4 L 1327/24.KO

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 4. Dezember 2024 wird wiederhergestellt. Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Wert des Streitgegenstands wird auf 2.500,- € festgesetzt. Der Antrag der Antragstellerin hat Erfolg. I. Er ist zulässig. Insbesondere ist er als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statthaft, weil der Antragsgegner seine Ausnahmegenehmigung für die letale Entnahme von Wölfen des sogenannten Leuscheider Rudels für sofort vollziehbar erklärt hat (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO). Die Antragstellerin ist zudem antragsbefugt. Sie ist eine nach § 3 des Umweltrechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) anerkannte Vereinigung und durch die Ausnahmegenehmigung möglicherweise in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG). II. Der Antrag ist auch begründet. 1. Zwar ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung im angefochtenen Bescheid des Antragsgegners in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Sie ist insbesondere in einer den Vorgaben des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entsprechenden Weise, nämlich in einer auf den Fall bezogenen Weise begründet. Ob die Darlegungen des Antragsgegners inhaltlich zutreffend sind und die Anordnung der sofortigen Vollziehung zu rechtfertigen vermögen, ist im Rahmen der Formvorschrift des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO noch nicht zu prüfen. 2. Allerdings ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung materiell rechtswidrig. Die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Abwägung der gegenseitigen Interessen fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus. Denn die im Bescheid vom 4. Dezember 2024 enthaltene Ausnahmegenehmigung erweist sich aus einer Reihe von Gründen als rechtswidrig, weshalb kein öffentliches Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung besteht. Hierzu hat die Kammer in ihrem Beschluss vom 17. Dezember 2024 im Parallelverfahren 4 L 1335/24.KO ausgeführt: Dabei genügt es im Rahmen der in Eilverfahren angezeigten summarischen Prüfung auf die gravierendsten Fehler einzugehen; eine rechtliche Überprüfung aller von den Beteiligten angesprochenen Gesichtspunkte ist dann nicht mehr angezeigt. a) Der Beklagte hat die Ausnahmegenehmigung auf § 45 Abs. 7 und § 45a Abs. 2 und 4 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) gestützt. Nach der ersten Norm können Ausnahmen von Verboten des § 44 BNatSchG - welche die Tötung von Exemplaren der besonders geschützten Tierart „Wolf“ erfassen - im Einzelfall unter anderem zur Abwendung ernster wirtschaftlicher Schäden zugelassen werden. § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG setzt daneben voraus, dass zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht verschlechtert, soweit nicht Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) weitergehende Anforderungen enthält. § 45a Abs. 2 Satz 1 BNatSchG sieht für den Fall, dass Schäden bei Nutztierrissen keinem bestimmten Wolf eines Rudels zugeordnet worden sind, den Abschuss von einzelnen Mitgliedern des Wolfsrudels in engem räumlichem und zeitlichem Zusammenhang mit bereits eingetretenen Rissereignissen auch ohne Zuordnung der Schäden zu einem bestimmten Einzeltier vor. Der Abschuss von Tieren des Rudels darf danach bis zum Ausbleiben von Schäden fortgeführt werden. b) Es ist bereits zweifelhaft, ob die erlaubte Maßnahme in ihrer konkreten Ausgestaltung überhaupt auf § 45a Abs. 2 Satz 1 BNatSchG gestützt werden kann. Die Ausnahmegenehmigung erlaubt zunächst die Tötung des Leitwolfs des Leuscheider Rudels (Wolf GW1896m). Gestattet wird sodann aber auch die Tötung anderer Individuen bis hin zur Tötung des gesamten Rudels, obwohl die in Rede stehenden Schäden dem Leitwolf zugeordnet werden können. § 45a Abs. 2 Satz 1 BNatSchG sieht nach seinem Wortlaut jedoch ausdrücklich nur den Fall der fehlenden Zuordnung von Rissereignissen zu einem Einzeltier vor. Ob die Norm darüber hinaus - was die Gesetzesbegründung möglicherweise suggeriert (BT-Drs. 19/10899, S. 10) - auch die Grundlage für die Erlaubnis zur Tötung mehrerer Einzeltiere trotz genetisch eindeutiger Zuordnung bei Fehlen besonderer, leicht erkennbarer äußerer Merkmale erfasst, kann im Ergebnis jedoch offen bleiben. Denn der Bescheid leidet unabhängig davon an verschiedenen Mängeln. Auf der Grundlage des Vorbringens des Antragsgegners und der von ihm vorgelegten Unterlagen kann nicht festgestellt werden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die von ihm erteilte Ausnahmegenehmigung vorliegen. c) So hat er nicht nachvollziehbar und stichhaltig dargelegt, weshalb die Maßnahme zur Abwendung ernster (land-)wirtschaftlicher Schäden geboten sein soll; seine in diesem Zusammenhang erfolgten Sachverhaltsermittlungen sind defizitär. Ob eine Ausnahme vom Tötungsverbot des § 44 BNatSchG zur Abwendung ernster wirtschaftlicher Schäden geboten ist, setzt eine Zukunftsprognose voraus (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Februar 2024 - 21 B 74/24 -, juris, Rn. 4). Zu untersuchen ist, ob künftig mit ernsten Schäden durch den Wolf GW1896m zu rechnen ist. Erforderlich ist dabei eine einzelfallbezogene Würdigung der konkreten Umstände. Indizien, die im Rahmen der Würdigung für einen künftig drohenden ernsten Schaden sprechen können, sind die Anzahl und die zeitliche Frequenz von Rissereignissen, ihr räumlicher Zusammenhang und der wirtschaftliche Wert der gerissenen Tiere (vgl. OVG Nds, Beschluss vom 12. April 2024 - 4 ME 73/24 -, juris, LS 2, Rn. 43). Gemessen an diesen Kriterien verkennt die Kammer nicht, dass durch den Wolf GW1896m mit Blick auf die zahlreichen ihm zugerechneten Rissereignisse möglicherweise ernste wirtschaftliche Schäden drohen, welche die Erteilung einer Ausnahme vom Tötungsverbot rechtfertigen könnten. Weder den vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen noch seinen Ausführungen im streitgegenständlichen Bescheid lässt sich jedoch hinreichend klar entnehmen, mit welchem Schadensumfang er ohne die Erteilung der Ausnahme rechnet. Der Antragsgegner hat in seiner Gefahrenprognose zwar die Maßstäbe der einschlägigen Rechtsprechung wiedergegeben, ohne diese jedoch auf den konkreten Fall anzuwenden und die tatsächlichen Grundlagen für die maßgeblichen Kriterien zu ermitteln. Er hat sich darauf beschränkt, den im Zeitraum vom 28. Februar 2021 bis 18. November 2024 eingetretenen finanziellen Schaden auf 2.500 € zu beziffern und hieraus auf einen künftig drohenden ernsten Schaden geschlossen. Es ist schon nicht ohne weiteres nachvollziehbar, welche Bedeutung Schäden, die rund dreieinhalb Jahre zurückliegen, im Rahmen einer in die Zukunft gerichteten Gefahrenprognose haben sollten; insofern dürfte ein kürzerer, auf die aktuelleren Rissereignisse beschränkter Rahmen maßgeblich sein. Vor allem hat der Antragsgegner völlig außer Acht gelassen, wie erheblich künftige Rissereignisse einzelne, in der Umgebung der letzten Rissereignisse vorhandene Betriebe treffen würden. Er hat weder die vorhandene Betriebsstruktur ermittelt noch in seine Erwägungen einbezogen. Die Ermittlung der Betriebsstruktur ist jedoch essentiell, um den künftig zu erwartenden wirtschaftlichen Schaden überhaupt beurteilen zu können. Ohne Würdigung der Anzahl der Tiere, der Art Betriebe, der jeweils ergriffenen Schutzmaßnahmen sowie dem Anteil von Hobby- und Berufstierhaltung lässt sich eine Schadensprognose allein auf Grundlage des bisher eingetretenen finanziellen Schadens nicht treffen. In seiner Antragserwiderung führt der Antragsgegner hierzu lediglich pauschal aus, es handele sich in dieser Region „überwiegend um Hobbytierhaltung“. Dies erlaubt keine tragfähige Prüfung, ob durch den Wolf ein „ernster“ wirtschaftlicher Schaden droht. Denn dabei ist mit in den Blick zu nehmen, welche Bedeutung der Verlust von Tieren für den jeweiligen Betrieb hat. Während ein Hobbylandwirt dadurch „nur“ in seinem Eigentumsgrundrecht (Art. 14 GG) betroffen ist, kann ein Berufslandwirt daneben in seinem Grundrecht aus Art. 12 GG betroffen sein. d) Ferner hat der Antragsgegner die Annahme, es fehle an zumutbaren Alternativen zur Tötung des Wolfs GW1896m bis hin zum gesamten Leuscheider Rudel, nicht stichhaltig dargetan. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs müssen die zuständigen nationalen Behörden bei der Feststellung, ob zumutbare Alternativen zur Tötung von Wölfen bestehen, auf der Grundlage der besten verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse die denkbaren anderweitigen Lösungen beurteilen und sie gegen das allgemeine Ziel der Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der betreffenden Tierart abwägen. Hierzu ist eine genaue und angemessene Begründung geboten. Daraus folgt, dass die Beurteilung dieser Voraussetzung eine Abwägung sämtlicher betroffener Interessen und der zu berücksichtigenden Kriterien, wie etwa der ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Vor- und Nachteile, erfordert, um die optimale Lösung zu ermitteln. Zu diesem Zweck müssen die zuständigen nationalen Behörden die Möglichkeit prüfen, nicht tödliche vorbeugende Maßnahmen anzuwenden, die unter anderem in der Durchführung von vorbeugenden Maßnahmen gegen Angriffe auf Herden sowie dem Erlass von Maßnahmen zur weitest möglichen Anpassung der den Konflikten zugrunde liegenden menschlichen Praktiken bestehen, um eine Kultur der Koexistenz zwischen der Wolfspopulation, den Herden und den Viehzüchtern zu fördern (vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juli 2024 - C-601/22 -, EuZW 2024, 923, Rn. 76 ff.). Der Begründung des Bescheids sowie den vorgelegten Verwaltungsunterlagen ist nicht zu entnehmen, ob hier nicht insbesondere Maßnahmen des Herdenschutzes zumutbar und ausreichend sind. Der Antragsgegner geht in seinem Bescheid davon aus, der Wolf GW1896m habe „wiederholt qualifizierte Herdenschutzmaßnahmen überwunden“. Er führt aus, der Wolf habe achtmal den zum jeweiligen Zeitpunkt geltenden Grundschutz und bei den Rissereignissen am 2. und 18. November 2024 den vom Bundesamt für Naturschutz (BfN) empfohlenen bzw. einen „das empfohlene Schutzniveau nicht signifikant unterschreitenden“ Herdenschutz überwunden. Letzteres war ausweislich des Verwaltungsvorgangs aber nicht der Fall. Ziffer 3.2.4.1 des Praxisleitfadens zur Erteilung artenschutzrechtlicher Ausnahmen nach §§ 45 und 45a BNatSchG beim Wolf, insbesondere bei Nutztierrissen (nachfolgend: „Praxisleitfaden“) legt dar, dass das Bundesamt für Naturschutz und die Dokumentations- und Beratungsstelle des Bundes zum Thema Wolf (DBBW) derzeit zum Schutz von Schafen und Ziegen die Aufstellung mobiler Elektrozäune mit einer Höhe von mindestens 120 cm empfehlen. Diesen Anforderungen genügten die Zaunanlagen in beiden Fällen nicht. Bei dem Rissereignis am 2. November 2024 betrug die Zaunhöhe lediglich 105 cm. Der Zaun bei dem Rissvorfall am 18. November 2024 soll zwar auf eine Höhe von 120 cm ausgelegt, jedoch nicht straff gespannt und deshalb stellenweise tatsächlich nur 105 cm hoch gewesen sein. Deshalb ist völlig unklar, ob der Wolf GW1896m tatsächlich zur Überwindung des empfohlenen Herdenschutzes in der Lage ist oder ob die Herstellung des derzeit empfohlenen Schutzniveaus eine zumutbare und effektive Alternative zur Tötung des streng geschützten Tieres darstellt. Auf die achtmalige Überwindung des zum Zeitpunkt der früheren Rissereignisse geltenden Grundschutzes kommt es dabei an dieser Stelle nicht an, weil der bei diesen Rissereignissen jeweils überwundene Schutz nicht den aktuellen Empfehlungen von Elektrozäunen mit einer Höhe von 120 cm entsprach. Unabhängig davon ist mangels substantiierter Angaben des Antragsgegners zur Struktur der in der betroffenen Region vorhandenen Betriebe darüber hinaus unklar, ob den betroffenen Tierhaltern im Einzelfall vor dem Hintergrund der Größe ihres Betriebs als Alternative zu der vorgesehenen Tötung mehrerer Wölfe der Einsatz von Herdenschutzhunden oder eine Behirtung zuzumuten ist (vgl. hierzu Ziffer 3.2.4.1 Praxisleitfaden). e) Der Antragsgegner ist ferner bei der Prüfung der Frage, ob es durch die Maßnahme zu einer Verschlechterung des Erhaltungszustands der Populationen kommen könnte, von falschen Maßstäben ausgegangen. Er hat insbesondere nicht berücksichtigt, dass der Bescheid nicht nur die Tötung eines einzelnen Wolfs erlaubt, sondern den Rahmen für die Tötung aller Mitglieder des Leuscheider Rudels bildet. So führt er in seinem Bescheid aus, „der Erhaltungszustand der mitteleuropäischen Flachland-Wolfspopulation verschlechtert sich durch die Entnahme eines Wolfes oder maximal weniger Tiere eines Rudels nicht, die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands dieser Subpopulation und somit auch der Population wird nicht behindert . Denn stellen sich die Wolfsvorkommen in Rheinland-Pfalz zahlenmäßig noch recht überschaubar dar, so stellt § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatschG letztlich auf die Population und nicht die lokale Population ab. Unter Berücksichtigung der Populationsentwicklung kommt die Rechtsprechung zwischenzeitlich zu dem Ergebnis, dass die Tötung eines einzelnen Exemplars sich nicht negativ auf den Erhaltungszustand der Wolfspopulationen insgesamt auswirkt .“ Zunächst ist der Antragsgegner von einem falschen Populationsbegriff ausgegangen, wenn er den Populationszustand in Rheinland-Pfalz außer Acht lässt und stattdessen auf den Zustand der Wolfspopulationen in Mitteleuropa abstellt. Denn nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs muss der günstige Erhaltungszustand erstens und zwangsläufig auf lokaler und nationaler Ebene bestehen und bewertet werden, sodass ein ungünstiger Erhaltungszustand im Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaats oder in einem Teil davon nicht durch eine überregionalere Betrachtung verschleiert wird (vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juli 2024 - C-601/22 -, EuZW 2024, 923, Rn. 57). Diese Auslegung findet ihre Stütze im Wortlaut des § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG sowie von Art. 16 Abs. 1 FFH-Richtlinie, in welchen auf die Populationen einer Art abgestellt wird - nicht auf die überregionale Gesamtpopulation. Eine Bewertung der Entwicklung der lokalen Wolfspopulation im Westerwald nach der Tötung eines Leittieres - und ggf. weiterer Tiere - hat der Beklagte nicht vorgenommen. Dabei geht das Bundesamt für Naturschutz vor dem Hintergrund der großen Raumansprüche von Wölfen davon aus, dass die lokale Population aus einem einzelnen Wolfsrudel bzw. einem Paar Wölfe besteht (vgl. https://www.bfn.de/artenportraits/canis-lupus#an-chor-field-local-population; letzter Aufruf: 17. Dezember 2024). Selbst auf Grundlage einer überregionalen Betrachtung ist unabhängig davon nicht nachvollziehbar, weshalb der Antragsgegner davon ausgeht, mit der getroffenen Ausnahmeregelung würden lediglich ein einzelnes Wolfsexemplar oder maximal wenige Tiere des Leuscheider Rudels getötet. Vielmehr gestattet die gewählte Ausnahmeregelung die Tötung sämtlicher Wölfe des Leuscheider Rudels bis zum Zeitpunkt der letalen Entnahme von GW1896m. Es ist somit vom Zufall abhängig, wie viele „falsche“ Mitglieder des Rudels über die Ausnahmegenehmigung getötet werden, bis die Entnahme des Wolfs GW1896m gelingt. Deshalb hätte der Antragsgegner in der Populationsbetrachtung den Fall berücksichtigen müssen, dass das gesamte Rudel getötet wird - nicht nur ein einzelnes Exemplar oder wenige Tiere. In seinem Bescheid ist eine erneute, aktualisierte Populationsprüfung nach der Tötung eines oder mehrerer anderer Mitglieder des Leuscheider Rudels nicht vorgesehen. Es erschließt sich auch nicht, wie der gewählte 1.000 m Radius dazu geeignet sein soll, die lokale Population zu schonen. Selbiges gilt für die zeitliche Befristung der Maßnahme. Die Annahme des Antragsgegners, mit großer Wahrscheinlichkeit könne so der die Tierrisse verursachende Wolf GW1896m entnommen und eine Tötung anderer Individuen vermieden werden, ist spekulativ. Sie steht außerdem im Widerspruch zu seiner Annahme, eine Identifikation des Wolfs anhand besonderer äußerer Merkmale sei nicht möglich, sondern könne nur durch eine genetische Untersuchung nach der Tötung eines Tieres durchgeführt werden. Dann ist es aber vom Zufall abhängig, wie viele Tiere des Rudels auf Grund der getroffenen Ausnahmeregelung getötet werden, bis der „richtige“ Wolf GW1896m entnommen wurde. Zudem hat die Tötung eines weiblichen Wolfes im Revier des Leuscheider Rudels am 5. Dezember 2024 bei einem Verkehrsunfall noch keine Berücksichtigung bei der aktuellen Populationsprüfung gefunden. Schließlich ist fraglich, ob der Antragsgegner für die letale Entnahme anderer Mitglieder des Leuscheider Rudels die Maßstäbe des § 45a Abs. 2 BNatSchG - sofern man ihn vorliegend für anwendbar hält, s.o. - korrekt umgesetzt hat. Denn § 45a Abs. 2 Satz 1 BNatSchG erlaubt den Abschuss mehrerer Mitglieder eines Wolfsrudels ausdrücklich nur „bis zum Ausbleiben von Schäden“. Demgegenüber hat der Antragsgegner das Ende der Ausnahme nicht an das Ausbleiben von Schäden, sondern an die erfolgreiche Tötung des Wolfs GW1896m geknüpft. Ausweislich der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 19/10899, S. 10) muss nach der Tötung eines Tieres vor der Tötung weiterer Tiere jedoch abgewartet werden, ob nach der Entnahme eines Tieres weitere ernste Schäden durch Mitglieder eines Wolfsrudels verursacht werden. Diese Wartepflicht ist nicht von vornherein auf den Fall begrenzt, dass Schäden einem bestimmten Tier eines Rudels genetisch nicht eindeutig zugeordnet werden können. So erscheint es nicht völlig ausgeschlossen, dass es durch die Tötung eines oder mehrerer Mitglieder des Rudels zu einer Vergrämung des Wolfs GW1896m kommen könnte und so weitere Schäden durch Risse vermieden würden. f) Schließlich hat der Antragsgegner das ihm bei der Erteilung einer Ausnahme von den Verboten des § 44 BNatSchG eröffnete Ermessen fehlerhaft ausgeübt (§ 114 Satz 1 VwGO). Die konkrete Maßnahme ist insbesondere unverhältnismäßig und leidet an einem Abwägungsdefizit. Der Antragsgegner hat in seiner Abwägung der gegenseitigen Interessen außer Acht gelassen, dass es sich bei dem Wolf GW1896m um den Leitwolf des Leuscheider Rudels handelt. Hiermit verbundene Auswirkungen auf die künftige Reproduktion des Rudels und das Überleben der im Jahr 2024 geborenen Welpen wurden nicht untersucht. Ferner hat der Antragsgegner sich nicht mit der Frage befasst, ob - wenn nicht der Wolf GW1896m - zumindest einzelne andere Mitglieder des Rudels anhand äußerer Merkmale so klar zu identifizieren sind, dass sie von der Tötungserlaubnis hätten ausgenommen werden können. Jedenfalls hätte der Antragsgegner eine Beschränkung der Ausnahmeregelung auf erwachsene Mitglieder des Rudels als gleich geeignetes, aber milderes Mittel in Betracht ziehen müssen. Denn ausweislich der Antragserwiderung des Antragsgegners kam es im Jahr 2024 im Leuscheider Rudel zur Reproduktion mehrerer Welpen. Es liegt nahe, dass diese Tiere anhand äußerer Merkmale eindeutig von ausgewachsenen Wölfen zu unterscheiden sind, weshalb eine Gestattung der Tötung dieser Rudelmitglieder nicht erforderlich sein dürfte. Der Bescheid erlaubt jedoch die Tötung sämtlicher Mitglieder des Leuscheider Rudels. Denkbare Weisungen bei der späteren Umsetzung des Bescheids ersetzen nicht mit der erforderlichen Klarheit entsprechende Bestimmungen im Bescheid selbst. 3. Aus diesen Gründen war nach alledem auch dem hiesigen Antrag mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes.