M 19 K 21.4737

I. Die Klage wird abgewiesen. II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig aber nicht begründet. Der Bescheid vom 24. August 2021 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 VwGO. I. Die Unterlassungsanordnung in Nummer 1 des Bescheids vom 24. August 2021 ist rechtmäßig. 1. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG. Nur, weil sich der Beklagte in seinem Bescheid nicht auf diese - hier einschlägige - Rechtsgrundlage gestützt hat, entbehrt er ihrer nicht. Denn das Gericht ist im Hinblick auf § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, der verlangt, dass der Verwaltungsakt (objektiv) rechtswidrig „ist“ - verpflichtet zu prüfen, ob (und ggf. in welchem Umfang) der Bescheid mit Blick auf eine andere Rechtsgrundlage aufrechterhalten werden kann, sofern der Bescheid durch die Berücksichtigung der anderen Rechtsnorm nicht in seinem Wesen verändert wird (BayVGH, U.v. 23.7.2020 - 14 B 18.1472 - juris Rn. 29; BVerwG, B.v. 29.7.2019 - 2 B 19.18 - NVwZ-RR 2020, 113 Rn. 24). 1.1. Angesichts der sowohl formalen Unwirksamkeitsproblematik (abhanden gekommenes Kartenmaterial der aus den 1950er-Jahren stammenden LSG-VO) als auch der im Raum stehenden materiellen Unwirksamkeit (vgl. VG München, U.v. 15.6.2022 - M 9 K 22.2112 - noch n.v.), wird die im Bescheid gewählte Rechtsgrundlage (Art. 18 Abs. 2 BayNatSchG i.V.m. § 3 LSG-VO i.V.m. § 17 Abs. 8 BNatSchG) die Anordnung aller Voraussicht nach nicht tragen können. Der Beklagte selbst räumte in der mündlichen Verhandlung vom 14. Juli 2022 die Ungültigkeit der bisherigen LSG-VO ein. Aufgrund einer anderweitig vorliegenden Rechtsgrundlage kann die Thematik der Wirksamkeit der LSG-VO jedoch dahinstehen. 1.2. Denn die im Bescheid getroffene Unterlassungsanordnung erfährt aufgrund des hier vorzunehmenden Austauschs der Rechtsgrundlage keine sog. Wesensänderung. Die genannten Vorschriften - Art. 18 Abs. 2 BayNatSchG einerseits und § 17 Abs. 8 BNatSchG andererseits - weisen auf der Rechtsfolgenseite keine derartig beachtlichen Unterschiede auf, dass diese einer Übertragung der von dem Beklagten angestellten Ermessenserwägungen entgegenstehen. Beiden Rechtsgrundlagen zufolge mutet der Gesetzgeber dem Verursacher eines naturschutzwidrigen Eingriffs nicht nur die Untersagung einer weiteren Durchführung des Eingriffs, sondern auch die Wiederherstellung des früheren Zustands regelmäßig zu. Dies ergibt sich schon offensichtlich aus dem Verweis des Art. 18 Abs. 2 BayNatSchG auf § 17 Abs. 8 BNatSchG, wonach in beiden Fällen § 17 Abs. 8 BNatSchG - unmittelbar oder entsprechend - angewendet wird. Ob der Verweis in Art. 18 Abs. 2 BayNatSchG als Rechtsfolgen- oder aber Rechtsgrundverweis zu verstehen ist, muss hier nicht geklärt werden. § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG ist eine sog. „Soll-Vorschrift“, wonach die Behörde beim Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen die weitere Durchführung des Eingriffs untersagen „soll“. Bei diesem sog. intendierten Ermessen darf die Behörde nur in atypischen Fällen, die gesondert zu begründen sind, von der entsprechenden Anordnung absehen (vgl. VG Düsseldorf, U.v. 9.9.2021 - 28 K 6001-19 - juris Rn. 72; OVG NW, U.v 9.2.2017 - 8 A 2206/15 - juris Rn. 32). 2. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG sind gegeben und auch das in diesem Rahmen erforderliche Ermessen wurde in genügender Weise ausgeübt. Gemäß der Eingriffsbefugnis des § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG soll die zuständige Behörde, wenn ein Eingriff in Natur und Landschaft ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wurde, die weitere Durchführung des Eingriffs untersagen. 2.1. Entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei dem Anlegen eines Parkplatzes und der dabei erfolgten Aufbringung einer Kiesschicht für eine Fahrspur sowie der Nutzung der Fläche als Parkplatz um einen Eingriff in Natur und Landschaft i.S.v. § 17 Abs. 8 i.V.m. § 14 Abs. 1 BNatSchG. Danach sind Eingriffe in Natur und Landschaft - von Menschen herbeigeführte - Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes erheblich beeinträchtigen können. Wie im Bescheid zutreffend ausgeführt, wurde sowohl die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts als auch des Landschaftsbilds durch die Veränderung der Fläche im Bereich der Fahrspur und das Parken auf der Fläche erheblich beeinträchtigt. Der Naturhaushalt ist durch den Verlust von Vegetationsfläche, von Boden und der im Boden lebenden Organismen, die Versiegelung von Boden und eine Störung des Wasserhaushalts, insbesondere durch Schadstoffabsonderung der parkenden Autos, betroffen. Das Landschaftsbild ist durch die Zufahrtsbefestigung und die parkenden PKWs in dem dafür untypischen und wesensfremden Außenbereich beeinträchtigt. Die Erheblichkeitsschwelle ist damit überschritten. Dies vermag auch der klägerische Einwand, die Öffentlichkeit wünsche das dortige Abstellen von PKWs, nicht entkräften. 2.2. Dieser Eingriff in Natur und Landschaft wurde ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen. Zwar kommt es aufgrund der nicht mehr im Raum stehenden LSG-VO nicht mehr auf eine Befreiung nach § 67 Abs. 1 BNatSchG (Befreiung von Ge- und Verboten einer naturschutzrechtlichen Rechtsverordnung) an. Wohl aber war der Parkplatz baurechtlich genehmigungspflichtig. Dies ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5, Art. 55 Abs. 1 Bayerische Bauordnung (BayBO). Hiernach gelten Stellplätze für Kraftfahrzeuge als bauliche Anlagen, die einer Baugenehmigung bedürfen. Von einer Verfahrensfreiheit ist im Rückschluss aus Art. 57 Abs. 1 Nr. 15b BayBO nicht auszugehen. Zwar handelt es sich um einen nicht überdachten Parkplatz. Dieser umfasst mit rund 3.600 m² jedoch eine weit größere Fläche als die in der Norm genannten verfahrensfreien 300 m² und befindet sich überdies im Außenbereich. Eine solche Genehmigung wurde zu keinem Zeitpunkt erteilt. 3. Der Beklagte hat das intendierte Ermessen beanstandungsfrei ausgeübt. Von der in § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG vorgesehenen Unterlassungsanordnung kann nur in atypischen Ausnahmefällen abgesehen werden. Wie im Bescheid festgestellt, bestehen diese nicht. Der klägerische Einwand, es handele sich um eine atypische Konstellation, weil die Fläche faktisch nicht mehr der Norm eines Landschaftsschutzgebietes entspreche und eine planungsrechtlich gebotene Anpassung erfahren solle, wird nicht geteilt. Eine anderweitige Flächennutzung befindet sich lediglich im Planungszustand. Änderungen des Flächennutzungsplans erfolgten bislang nicht. Nach Aussage des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 14. Juli 2022 ist der fachliche Naturschutz als Träger öffentlicher Belange bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht formell am Flächennutzungsplanänderungsverfahren beteiligt worden. Die Beurteilung hat sich jedoch am rechtlichen Ist-Zustand und nicht an etwaigen - noch nicht näher abgesicherten - Planungen zu orientieren. Es bedurfte auch keiner weiteren Ermessenserwägungen. Im Übrigen trifft der Bescheid Aussagen zur Verhältnismäßigkeit; zunächst sei eine weitere Verschlechterung des Zustands der Fläche zu verhindern. Auch wurde eine zutreffende Störerauswahl getroffen. Der Bescheid wird an die Klägerin als Handlungsstörerin adressiert. Dies entspricht dem Grundsatz des § 15 Abs. 1 BNatSchG, wonach im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in der Regel nur der sog. Handlungsstörer und nicht der Zustandsstörer (Eigentümer) verpflichtet werden kann, vermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu unterlassen (vgl. VG Düsseldorf, U.v. 9.9.2021 - 28 K 6001-19 - juris Rn. 76 ff.; OVG NW, U.v 9.2.2017 - 8 A 2206/15 - juris Rn. 30). 4. Auch die weiteren Einwände der Klägerseite führen nicht zum Erfolg der Klage. 4.1. Die Nutzungsuntersagung scheitert weder an einer temporären noch an einer generellen Duldung der Parkplatznutzung. Die im Schreiben des Landratsamts vom 22. Juli 2020 erwähnte temporäre Nutzung der FlNr. 146 als Parkfläche bezog sich unmissverständlich auf die Dauer der Gehölzbeseitigung im Rahmen der Verkehrssicherungspflichten auf der FlNr. 116, die laut dem Baumpflegeunternehmen bis zum 17. August 2020 abgeschlossen waren. Eine weitergehende Duldung der Parknutzung ist hierin nicht zu sehen. Aus der von Klägerseite nicht näher belegten mündlichen Vereinbarung vom Juni 2020 kann ebenfalls keine Duldung der streitgegenständlichen, durch die Klägerin betriebenen Parkplatznutzung abgeleitet werden. Gegenstand der Gespräche war unstreitig zu keinem Zeitpunkt eine private Parkplatznutzung durch die Klägerin. Vielmehr hatten sich die Beteiligten darauf verständigt, während des Verfahrens der Gemeinde bezüglich der Errichtung eines öffentlichen Wanderparkplatzes von einer Nutzungsuntersagung abzusehen. Eine solche Zusage stellt jedoch keine Duldung einer illegalen Nutzung dar. Die Verwaltung ist zu jedem Zeitpunkt angehalten, die gesetzlichen Vorgaben einzuhalten und kann sich ihnen nicht durch eigenes Verhalten - beispielsweise in Gestalt des Untätigbleibens - entziehen. Daher ist es für die Rechtmäßigkeit der Untersagungsanordnung unerheblich, ob etwaige Projekte, sei es ein öffentlicher Wanderparkplatz oder ein Bikepark, geplant werden, solange keine diesbezüglichen Genehmigungen oder Planänderungen vorgenommen wurden. Das Argument der Klägerin, man könne weder in dem Beschluss des Bau- und Umweltausschusses vom 27. Juli 2021 noch in der darauffolgenden E-Mail des Bauamts der Gemeinde ans Landratsamt eine Rücknahme des Antrags auf Errichtung eines öffentlichen Wanderparkplatzes sehen, wirkt sich daher nicht entscheidungserheblich aus. Eine länger andauernde faktische Duldung könnte sich allenfalls im Rahmen des behördlichen Ermessens, also auf Rechtsfolgenseite auswirken (vgl. BayVGH, B.v. 28.12.2016 - 15 CS 16.1774 - juris Rn. 33). Selbst bei ihrer Berücksichtigung als verminderter Vertrauenstatbestand (schon dies verneinend OVG NW, U.v. 16.3.2012 - 2 A 760/10 - juris Rn. 52), handelt es sich bei einem Zeitraum von nicht ganz zwei Jahren - ausgehend von der Feststellung der illegalen Parkplatzerrichtung im Oktober 2019 und der im August 2021 erfolgten Nutzungsuntersagung - bereits um keinen entscheidungserheblichen Duldungszeitraum. Außerdem findet er in der Bescheidsbegründung zu dem Gemeindeansinnen der öffentlichen Parkplatzerrichtung eine Erklärung. Der klägerische Vortrag, die Nutzung der streitgegenständlichen Flächen als Parkplatz werde bereits seit 1965 geduldet, wird nicht näher substantiiert und zudem durch die Luftbilder aus den Jahren 2015 und 2018 widerlegt. Vor allem aber räumt die hier einschlägige Rechtsgrundlage § 17 Abs. 8 BNatSchG dem Beklagten nur ein intendiertes Ermessen ein, sodass eine etwaige kurzzeitige faktische Duldung einer Untersagungsanordnung nicht entgegensteht. 4.2. Die Befugnis des Unterlassungsverlangens einer illegalen Anlage kann auch nicht verwirkt werden. Dies folgt schon daraus, dass nur Rechte, nicht aber Pflichten - hier die behördliche Pflicht, für rechtmäßige Zustände zu sorgen - verwirkt werden können (vgl. BayVGH, B.v. 15.9.2006 - 15 ZB 06.2065 - juris Rn. 5 m.w.N.). 4.3. Schließlich verfängt auch nicht der Einwand treuwidrigen Verhaltens des Beklagten. Der im Nutzungsuntersagungsverfahren erfolgte Hinweis des Beklagten an die Gemeinde, man müsse planerisch tätig werden, um den touristischen Betrieb auf den FlNrn. 146 und 145 zu erreichen, stellt sich nicht als widersprüchlich zur Nutzungsuntersagung dar. Das Landratsamt stellt diesbezüglich allein die zutreffende Rechtslage dar. 4.4. Auch wenn der Eingriff nicht die Gesamtheit der rund 8000 m² großen streitgegenständlichen Flurnummern betrifft, ist es nicht zu beanstanden, dass die Nutzungsuntersagung auf die Gesamtheit der Flächen bezogen wurde. Damit wird allenfalls klargestellt, dass auch auf der übrigen, nicht als Parkplatz verwendeten Fläche eine Parkplatznutzung zu unterlassen ist. II. Die Zwangsgeldandrohung in Nummer 3 des Bescheids ist nicht zu beanstanden. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 29, Art. 31 und Art. 36 Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG). Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Anwendung des Anwendungsermessens (vgl. BayVGH, B.v. 1.3.2012 - 9 ZB 11.2528 - juris Rn. 17 ff.) sind nicht gegeben, Art. 37 Abs. 1 Satz 1 VwZVG. Das Zwangsgeld war auch grundsätzlich geeignet, die Klägerin zur Einhaltung der Unterlassungsanordnung zu bewegen und diesbezüglich - auch hinsichtlich seiner Höhe von 100 EUR je vorgefundenem Kraftfahrzeug - geboten und verhältnismäßig. III. Entsprechend der Unterlassungsanordnung ist auch die in Nummer 4 des Bescheids gegenüber dem Beigeladenen ausgesprochene Duldungsanordnung nicht zu beanstanden. Art. 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG umfasst als Minus auch die Anordnung an einen Dritten, eine Unterlassungsanordnung zu dulden (vgl. BayVGH, B.v. 16.4.2007 - 14 CS 07.275 - juris Rn. 15 für den Fall der Duldung einer Beseitigungsanordnung). VI. Ebenso wenig ist die Kostenerhebung in Nummern 5 und 6 des Bescheids zu beanstanden. Sie folgt dem Kostengesetz i.V.m. dem Kostenverzeichnis. Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung (ZPO).