8 B 1249/16

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 18. April 2016 - 3 L 540/16.DA - wird zurückgewiesen. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt. I. Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Allgemeinverfügung, die die Öffnung von Verkaufsstellen an einem Sonntag betrifft. Die Antragstellerin zu 1. ist eine Gewerkschaft. Im Bezirk Südhessen, zu dem das Gebiet der Antragsgegnerin gehört, hat die Antragstellerin zu 1. ca. 20.000 Mitglieder, von denen etwa 2.500 im Einzelhandel beschäftigt sind. Der Antragsgegner zu 2. ist das evangelische Dekanat Darmstadt Land. Dieses Dekanat verbindet die evangelischen Gemeinden im Gebiet Darmstadt Land und repräsentiert diese. Darüber hinaus übernimmt das Dekanat einzelne Aufgaben der Gemeinden im sozialen Bereich, in den Seelsorgepfarrstellen und in anderen Bereichen. Als regionale Verwaltungseinheit vernetzt das Dekanat die Gemeinden und stellt Kontakte nach außen her. Die Antragsteller sind Mitbegründer und Mitglieder der hessischen "Allianz für den freien Sonntag", die sich dafür einsetzt, dass der Sonntag arbeitsfrei bleibt und die Geschäfte an Sonntagen nicht öffnen dürfen. Die Antragsgegnerin ist eine Stadt mit ca. 25.000 Einwohnern. Zu ihrem Stadtgebiet gehören neben der Kernstadt vier weitere Stadtteile. Das Stadtgebiet wird u. a. durch die Bundesautobahn 5 und die Bundesstraße 42 geteilt. Im Stadtteil Riedbahn befindet sich ein größeres Gewerbegebiet mit zahlreichen Einkaufsmärkten und dem Einkaufszentrum Loop 5, welches östlich der Bundesautobahn 5 liegt. Insgesamt weist das Gewerbegebiet eine Einkaufsfläche von über 100.000 Quadratmetern auf. Allein im Loop 5 befinden sich vier Ebenen mit einer Gesamtverkaufsfläche von 57.000 Quadratmetern und insgesamt ca. 170 Geschäfte. Mit Allgemeinverfügung vom 10. März 2016 (Bl. 19 der Gerichtsakte [GA]) gestattete die Antragsgegnerin die Öffnung von Verkaufsstellen in den dort näher bezeichneten Straßen in ihrem Stadtgebiet für den geschäftlichen Verkehr mit Kundinnen und Kunden anlässlich des 16. Spargel- und Grillfestivals am Sonntag, dem 8. Mai 2016, in der Zeit von 13.00 Uhr bis 19.00 Uhr (Nr. 1 der Allgemeinverfügung). Ferner ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung an (Nr. 5 der Allgemeinverfügung). Zur Begründung wurde ausgeführt, das schützenswerte Interesse der Begünstigten und der Öffentlichkeit sei aufgrund der rechtmäßigen Freigabeentscheidung bei der verfügten Ladenöffnung für den 8. Mai 2016 höher zu bewerten als die Interessen von möglichen Betroffenen. Ferner überwiege das Interesse an der sofortigen Vollziehung das Interesse an der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs, so dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung zur Abwendung irreparabler Folgen bei den begünstigten Einzelhandelsunternehmen notwendig sei. Diese Allgemeinverfügung wurde öffentlich bekannt gemacht (vgl. Bl. 29 der Behördenakte [BA]). Mit Schriftsatz vom 29. März 2016 (vgl. Bl. 40 BA) legte die Antragstellerin zu 1. Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung ein und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, die Voraussetzungen für eine Zulassung der Öffnung von Geschäften lägen nicht vor. Der Antragsteller zu 2. legte mit Schriftsatz vom 1. April 2016 (vgl. Bl. 48 BA) ebenfalls Widerspruch gegen diese Allgemeinverfügung ein. Auch er erachtete eine Zulassung der Öffnung von Geschäften als rechtswidrig. Am 4. April 2016 haben die Antragsteller beim Verwaltungsgericht Darmstadt um gerichtlichen Eilrechtsschutz nachgesucht. Sie sind der Ansicht, die Allgemeinverfügung sei offensichtlich rechtswidrig. Die Antragsteller haben beantragt, die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche vom 29. März 2016 und vom 1. April 2016 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 10. März 2016 wiederherzustellen. Die Antragsgegnerin hat beantragt, den Antrag abzulehnen. Sie ist der Ansicht, die angegriffene Allgemeinverfügung sei rechtmäßig. Die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags am 8. Mai 2016 aufgrund des 16. Spargel- und Grillfestivals sei rechtlich nicht zu beanstanden. Das Spargelfestival finde über einen längeren Zeitraum statt, nämlich in der Zeit, in der Spargel gestochen werde. Es gebe ein umfangreiches Programm, das sich über den gesamten Zeitraum erstrecke. Hervorzuheben seien die Spargelschälwettbewerbe mit Prominenten aus Wirtschaft, Politik, dem Vereinsleben und der närrischen Zunft. Des Weiteren finde die Prämierung der Spargel- und Erdbeerkönigin statt. Es würden auch Konzertveranstaltungen durchgeführt. Ferner komme es zu Darbietungen von Vereinen. Kinderanimationen, Spargelführungen und Kochshows rundeten das Fest ab. Traditioneller Höhepunkt sei das sog. Hoffest, das vom Bauern Lipp - in diesem Jahr am 8. Mai - durchgeführt werde. Darüber hinaus fänden auch verschiedene Veranstaltungen rund um den Spargel in den Einzelhandelsgeschäften in den von der Freigabe betroffenen Gewerbegebieten der Antragsgegnerin statt. Mit Beschluss vom 18. April 2016 - 3 L 540/16.DA - (Bl. 158 GA) hat das Verwaltungsgericht Darmstadt die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin zu 1. vom 29. März 2016 und des Widerspruchs des Antragstellers zu 2. vom 1. April 2016 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 10. März 2016 wiederhergestellt. Wegen der Begründung wird auf die Gründe des Beschlusses verwiesen. Gegen den ihr am 20. April 2016 zugestellten Beschluss hat die Antragsgegnerin am 25. April 2016 Beschwerde eingelegt und diese mit Schriftsatz von diesem Tag, eingegangen beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am selben Tag, begründet. Wegen der Einzelheiten wird auf die Beschwerdebegründung vom 25. April 2016 (Bl. 198 ff. GA) Bezug genommen. Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß, den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 18. April 2016 - 3 L 540/16. DA - abzuändern und den Antrag der Antragsteller abzulehnen. Die Antragsteller haben im Beschwerdeverfahren keinen ausdrücklichen Antrag gestellt. Sie treten der Beschwerde der Antragsgegnerin jedoch entgegen. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte (2 Bände) und die Behördenakte (1 Hefter) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind. II. Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 18. April 2016 - 3 L 540/16.DA - ist zulässig, aber unbegründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin zu 1. vom 29. März 2016 und des Widerspruchs des Antragstellers zu 2. vom 1. April 2016 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 10. März 2016 wiederherzustellen, stellt sich als zutreffend dar. Im Hinblick darauf, dass die Anforderungen an die Beschwerdebegründung in § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO und die Beschränkung des Prüfungsumfangs des Beschwerdegerichts auf die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe in § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die einmonatige Begründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO zugeschnitten sind, die der Antragsgegnerin hier auf Grund der Eilbedürftigkeit der Angelegenheit jedoch nicht zur Verfügung steht, hat das Beschwerdegericht zur Wahrung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer umfassenden Kontrolle unterworfen, die nicht auf das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin reduziert ist (vgl. BVerfG 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 31. März 2004 - 1 BvR 356/04 -, juris, Rdnr. 21 ff. Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl. 2014, § 146 Rdnr. 32). Bei der im vorliegenden Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich der Eilantrag als begründet, weil das Aussetzungsinteresse der Antragsteller das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht der Hauptsache in Fällen des Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, in denen - wie hier - die gesetzlich vorgesehene aufschiebende Wirkung aufgrund einer behördlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung entfällt, die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen. Die hiernach zu treffende gerichtliche Eilentscheidung erfolgt unter Abwägung der Interessen der Beteiligten. Einem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO ist dabei Erfolg beschieden, wenn die behördliche Vollziehungsanordnung formell defizitär ist oder sich der Verwaltungsakt, dessen Vollziehbarkeit in Rede steht, als offensichtlich rechtswidrig darstellt oder eine besondere Dringlichkeit seiner Vollziehung (sog. besonderes Vollzugsinteresse) nicht besteht. Die behördliche Vollziehungsanordnung erfolgte zwar formell ordnungsgemäß, die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 10. März 2016 ist jedoch offensichtlich rechtswidrig. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Allgemeinverfügung ist formell ordnungsgemäß erfolgt. Das formelle Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verlangt, dass die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten erachtet. Diesen Anforderungen werden die Ausführungen der Antragsgegnerin zur Anordnung der sofortigen Vollziehung in der genannten Verfügung gerecht. Die Antragsgegnerin hat hierzu im Wesentlichen ausgeführt, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei erforderlich, wobei sowohl vertragliche Bedingungen, Planungen des Ablaufs und der Schutz der Ausübung der Berufsfreiheit der Einzelhändler zu berücksichtigen seien. Ob die von der Antragsgegnerin angeführten Gründe inhaltlich tragen, ist keine Frage des Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, sondern der besonderen Dringlichkeit der Vollziehung des Verwaltungsakts (sog. besonderes Vollzugsinteresse). Die Allgemeinverfügung, deren Vollziehbarkeit in Rede steht, stellt sich nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung jedoch als offensichtlich rechtswidrig dar. Dahinstehen kann, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 HLöG für eine Öffnung von Verkaufsstellen an einem Sonntag vorliegen. Denn jedenfalls erweist sich die Gestattung der Sonntagsöffnung für den Bereich des in Nr. 1 der angegriffenen Allgemeinverfügung näher bezeichneten Teil des Stadtgebiets der Antragsgegnerin und ohne Beschränkung auf bestimmte Handelszweige, für deren Öffnung an einem Sonntag anlässlich des "16. Spargel- und Grillfestivals" ein sachlicher Grund bestehen könnte, bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, da diese Regelung an Ermessensfehlern leidet. Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung vom 10. März 2016 ist § 6 Abs. 1 Satz 1 des Hessischen Ladenöffnungsgesetzes (HLöG) vom 23. November 2006 (GVBl. I S. 606), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Dezember 2012 (GVBl. S. 622). Nach dieser Vorschrift sind die Gemeinden aus Anlass von Märkten, Messen, örtlichen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen berechtigt, abweichend von § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- oder Feiertagen freizugeben. Mit dieser Regelung, die nur in begrenzter Zahl und auch nicht aus beliebigem Anlass Ausnahmen von dem in § 3 Abs. 2 Nr. 1 HLöG normierten grundsätzlichen Gebot zulässt, Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen geschlossen zu halten, ist der Landesgesetzgeber seinem objektivrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertage aus Art. 139 WRV i. V. m. Art. 140 GG nachgekommen. Hiernach sind Sonn- und Feiertage erkennbar als Tage der Arbeitsruhe zur Regel zu erheben und Ausnahmen nur bei einem dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrund zuzulassen, wobei ein bloß wirtschaftliches Interesse der Verkaufsstelleninhaber oder ein alltägliches Erwerbsinteresse potentieller Kunden hierfür nicht ausreicht (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 - 1 BvR 2857/07, 1 BvR 2858/07 -, juris, Rdnr. 157; Urteil des Senats vom 15. Mai 2014 - 8 A 2205/13 -, S. 10 UA; Thür. OVG, Beschluss vom 7. März 2016 - 3 EN 123/16 -, S. 8 BA). Zu schützen ist der allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages als eines grundsätzlich für alle verbindlichen Tages der Arbeitsruhe. Vom Wortlaut der Norm ausgehend muss die betreffende Veranstaltung danach "Hauptsache" sein und die Sonntagsöffnung lediglich ein "Nebeneffekt". Dementsprechend darf ein solches Fest nicht nur deshalb veranstaltet werden, um formell die rechtlichen Voraussetzungen für die eigentlich bezweckte Ladenöffnung am Sonntag zu schaffen. Einen Anlass gebenden Grund für die Offenhaltung von Verkaufsstellen ist daher ausschließlich bei solchen Festen oder ähnlichen Veranstaltungen anzuerkennen, die - auch ohne Öffnung von Verkaufsstellen - für sich genommen interessant genug sind, um einen "beträchtlichen Besucherstrom" anzuziehen (vgl. Beschlüsse des Senats vom 5. April 2016 - 8 B 751/16 -, S. 7 BA und vom 18. Oktober 2014 - 8 B 1805/14 -, S. 3 BA; Bay. VGH, Urteil vom 31. März 2011 - 22 BV 10.2367 -, juris, Rdnr. 17 f.). Dies erscheint im Hinblick auf das sog. Hoffest im Rahmen des Spargel- und Grillfestivals als möglich, kann letztlich jedoch dahinstehen. Die Regelung in der angegriffenen Allgemeinverfügung, wonach die Sonntagsöffnung für den Bereich eines größeren Teils des Stadtgebiets der Antragsgegnerin und ohne Beschränkung auf bestimmte Handelszweige, für deren Öffnung an einem Sonntag anlässlich des Spargel- und Grillfestivals ein sachlicher Grund bestehen könnte, stellt sich dem Beschwerdegericht nämlich als ermessensfehlerhaft dar. Gemäß § 6 Abs. 2 HLöG liegt es im pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltung, die Freigabe der Öffnung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige zu beschränken. Die Ermessensausübung kann sich dabei hinsichtlich der räumlichen Beschränkung der Ladenöffnung zu einer Pflicht zur Beschränkung verdichten, soweit zwischen der Anlassveranstaltung und der Ladenöffnung kein nachvollziehbarer Zusammenhang besteht. Dies kann etwa in Städten oder Gemeinden mit mehreren Ortsteilen der Fall sein, wenn die Anlassveranstaltung nur in einem Stadt- oder Ortsteil stattfindet. Dann ist es in der Regel ermessensfehlerhaft, eine Ladenöffnung in weiten Teilen des gesamten Stadt- oder Gemeindegebiet zuzulassen (vgl. Beschlüsse des Senats vom 5. April 2016 - 8 B 751/16 -, S. 8 BA, vom 17. März 2015 - 8 B 461/15 -, S. 2 f. BA, vom 18. Oktober 2014 - 8 B 1805/14 -, S. 4 BA und vom 3. April 2014 - 8 B 602/14 -, juris, Rdnr. 13). Denn das Tatbestandsmerkmal in § 6 Abs. 1 Satz 1 HLöG "aus Anlass von Märkten, Messen ..." ist für einzelne Ortsteile nicht erfüllt, wenn sich die betreffende Messe dort schon aus räumlichen Erwägungen nicht mehr auswirken kann und der von ihr hervorgerufene Besucherstrom einer Versorgung durch bestimmte Geschäfte auch in diesen Ortsteilen nicht bedarf (vgl. Beschluss des Senats vom 18. Oktober 2014 - 8 B 1805/14 -, S. 4 f.; Bay. VGH, Beschluss vom 8. April 2011 - 22 CS 11.845 -, juris, Rdnr. 7). Die Antragsgegnerin hat den ihr durch § 6 HLöG eingeräumten Ermessensspielraum nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung bei summarischer Prüfung überschritten. Es ist für das Beschwerdegericht nicht überwiegend wahrscheinlich, dass der durch das Spargel- und Grillfestival hervorgerufene Besucherstrom sich auf sämtliche von der angegriffenen Verfügung erfassten Gebiete auswirkt. Dies gilt insbesondere für den Bereich des Einkaufszentrums "Loop 5". So wird in der von den Antragstellern vorgelegten eidesstattlichen Versicherung des Zeugen Gobrecht vom 29. April 2016 ausgeführt, am Sonntag, dem 24. April 2016, habe der Zeuge zwischen 14.00 Uhr und 14.45 Uhr im Zusammenhang mit dem Spargelfest im Bereich des Gewerbegebiets folgende Beobachtung gemacht: "Die Parkplätze im Bereich des Einrichtungshauses Segmüller sowie der Märkte von Tegut, Lidl und Dehner waren nahezu leer. Das Parkhaus des Loop 5 war nicht in Betrieb. Alle Parkplätze waren frei. Der Parkplatz am Hof des Bauern Lipp war zu ca. einem Drittel belegt... Auf dem Verbindungsweg vom Loop 5 zum Hof des Bauern Lipp waren keine Personen zu Fuß unterwegs. Insgesamt konnte ich feststellen, dass sich keine Besucher zwischen dem Gewerbegebiet und dem Hof des Bauern Lipp hin und her bewegten." Anhaltspunkte, die die Glaubhaftigkeit der Angaben beeinträchtigen, die in der eidesstattlichen Versicherung gemacht werden, liegen dem Senat nicht vor. Vor diesem Hintergrund ist ferner nicht ersichtlich, dass gerade die im Bereich des Loop 5 ansässigen Betriebe einen Beitrag zur Versorgung eines durch das Hoffest ausgelösten Besucherstroms leisten könnten. Es ist überdies für das Beschwerdegericht nicht erkennbar, dass gerade am dem 8. Mai 2016 Veranstaltungen in den in der angegriffenen Verfügung genannten Gebieten der Antragsgegnerin stattfinden, die entsprechende Besucherströme auslösen. Denn die Konzerte und Events verteilen sich nach dem Erkenntnisstand des Beschwerdegerichts im Zeitpunkt seiner Entscheidung über den gesamten Zeitraum des Spargel- und Grillfestivals. Der der Antragsgegnerin eingeräumte Ermessensspielraum ist nach summarischer Prüfung schließlich auch deshalb überschritten, weil die Antragsgegnerin die Offenhaltung von Verkaufsstellen nicht inhaltlich auf bestimmte Handelszweige beschränkt hat, für deren Öffnung an einem Sonntag anlässlich des Grill- und Spargelfestivals ein sachlicher Grund bestehen könnte. Denn das Tatbestandsmerkmal "aus Anlass von Messen" kann nicht mehr bejaht werden, soweit der von der betreffenden Messe hervorgerufene Besucherstrom einer Versorgung durch bestimmte Arten von Geschäften nicht bedarf (vgl. Beschlüsse des Senats vom 5. April 2016 - 8 B 751/16 -, S. 9 BA und vom 18. Oktober 2014 - 8 B 1805/14 -, S. 4 f.; Bay. VGH, Beschluss vom 8. April 2011 - 22 CS 11.845 -, juris, Rdnr. 7). Es ist für das Beschwerdegericht nicht erkennbar, dass der durch das Spargel- und Grillfestival hervorgerufene Besucherstrom am Sonntag einer Versorgung durch allen Handelszweigen zugehörige Geschäfte bedarf, die sich in dem in der Allgemeinverfügung genannten Gebieten der Antragsgegnerin befinden. Eine Sonntagsöffnung von Verkaufsstellen mit unbeschränktem Warenangebot aus Anlass eines Marktes oder einer ähnlichen Veranstaltung ist schließlich nur zulässig, wenn die den öffentlichen Charakter des Tages prägende Wirkung einer solchen Veranstaltung gegenüber dem typisch werktäglichen Charakter der Ladenöffnung überwiegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2015 - 8 CN 2/14 -, juris, Rdnr. 24). Ein solches Überwiegen der prägenden Wirkung des Hoffestes im Rahmen des Spargel- und Grillfestivals ist für das Beschwerdegericht angesichts der unbeschränkten Freigabe der Sonntagsöffnung auf sämtliche Handelszweige, noch dazu in weiten Teilen des Gebiets der Antragsgegnerin, nicht feststellen. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen (vgl. § 154 Abs. 2 VwGO). Die Streitwertfestsetzung entspricht der erstinstanzlichen Wertfestsetzung (§§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG). Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).