2 G 516/04

Leitsatz: 1. Der von Anordnungen der zuständigen Behörden betroffenen Halter eines gefährlichen Hundes ist auch dann in seinen Rechten verletzt, wenn die Anordnungen rechtswidrig, aber gegenüber den in der HundeVO vorgesehenen Anordnungen für ihn günstiger sind. 2. Das Genehmigungsverfahren nach § 3 Abs. 1 HundeVO kann auch von Amts wegen von der zuständigen Behörde eingeleitet werden. Der sinngemäß gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 24.02.2004 wiederherzustellen, ist zulässig, aber nur zu einem Teil begründet. Das Gericht ordnet nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs an, wenn sich bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes erfolgenden summarischen Prüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ergibt. Erweist sich der angefochtene Bescheid danach aber als offensichtlich rechtmäßig, hat der Antrag keinen Erfolg. Danach hat der Antrag bezüglich einzelner Anordnungen in dem angefochtenen Bescheid Erfolg, da diese rechtswidrig sind; im übrigen bleibt er aber erfolglos, weil sich insoweit die Anordnungen der Antragsgegnerin in dem angefochtenen Bescheid als rechtmäßig erweisen. Das Gericht geht bei summarischer Prüfung für das vorliegende Verfahren davon aus, dass die Feststellung in dem angefochtenen Bescheid, dass es sich bei dem Rottweilerrüden der Antragstellerin um einen gefährlichen Hund i.S.v. § 2 HundeVO handelt, zutrifft. Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 HundeVO sind unter anderem solche Hunde gefährlich im Sinne der Vorschriften dieser Verordnung, die ein anderes Tier durch Biss geschädigt haben, ohne selbst angegriffen worden zu sein. Davon ist im vorliegenden Verfahren aufgrund des von dem Zeugen G. ausführlich gegenüber der Antragsgegnerin geschilderten und durch eine tierärztliche Bescheinigung nachgewiesenen Vorfalls vom 07.09.2003 auszugehen, bei dem der Rottweilerrüde der Antragstellerin den Schäferhund des Zeugen angegriffen, sich in ihn verbissen und dabei am Auge, am Hals und am rechten Vordergliedmaß verletzt hat. Soweit die Antragstellerin vorgetragen hat, ihr Hund habe sich offenbar angegriffen gefühlt, da sich der Zeuge G. mit dem Schäferhund von hinten angenähert habe, kann dieser Vortrag schon deshalb vorliegend nicht zugrunde gelegt werden, da er vollkommen unsubstantiiert ist. Im übrigen kommt es letztlich hierauf auch nicht an, da auch die Annährung mit einem Hund von hinten regelmäßig keinen Angriff darstellt oder als solcher erscheint. Ist deshalb davon auszugehen, dass es sich bei dem Rottweilerrüden der Antragstellerin um einen gefährlichen Hund im Sinne der Verordnung handelt, unterliegt er auch den in der Verordnung enthaltenen Geboten und Verboten. Soweit die Antragsgegnerin in dem angefochtenen Bescheid unter Hinweis auf §§ 8 und 9 HundeVO Anordnungen im Hinblick auf das Führen des Hundes getroffen hat (Ziff. 1, 2, 6 und 7), finden diese in der Verordnung keine Rechtsgrundlage. § 8 Abs. 1 HundeVO bestimmt nämlich, dass gefährliche Hund außerhalb des umfriedeten Besitztums nur geführt werden dürften, wenn eine Erlaubnis nach § 1 Abs. 3 HundeVO vorliegt. Die Antragsstellerin ist nicht Inhaberin einer solchen Erlaubnis, die das Halten eines gefährlichen Hundes gestatten würde; auch eine vorläufige Erlaubnis nach § 3 Abs. 2 HundeVO hat die Antragstellerin bislang unstreitig nicht erhalten. Darf die Antragstellerin deshalb ihren Rottweilerrüden bis zur (vorläufigen) Erteilung einer Genehmigung schon nicht außerhalb ihres eingefriedeten Besitztums führen, so fehlt für die Anordnungen Ziff. 6 und 7 die Rechtsgrundlage. Denn diese Anordnungen betreffen die Art und Weise des Führens des Hundes der Antragstellerin außerhalb des eingefriedeten Besitztums, was der Antragstellerin verboten ist. Entsprechendes gilt auch für die Anordnungen Ziff. 1 und 2, die den Leinen- und Kopfhalfterzwang nach § 9 HundeVO betreffen. Denn in beiden Anordnungen werden Maßregeln für das Führen des Hundes außerhalb des umfriedeten Besitztums bzw. der Wohnung der Antragstellerin getroffen, obwohl es der Antragstellerin nach § 8 Abs. 1 HundeVO verboten ist, den Hund außerhalb des umfriedeten Besitztums bzw. der Wohnung zu führen. Die aufgeführten Anordnungen finden auch keine Rechtsgrundlage in der polizeilichen Generalklausel (§§ 1 Abs. 1,11 HSOG), wonach die Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelnen bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren, soweit nicht die folgenden Vorschriften die Befugnisse der Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden besonders regeln. Denn hierauf könnte die Antragsgegnerin nur zurückgreifen, wenn es keine abschließende spezialgesetzliche Regelung geben würde. Diese liegt für die hier fragliche Konstellation mit der Gefahrenabwehrverordnung über das Halten und Führen von Hunden aber vor, so dass für den Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel kein Raum ist (vgl. dazu auch Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 1996, S. 196 f.). Die genannten Anordnungen haben auch nicht deshalb Bestand, weil der Antragstellerin durch die mit den Anordnungen offensichtlich vorausgesetzten Möglichkeit, ihren Hund unter bestimmten Auflagen außerhalb ihres eingefriedeten Besitztums bzw. ihrer Wohnung zu führen, offensichtlich mehr zugestanden wird, als ihr nach der Gefahrenabwehrverordnung erlaubt ist. Dadurch entfällt nämlich eine Verletzung der Antragstellerin in ihren Rechten nicht (§§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Als Adressatin der Anordnung ist die Antragstellerin durch die rechtswidrigen Anordnungen in jedem Fall in ihren Rechten - letztlich dem sich aus Art. 2 Abs. 1 GG ergebenden Recht auf Freiheit vor ungesetzlichem Zwang (Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 1994, § 25 Rdnr. 59) - verletzt. Hat der Antrag demnach bezüglich der Anordnungen Ziff. 1, 2, 6 und 7 Erfolg, sieht sich das Gericht veranlasst ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs bezüglich der das Führen des Hundes betreffenden Anordnungen nicht bedeutet - was sich bereits aus der Begründung für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ergibt -, dass die Antragstellerin ihren Hund bis zur Entscheidung über das Hauptsacheverfahren ohne Einschränkungen in der Öffentlichkeit führen kann; vielmehr hat sie das grundsätzliche und bußgeldbewehrte (§ 18 Abs. 1 Nr. 4 HundeVO) Verbot, ihren Hund außerhalb des befriedeten Besitztums bzw. der Wohnung zu führen zu beachten, solange ihr nicht eine (vorläufige) Erlaubnis nach § 1 Abs. 3 HundeVO erteilt worden ist. Die die Haltung des Hundes betreffenden Anordnungen der Antragsgegnerin in dem angefochtenen Bescheid sind dagegen rechtmäßig; sie finden ihre Rechtsgrundlage in den Regelungen der Gefahrenabwehrverordnung, weshalb die Antragstellerin insoweit nicht in ihren Rechten verletzt wird. Soweit der Antragstellerin in Ziff. 3 des Bescheides aufgegeben worden ist sicherzustellen, dass ihr Hund nicht durch die geöffnete Tür entweichen kann, hat die Antragsgegnerin damit die sich aus § 10 Abs. 1 HundeVO für alle gefährlichen Hunde -unabhängig davon, ob ihre Haltung genehmigt ist oder nicht - ergebende Verpflichtung aus § 10 Abs. 1 S. 2 und 3 HundeVO konkretisiert. Die Anordnung der Antragsgegnerin in Ziff 4. des Bescheides, alle Zugänge zum Besitztum bzw. der Wohnung der Antragstellerin mit einem Warnschild mit der Aufschrift "Vorsicht Hund" zu versehen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 10 Abs. 2 HundeVO. Die Anordnung in Ziff. 9. des Bescheides, ihren Hund mit einem elektronisch lesbaren Chip zu kennzeichnen, ergibt sich aus § 12 HundeVO. Diese Verpflichtung ist ebenfalls den Haltern aller gefährlichen Hunde auferlegt unabhängig davon, ob ihre Haltung genehmigt ist oder nicht. Und die Anordnung, als Halterin eines gefährlichen Hundes eine Haftpflichtversicherung über mindestens 500.000,- EUR abzuschließen und aufrechtzuerhalten (Ziff. 10), findet ihre Rechtsgrundlage in § 71a Abs. 2 HSOG. Auch insoweit kommt es nicht darauf an, ob die Haltung des Hundes genehmigt ist oder nicht. Aufgrund des Vorfalls vom 07.09.2003 und des Umstandes, dass die Antragstellerin bestreitet, den sich aus der Gefahrenabwehrverordnung ergebenden Verpflichtungen als Halterin eines gefährlichen Hundes nachkommen zu müssen, wie ihr Vorbringen bereits gegenüber der später aufgehobenen Verfügung der Antragsgegnerin vom 09.09.2003 zeigt, bestand für solche Anordnungen, die die sich aus der Gefahrenabwehrverordnung ergebenden Verpflichtungen für das Halten gefährlicher Hunde konkretisieren, auch hinreichende Veranlassung. Auch die übrigen, die Erteilung einer Genehmigung für die Haltung eines gefährlichen Hundes vorbereitenden Anordnungen in dem angefochtenen Bescheid sind mit Ausnahme der Anordnung Ziff. 8. rechtmäßig. Dabei geht das Gericht davon aus, dass die Antragsgegnerin mit der Verfügung vom 24.02.2004 ein Genehmigungsverfahren nach § 3 HundeVO eingeleitet hat. Die von Amts wegen erfolgte Einleitung des Genehmigungsverfahrens wäre allerdings dann keine Rechtsgrundlage für die einzelnen, auf die Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen zielenden Anordnungen der Antragsgegnerin in dem angefochtenen Bescheid, wenn die Einleitung eines solchen Verfahrens nur auf Antrag erfolgen darf und ein solcher Antrag nicht vorliegt (§ 22 S. 2 Nr. 2 HVwVfG). Das ist aber nicht der Fall. Ob ein Genehmigungsverfahren nach § 3 HundeVO von Amts wegen eingeleitet werden kann (§ 22 S. 1 HVwVfG) oder muss (§ 22 S. 2 Nr. 1HVwVfG) oder nur auf Antrag eingeleitet werden darf (§ 22 S. 2 Nr. 2 VwVfG), lässt sich der HundeVO nicht ohne weiteres entnehmen. So fehlt schon eine ausdrückliche Regelung dafür, dass die Genehmigung zum Halten eines gefährlichen Hundes auf Antrag erteilt wird. Dass die Genehmigung auf Antrag zu erteilen ist, ergibt sich aus § 3 Abs. 2 S. 1 HundeVO nur für die vorläufige Erlaubnis. Aber auch insoweit bestimmt die Regelung nicht ausdrücklich, dass die Genehmigung ausschließlich aufgrund des zuvor erfolgten Antrags zu erteilen ist. Soweit § 14 Abs. 1 Nr. 1 HundeVOi.d.F. vom 15.08.2000 (GVBl.I, S. 411) einen Hinweis auf einen Antrag für die Genehmigung enthalten hatte, indem sie die Erteilung der Erlaubnis von dem Nachweis eines besonderen Interesses der antragstellenden Person abhängig gemacht hatte, ist diese Regelung in die hier maßgebliche Fassung der Verordnung vom 22.01.2003 (GVBl.I, S. 54) nicht übernommen worden, da der Hessische Verwaltungsgerichtshof diesen Nachweis im Normenkontrollverfahren für unverhältnismäßig gehalten hatte (HessVGH, Urteil vom 29.08.2001 - 11 N 2497/00 -, ESVGH 52, 41). Der Hinweis auf die antragstellende Person ist auch nicht in eine andere Regelung der Gefahrenabwehrverordnung übernommen worden. Gleichwohl ist auf Grund des Umstandes, dass bereits die vorläufige Genehmigung auf Antrag hin erteilt wird und dass Genehmigungen regelmäßig auf Antrag erteilt werden (Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2003, § 22 Rdnr. 21), davon auszugehen, dass auch nach der hier zugrunde zu legenden Fassung der Gefahrenabwehrverordnung die Genehmigung aufgrund eines Antrags zu erteilen ist, wenn die Voraussetzungen hierfür vorliegen. Die sich daran anschließende Frage, ob das Genehmigungsverfahren nach § 3 HundeVO ausschließlich aufgrund eines Antrags und deshalb nicht von Amts wegen eingeleitet werden kann (§ 22 S. 2 Nr. 2 HVwVfG), beantwortet sich nach Auffassung des Gerichts dahingehend, dass die Gefahrenabwehrverordnung kein reines Antragsverfahren normiert, das eine Einleitung des Verfahrens von Amts wegen sperren würde. Aus dem Wortlaut der Gefahrenabwehrverordnung ergibt sich für ein reines Antragsverfahren nichts. In systematischer Hinsicht ist regelmäßig davon auszugehen, dass es sich bei Verfahren, in denen das Interesse des Einzelnen Anlass für das Verfahren gibt, weil seine Tätigkeit oder Handlungsweise einer Erlaubnis bedarf, um reine Antragsverfahren, die nicht von Amts wegen eingeleitet werden dürfen, handelt. Demgegenüber spricht eine Vermutung für das Amtsverfahren, wenn das durchzuführende Verfahren überwiegend öffentlichen Interessen dienen soll, z.B. weil die Behörde mit dem Ziel der Gefahrenabwehr durch Gebote, Verbote oder das Auferlegen von Pflichten tätig werden soll (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 22 Rdnr. 21). Da die Verordnung zur Gefahrenabwehr ergangen ist, spricht nichts dafür, dass es sich bei dem Genehmigungsverfahren nach § 3 HundeVO um ein reines Antragsverfahren handelt. Die Antragsgegnerin konnte dieses Verfahren deshalb auch von sich aus einleiten. Im Rahmen des von der Antragsgegnerin demnach ordnungsgemäß eingeleiteten Genehmigungsverfahrens ist die Antragstellerin nach § 15 Abs. 2 HundeVO auch verpflichtet, die nach der Verordnung erforderlichen Feststellungen und Begutachtungen zuzulassen und alle dafür notwendigen Unterlagen und Bescheinigungen vorzulegen sowie alle für die Durchführung eines Erlaubnis-, Untersagungs- oder Sicherstellungsverfahrens erforderlichen Daten an die zuständige Behörde zu übermitteln. In diesen Mitwirkungspflichten der Antragstellerin für das Genehmigungsverfahren finden die Anordnungen der Antragsgegnerin in dem angefochtenen Bescheid, einen Termin für den Beginn der Sachkundeprüfung bei einem Sachverständigen zu vereinbaren und die entsprechenden Nachweise innerhalb von drei Monaten vorzulegen (Ziff. 5) und innerhalb von drei Wochen nach Vollziehbarkeit der Verfügung einen Termin für den Beginn der Wesensprüfung bei einem Sachverständigen zu vereinbaren und diesen unverzüglich zu benennen (Ziff. 11), ihre Rechtsgrundlage. Denn damit werden die Mitwirkungspflichten der Antragstellerin in dem Genehmigungsverfahren konkretisiert. Zu einer solchen Konkretisierung gab es, wie zu den Verpflichtungen der Antragstellerin als Halterin eines gefährlichen Hundes bereits ausgeführt, auch hinreichende Veranlassung. Allerdings umfassen die Mitwirkungspflichten der Antragstellerin nach § 15 Abs. 2 HundeVO nicht die Verpflichtung, einen Antrag auf Erlaubnis zum Halten eines gefährlichen Hundes zu stellen (Ziff. 8) nicht. Für eine solche Verpflichtung bedürfte es einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 22 Rdnr. 47). Diese ergibt sich aus § 15 Abs. 2 HundeVO nicht. Deshalb ist insoweit die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen. Soweit sich danach die Anordnungen als rechtmäßig erweisen, ist nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung des Bescheides angeordnet hat (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Sie hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung auch nachvollziehbar und ohne Rechtsfehler mit der durch den Hund der Antragstellerin heraufbeschworenen Gefahr für die öffentliche Sicherheit begründet (§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO), die ein Abwarten eines Rechtsbehelfsverfahrens nicht zulässt. Die Zwangsgeldandrohung für den Fall, dass die Antragstellerin den Anordnungen Ziff.1, 2 und 6 nicht Folge leistet, ist rechtswidrig, da es aufgrund der Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs insoweit an einer vollstreckbaren Grundverfügungen fehlt (§ 2 VwVG) fehlt, die Voraussetzung für die Androhung eines Zwangsmittels ist (§ 69 Abs. 1 VwVG; Beschluss der Kammer vom 05.11.2003 - 2 G 2162/03 -). Insoweit ist deshalb auch die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen. Bezüglich der Anordnungen Ziff. 3, 4 und 9 sind die Zwangsgeldandrohungen dagegen nicht zu beanstanden. Dies gilt auch, soweit der Antragstellerin für die Befolgung der Anordnung Ziff. 3 keine Frist eingeräumt worden ist, da dies durch die von dem Hund der Antragstellerin ausgehende Gefahr geboten ist. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO. Bei der Kostenverteilung geht das Gericht davon aus, dass der wirtschaftliche Wert und damit das maßgebliche Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Anordnungen, bezüglich deren ihr Antrag keinen Erfolg hat, den Wert weit, und zwar im Verhältnis der Kostenquotelung, übersteigt, der sich aus ihrem Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Anordnungen ergibt, bezüglich deren ihr Antrag Erfolg gehabt hat. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 1 Abs. 1b, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG. Mangels anderer Anhaltspunkte geht das Gericht vom Auffangstreitwert des § 13 Abs. 1 S. 2 GKG in Höhe von 4.000,- EUR aus. Hinzugesetzt hat das Gericht den Betrag der angedrohten Zwangsgelder in Höhe von 1.375,- EUR. Den sich daraus ergebenden Betrag von 5.375,- EUR hat das Gericht im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, wie üblich, halbiert.