ihre Mitwirkungspflichten nicht erfüllt haben, weil sie nicht a l l e notwendigen Maßnahmen ergriffen haben. Die Erfüllung nur eines Teils einer Verpflichtung begründet nicht eine (vollständige) Pflichterfüllung. Der Beklagte geht auch zu Recht davon aus, dass die Kläger ihre Pflichten im Zusammenhang mit der Passersatzpapierbeschaffung nicht (vollständig) erfüllt haben. Er darf von den Klägern fordern, dass sie Identitätsnachweise vorlegen (§ 48 Abs. 3 AufenthG). Die Mitwirkungsbemühungen eines ausreisepflichtigen Ausländers müssen sich neben dem Bemühen um einen Pass oder Passersatz auch auf die Beschaffung sonstiger Urkunden und Dokumente unabhängig vom Aussteller richten, sofern sie zu dem Zweck geeignet sind, die Ausländerbehörde bei der Geltendmachung und Durchsetzung einer Rückführungsmöglichkeit zu unterstützen. Dabei hat der Ausländer - nicht die Ausländerbehörde - sich gegebenenfalls unter Einschaltung von Mittelspersonen in seinem Heimatland um erforderliche Dokumente und Auskünfte zu bemühen. Erwartet werden muss in diesem Zusammenhang, dass mit der größtmöglichen Sorgfalt in nachvollziehbarer Weise Nachforschungen angestellt werden (ständige Rechtsprechung des OVG NRW, z. B. Beschluss vom 5. Juni 2008 - 18 E 471/08 -, www.nrwe.de = Inf-AuslR 2008, 417 = NWVBl. 2008, 464). Die so umschriebenen Pflichten haben die Kläger offensichtlich nicht erfüllt. Am 2. Juli 2008 und damit kurz vor Erlass der angefochtenen Entscheidung haben die Kläger zu 1. und 2. noch erklärt, dass sie sich um Pass- oder Passersatzpapiere und Identitätsnachweise "nicht weiter gekümmert" haben und sich ihr Rechtsanwalt auch nicht "kümmere". Die Kläger sind bisher auch nicht gewillt, die Pflichten zu erfüllen. Das - nicht belegte - Schreiben an eine deutsche Auslandsvertretung mag z. B. wegen einer Anfrage nach Vertrauensanwälten sachgerecht sein, erfüllt aber letztendlich ebenfalls nicht die o. a. Vorgaben, weil eine konsularische Vertretung der Bundesrepublik Deutschland für die Kläger keine Identitätspapiere ausstellen kann. Die Kläger haben nicht dargelegt, dass und ggf. welche weiteren erfolgversprechenden Maßnahme sie in der Zwischenzeit ergriffen haben, um sich in ihrem Herkunftsland die erforderlichen Dokumente und Auskünfte zu beschaffen, die sie in die Lage versetzen, ihrer konsularischen Vertretung in Deutschland die für die Ausstellung von Pässen oder Passersatzpapieren erforderlichen Unterlagen vorzulegen. Ungeachtet dessen spricht viel für die Annahme, dass insbesondere die von den Klägern zu 1. und 2. in den Passersatzpapieranträgen angegebenen Daten nicht der Wahrheit entsprechen. Die Kläger zu 1. und 2. konnten von türkischen Dienststellen nach Prüfung nicht identifiziert werden. Dass dieses Prüfergebnis im Ergebnis falsch ist, ist nicht erkennbar. Die der Prüfung zugrunde liegenden Angaben der Kläger sind nämlich nicht hinreichend. Die Kläger zu 1. und 2. sind unglaubwürdig. Mit Urteil vom 20. Juli 2006 - 3 K 1748/04.A - hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass maßgebliche Tatsachenangaben der Kläger aus dem Asylverfahren vor dem Bundesamt und vor dem Verwaltungsgericht unglaubhaft waren. Dass die Kläger sich nunmehr anders verhalten, ist nicht ersichtlich. c) Die Einwendung der Kläger, eine Beschränkung ihres Aufenthalts auf den Bezirk der Ausländerbehörde sei "als Mittel ungeeignet, um vermeintliche Mitwirkungspflichten der Kläger im Rahmen der Passbeschaffung zu erzwingen", begründet ebenfalls keinen Ermessensfehler. Die Maßnahme betrifft nicht "vermeintliche", sondern von Rechts wegen bestehende Mitwirkungspflichten. Sie ist ein geeignetes Mittel im Hinblick auf die Passersatzpapierbeschaffung. Die Aufenthaltsbeschränkung bezweckt nicht eine Sanktion früheren Verhaltens, sondern ist auf ein zukünftiges gesetzeskonformes Verhalten der Kläger ausgerichtet. Damit ist sie auch nicht als "Schikane" zu bewerten. Geeignet im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist jede (sonder-) ordnungsbehördliche Einzelmaßnahme, die aus der ex-ante-Sicht der Behörde zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt (Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage, S. 420 f.) bzw. die den Zweck fördert (Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 4. Auflage, S. 188; Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 7. Auflage, S. 208). Unzulässig ist ein Ge- oder Verbot, das der in Anspruch genommenen Person etwas zur Gefahrenabwehr absolut Untaugliches auferlegt (Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O.). Bei Anwendung dieser Vorgaben ist die Aufenthaltsbeschränkung geeignet, zur Passersatzpapierbeschaffung beizutragen. Die Aufenthaltsbeschränkung bewirkt zwar nicht unmittelbar, dass die Beschaffung von Passersatzpapieren beschleunigt oder effektiver gestaltet wird (darauf abstellend die Geeignetheit einer Aufenthaltsbeschränkung bezweifelnd BayVGH, Beschluss vom 21. Dezember 2006 - 24 CS 06.2958 -, BayVBl. 2007, 567 = juris; Beschluss vom 24. November 2006 - 24 CS 06.2815 -, juris; dagegen die Rechtmäßigkeit einer solchen Anordnung annehmend Beschluss vom 5. Juni 2007 - 24 CS 07.1014 -, juris). Ebenso wie eine Maßnahme, die nur eine Minderung oder Einschränkung, nicht aber die Beseitigung einer Gefahr verfolgt, hinreichend geeignet ist, können auch mittelbare Maßnahmen geeignet sein, zur Zweckerreichung beizutragen und den Zweck zu fördern (vgl. zu einem Fall der Willensbeeinflussung durch Unterbringung, Beratung und Betreuung in einer zentralen Gemeinschaftsunterkunft OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 19. November 2003 - 10 B 11432/03 -, InfAuslR 2004, 255 = NVwZ 2004, Beilage Nr. I 3, 21). Es kommt für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme nicht darauf an, ob mit Sicherheit oder hoher Wahrscheinlichkeit bereits jetzt festgestellt werden kann, dass die räumliche Beschränkung den Ausländer zu einer sachgerechten Mitwirkung veranlassen wird. Das Merkmal der Unmittelbarkeit ist im Polizei- und Ordnungsrecht nur Wertungsbestandteil der Tatbestandsvoraussetzung " V e r u r s a c h u n g einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung" (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O., Seite 313). Das Kriterium ist dagegen nicht Teil der Rechtsfolgenfrage, mit welchem Mittel einer Gefahr begegnet werden darf. Dass die Kläger einen Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit unmittelbar herbeiführen, indem sie infolge des Verstoßes gegen ihre Mitwirkungspflichten (vgl. oben zu b) ihrer gesetzlich vorgegebenen Ausreisepflicht nicht entsprechen können, ist nach den o. a. Ausführungen offenbar. Mit der Auflage verfolgt der Beklagte das Ziel, die Kläger zu motivieren, ihre Ausreise aus dem Bundesgebiet durch Erfüllung ihrer Pflicht zur Beschaffung eines Passersatzes zu ermöglichen, indem er ihre Bewegungsfreiheit einschränkt und damit ihr privates Interesse an einem weiteren Aufenthalt im Bundesgebiet verringert. Dass die räumliche Beschränkung die privaten Interessen der Kläger beeinflusst und sie diese als für sich nachteilig bewerten, wird dadurch bestätigt, dass die Kläger von ihrem Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz Gebrauch machen. Die Prognose des Beklagten, dass eine Reduzierung des Aufenthaltsbereichs die von ihm begehrte Verhaltensänderung der Kläger bewirken kann, ist nicht zu beanstanden. Die Kläger haben keine Tatsachen dargelegt, die die Prognosewertung des Beklagten in Zweifel ziehen. Das Aufenthaltsgesetz geht selbst von einer solchen Prognose aus, wenn es den Aufenthalt von Ausländern auf Teile des Bundesgebietes beschränkt (vgl. dazu z. B. BVerwG, Beschluss vom 28. Dezember 1990 - 1 B 14.90 -, Buchholz 402.24 § 17 AuslG Nr. 8 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 20. September 1983 - 2 BvR 1445/83 -, NJW 1984, 558 und Urteil vom 5. Juni 1984 - BVerwG 9 C 9.84 - Buchholz 402.25 § 20 AsylVfG Nr. 2). Dass der Beklagte mit der Nebenbestimmung den Willen der Kläger beeinflussen und die Passersatzpapierbeschaffung damit mittelbar bewirken will, macht seine Maßnahme entgegen der Einwendung der Kläger nicht unverhältnismäßig. Ein ausreisepflichtiger Ausländer ist aufenthaltsrechtlich gehalten, das Land freiwillig zu verlassen. Die Rechtsordnung mutet dem Ausländer zu, seiner Ausreisepflicht von sich aus nachzukommen. Die gesetzliche Ausreisepflicht schließt die Obliegenheit für den Ausländer ein, sich auf seine Ausreise einzustellen, zur Ausreise bereit zu sein und einen dahingehenden Willen zu bilden. In diesem Rahmen ist es für einen ausreisepflichtigen Ausländer rechtlich grundsätzlich nicht unzumutbar, zur Ausreise willens und bereit zu sein (BVerwG, Urteil vom 10. November 2009 - 1 C 19.08 -, www.bverwg.de, Rn. 14). Dass eine "freiwillige" Handlung erzwungen werden soll, ist von Rechts wegen auch nichts Besonderes, wie die Vorschriften der Verwaltungs- und Zwangsvollstreckung in Bezug auf die Vornahme einer Handlung zeigen. II. Der quantitative Umfang der Begründung dieses Beschlusses ist für sich genommen kein Indiz dafür, dass ein Erfolg des Rechtsschutzbegehrens nicht fernliegend ist. Der Begründungsaufwand einer gerichtliche Entscheidung hängt nicht davon ab, welche Erfolgsaussicht das der Entscheidung zu Grunde liegende Rechtsschutzbegehren zu Beginn des Verfahrens hatte. Maßgeblich ist vielmehr, welche Ausführungen im Einzelfall notwendig und angemessen sind, um im Interesse von Transparenz und Akzeptanz gerichtlicher Entscheidungen die ausschlaggebenden rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte darzustellen (OVG NRW, Beschluss vom 19. November 2008 - 6 E 1340/08 -, www.nrwe.de).