8 UE 977/91

Die gemäß den §§ 124, 125 VwGO zulässige Berufung des Klägers ist begründet. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil davon ausgegangen, daß der Kläger geltend machen kann, durch den Bewilligungsbescheid vom 14. September 1984 an in eigenen Rechten verletzt zu sein. Bei diesem Bewilligungsbescheid handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Doppelwirkung. Ein dem Pächter eines landwirtschaftlichen Betriebes oder von landwirtschaftlichen Flächen erteilter Milchaufgabe- Vergütungsbescheid wirkt nämlich für diesen begünstigend, für den Verpächter zugleich aber belastend; denn nach § 5 MAVV wird mit Ablauf des Monats, der auf die Bewilligung folgt, die Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt und kann daher bei Beendigung des Pachtverhältnisses nicht mehr auf den Verpächter übergehen (so bereits Hess. VGH, U. v. 01.06.1992 - 8 UE 1421/88 -, AgrarR 1994, 369). Der Kläger, der als Verpächter landwirtschaftlicher Flächen an durch den diesem gewährten Bewilligungsbescheid vom 14. September 1984 beschwert ist, hat auch rechtzeitig Widerspruch gegen diesen Bescheid eingelegt; er erhielt erstmals Kenntnis von dem ihn belastenden Bewilligungsbescheid durch das ohne Rechtsmittelbelehrung versehene Schreiben der Beklagten vom 12. Mai 1986. Sein Widerspruchsschreiben vom 14. Juni 1986 ging am 16. Juni 1986 bei der Beklagten - und daher innerhalb der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO - ein. Der vom Kläger angegriffene, dem Rechtsvorgänger der Beigeladenen erteilte Milchaufgabe-Vergütungsbescheid vom 14. September 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 23. März 1987 erweist sich als rechtswidrig und ist daher auf die Klage des Klägers hin aufzuheben. Der Rechtsvorgänger der Beigeladenen, Herr, hatte nämlich keinen Anspruch auf Gewährung der Milchaufgabevergütung, da er eine Einwilligungserklärung des Klägers zur endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung nicht vorgelegt hat, wozu er jedoch als Pächter landwirtschaftlicher Flächen verpflichtet war. Der Antrag des Herrn auf Bewilligung der Milchaufgabevergütung vom 14. Juni 1984 betrifft die erste von der Bundesrepublik Deutschland durchgeführte Milchrentenaktion. Rechtsgrundlage für die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt ist das Gesetz über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt vom 17. Juli 1984 (BGBl. I S. 942 - MAVG -), welches in Durchführung der VO (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Abgabe gemäß Art. 5c der VO (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. EG Nr. L 90, S. 13) erlassen wurde, und die aufgrund dieses Milchaufgabevergütungsgesetzes erlassene Verordnung über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt vom 20. Juli 1984 (BGBl. I S. 1023 - MAVV -). Danach wird an Erzeuger im Sinne des Art. 12c der VO (EWG) Nr. 857/84, denen eine Anlieferungs- Referenzmenge (§ 3 der Milchgarantiemengen-Verordnung - MGV -) zusteht und die sich verpflichten, die Milcherzeugung endgültig aufzugeben, eine Vergütung gewährt (§§ 1, 2, 3 MAVV); Pächter eines Betriebes im Sinne des Art. 12 Buchstabe d der VO (EWG) Nr. 857/84 müssen die schriftliche Einwilligung des Verpächters des Betriebes beifügen (§ 3 Abs. 2 MAVV). Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und der Auffassung der Beklagten vertritt der Senat die Rechtsauffassung, daß § 3 Abs. 2 MAVV so auszulegen ist, daß auch der Pächter von Stückland der Einwilligung des Verpächters bedarf, wenn er für eine auf diesen Stücklandflächen liegende Referenzmenge die Milchaufgabevergütung beantragen will. Eine andere Auslegung dieser Vorschrift ist mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Die Gewährung der Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung an den Pächter führt dazu, daß bei Rückgabe der Pachtsache eine landwirtschaftliche Fläche ohne Referenzmenge auf den Verpächter übergeht, da die Referenzmenge infolge der Vergütungsgewährung zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt wird (Art. 5 MAVV). Ob eine Regelung, die die Gewährung der Milchaufgabevergütung ohne Einwilligung durch den Verpächter bereits dem Gemeinschaftsrecht widerspricht (I), mag dahinstehen; sie stellt aber einen Verstoß gegen die Eigentumsgarantie (II) dar. (I.) Das Gemeinschaftsrecht ordnet die auf einem Betrieb ruhende Referenzmenge bei Betriebsrückgabe grundsätzlich dem den Betrieb Übernehmenden zu (Art. 5 Nr. 3 i.V.m. Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84; EuGH, U. v. 13.07.1989 - Wachauf - Rs 5/88, Slg. 1989, 2609; BVerwG, st. Rspr., Ue. v. 30.11.1989 - 3 C 47.88 -, BVerwGE 84, 140; 15.11.1990 - 3 C 42.88 -, Buchholz 451.512 Nr. 27 zur MGVO; 07.09.1992 - 3 C 23.89 -, Buchholz 451.512 Nr. 60 zur MGVO). Das bedeutet, daß nach Betriebsrückgabe die Referenzmenge dem Verpächter zusteht. Dem entspricht auch die Regelung der Milchaufgabe-Vergütungs-Verordnung, wonach der Pächter eines Betriebes der Einwilligung des Verpächters zur Beantragung der Milchaufgabe-Vergütung bedarf. Aber auch bei der Rückgabe von Teilen eines Betriebes sieht das Gemeinschaftsrecht vor, daß auch hier grundsätzlich eine Referenzmenge auf den Verpächter, der die Fläche zurückerhält, übergeht (s. Art. 5 Nr. 3 i.V.m. Nr. 2 der VO (EWG) Nr. 1371/84). Allerdings können die Mitgliedstaaten bestimmen, daß Flächen, die unter einer bestimmten Mindestgröße liegen, bei der Referenzmengenzuteilung nicht zu berücksichtigen sind (s. Art. 5 Nr. 2 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1371/84). Festzuhalten ist somit, daß auch bei Betriebsteilen grundsätzlich die mit dem Teil verbundene Referenzmenge auf den Erwerber der Fläche übergeht. Erst die VO (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 (ABl. EG Nr. L 68, 1) eröffnete den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die auf den Betrieb bzw. den gepachteten Teil des Betriebes entfallende Referenzmenge ganz oder zum Teil dem ausscheidenden Pächter gutzuschreiben, sofern er die Milcherzeugung fortsetzen will (s. Art. 7 Abs. 4 dieser Verordnung und Art. 5 Nr. 4 der VO (EWG) Nr. 1043/85 der Kommission vom 24. April 1985 (ABl. EG Nr. L 112, 18) zur Änderung der VO (EWG) Nr. 1371/84). Damit sah das Gemeinschaftsrecht erstmals eine Möglichkeit vor (wenn die Mitgliedstaaten davon Gebrauch machten), daß bei Rückgabe von Flächen keine Referenzmenge übergeht (Durchbrechung der Flächenakzessorietät). Voraussetzung dafür war allerdings, daß der Pächter die Milcherzeugung fortsetzen und nicht aufgeben wollte. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im Urteil Wachauf gegen das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft vom 13. Juli 1989 - Rs 5/88 - soll es allerdings auch möglich sein, daß der ausscheidende Pächter "eine auf der Grundlage der Gesamtheit oder eines Teils der fraglichen Referenzmenge berechnete Vergütung erhalten kann, wenn der Umfang seines Beitrags zum Aufbau der Milchwirtschaft in dem Betrieb dies rechtfertigt. In diesem Fall ist die bei der Berechnung der Vergütung zugrunde gelegte Menge als freigesetzte Menge anzusehen und kann daher nicht dem Verpächter gutgeschrieben werden, der den Betrieb wieder übernimmt." (s. Teilziffer 21 des Urteils, Slg. 1989, S. 2640). Danach sieht der Europäische Gerichtshof es nach EG-Recht grundsätzlich als zulässig an, eine nationale Regelung bezüglich der Milchaufgabevergütung einzuführen, die dem Pächter eine Vergütung auch ohne Zustimmung des Verpächters zuspricht (s. auch U. des EuGH v. 24.03.1994 - C-2/92 - Bostock - Slg. 1994, 955 f.: es bestehe zwar keine Pflicht zur Zahlung einer Vergütung an den ausscheidenden Pächter, aber der Mitgliedstaat habe die Möglichkeit, eine solche Vergütungsgewährung ohne Zustimmung des Verpächters einzuführen). Wenn somit nach der Rechtsprechung des EuGH zwar eine nationale Regelung möglich wäre, die dem Pächter ohne Verpächtereinwilligung eine Milchaufgabevergütung gewährt, so erscheint es erforderlich, ob dies auch für Stücklandpächter gelten kann. Zumindest mußte die nationale Regelung dann aber auf den Beitrag des Pächters am Aufbau der Milchwirtschaft abstellen. Dies ist in § 3 Abs. 2 MAVV aber nicht vorgesehen. (II.) Eine Auslegung des § 3 Abs. 2 MAVV, wonach nur der Pächter eines gesamten Betriebes, nicht aber der Pächter von Stücklandflächen zur Bewilligung der Milchaufgabevergütung die Einwilligung des Verpächters braucht, verstieße nach Ansicht des Senats gegen das Grundgesetz. Ob bereits der Gleichheitssatz des Art. 3 GG verletzt ist, läßt der Senat dahinstehen. Das Bundesverwaltungsgericht hat eine unterschiedliche Behandlung von Verpächtern von Gesamtbetrieben und Verpächtern von Stückländereien unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes als zulässig angesehen; es hat nämlich die unterschiedliche Behandlung dieser beiden Verpächtergruppen bei der Frage der Pächterschutzvorschriften der Milch-Garantiemengen- Verordnung (§ 7 MGV) im Grundsatz bestätigt (s. U. v. 15.11.1990 - 3 C 42.85 -, BVerwGE 87, 94 insbesondere 100, 101). Das Bundesverwaltungsgericht hat in dieser und in den folgenden Entscheidungen dazu ausgeführt, ein landwirtschaftlicher Betrieb als Produktionseinheit dürfe durch die Vorschriften der Milch- Garantiemengen-Verordnung nicht seine Eignung verlieren, die wirtschaftliche Lebensgrundlage für einen Landwirt zu sein. Verpachte ein Bauer einzelne Flächen, so sei dadurch üblicher Weise nicht der wirtschaftliche Betrieb des Restbetriebes gefährdet, so daß eine Vorschrift, die dem Pächter von einzelnen Flächen Pächterschutz gewähre, dem Pächter eines Gesamtbetriebes diesen Schutz jedoch nicht zukommen lasse, mit dem Gleichheitsgrundsatz vereinbar sei, da nicht die gleiche Interessenlage gegeben sei. Ähnliches könnte auch für die Frage der Notwendigkeit der Einwilligung des Verpächters zur Beantragung der Milchaufgabevergütung bei der Verpachtung von gesamten Betrieben und Stückländereien gelten. Jedenfalls verstößt eine Auslegung des § 3 Abs. 2 MAVV, wie sie das Verwaltungsgericht vorgenommen hat, gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. Zwar unterfällt die Referenzmenge, die einem verpachtenden Eigentümer durch die Gewährung der Milchaufgabevergütung ohne seine Zustimmung an den Pächter vorenthalten wird, nicht der Eigentumsgarantie als ein selbständiges Rechtsgut (s. U. des BVerwG v. 17.06.1993 - 3 C 25.90 -, RdL 1993, 298; vgl. auch U. v. 15.11.1990 - 3 C 42.88 -, a.a.O.). Die nähere rechtliche Ausgestaltung der Referenzmenge ist aber eine Inhaltsbestimmung des Eigentums an den sächlichen Mitteln, die für die Milcherzeugung eingesetzt werden (BVerwG, U. v. 11.11.1993 - 3 C 37.91 -, BVerwGE 94, 257 f.). Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 8. Dezember 1988 (- 3 C 6.87 -, BVerwGE 81, 49) ausgeführt hat, wirkt sich die Abgabenregelung der Milch- Garantiemengen-Verordnung für die über die zugeteilten Referenzmengen hinaus produzierte Milch als Vermarktungsverbot aus. Damit ist ein verständiger Betriebsinhaber gehindert, seine Produktionsmittel entsprechend ihrer objektiven oder auch nur subjektiven Zweckbestimmung voll zur Milchproduktion einzusetzen. Der Eigentumsschutz darf auch nicht etwa deshalb entfallen, weil der Verpächter diese Nutzung regelmäßig auch in Zukunft nicht selbst auszuüben beabsichtigt; die Privatnützigkeit des Eigentums umfaßt u.a. die Befugnis, das Eigentum zu veräußern oder im Wege der Verpachtung durch andere nutzen zu lassen. Führt eine gesetzliche Regelung zu einer erheblichen Einschränkung der mit dem Eigentum verbundenen Befugnisse, so wird auch dadurch die Eigentümerstellung beschränkt (BVerwG, U. v. 17.06.1993 - 3 C 25.90 -, a.a.O.; 11.11.1993 - 3 C 37.91 -, a.a.O.; vgl. auch BVerfG, B. v. 12.06.1979, BVerfGE 52, 1 insbesondere 31). Entscheidend ist daher, ob eine Regelung, die dem Pächter von Teilflächen eine Milchaufgabevergütung ohne Einwilligung des Verpächters gewährt, sich als Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums an den nach Pachtende zurückzugebenden Milcherzeugungsflächen (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) rechtfertigen läßt. Überschritten sind die verfassungsrechtlichen Grenzen der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, wenn die Regelung sich nicht als ein gerechter Ausgleich widerstreitender Interessen von Pächtern und Verpächtern darstellt (s. BVerwG zur 5-ha-Klausel des § 7 Abs. 3a Satz 1 MGV, U. v. 11.11.1993 - 3 C 37.91 -, a.a.O., S. 264). Von einem gerechten Ausgleich der widerstreitenden Interessen von Pächtern und Verpächtern kann dann nicht mehr gesprochen werden, wenn bei Rückgabe einer verpachteten Milcherzeugungsfläche im Hinblick auf die zurückgewährte Sache die eigentumslose Seite alles und die durch Art. 14 GG geschützte Seite nichts erhält und dadurch eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers eintritt. Das Bundesverwaltungsgericht führt in der o.a. Entscheidung dazu wörtlich weiter aus: "Der Verpächter übergab dem Pächter Flächen, die zur Milcherzeugung geeignet waren, und erhält solche zurück, die es nicht - mehr - sind. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, daß bei Stückland bis zu 5 ha die Rückgabe verbunden mit einem anteilmäßigen Referenzmengenübergang den Pächter schwerer träfe als den Verpächter die referenzmengenlose Rückgewähr. Hinzu kommt, daß sich die Milch-Garantiemengen-Regelung inzwischen als eine Dauerregelung und nicht nur als eine vorübergehende Produktionsbeschränkung erweist, so daß die Belastung des Eigentümers, die in der Vorenthaltung der Referenzmenge liegt, mit der Zeit immer stärker wird. Auch dieser Aspekt darf bei der Beurteilung des Eigentumsschutzes nicht unberücksichtigt bleiben." (S. 266) Eine Regelung, die dem Pächter von Stücklandflächen die Milchaufgabevergütung ohne Zustimmung des Verpächters zuerkennt mit der Folge, daß dieser eine um die Referenzmenge vollständig entleerte Fläche zurückerhält, stellt keinen gerechten Ausgleich der widerstreitenden Interessen von Pächtern und Verpächtern dar. Die Interessen des Verpächters bei Stücklandverpachtung und Gewährung der Aufgabevergütung wären in gar keiner Weise berücksichtigt. Eine solche Regelung ist auch weitgehender als die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zulässigen Pächterschutzregelungen der Milchgarantiemengen-Verordnung, die nur zu einer hälftigen Aufteilung der Referenzmenge kommen und auch in Fällen des Angewiesenseins auf die Referenzmenge die Rechte des Eigentümers und Verpächters schützen. Für den vorliegenden Fall muß darüber hinaus in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden, daß zum Zeitpunkt der Antragstellung durch A. K. und der Vergütungsgewährung durch die Beklagte die Milchgarantiemengen-Verordnung noch keinen Pächterschutz vorsah und auch - mangels EG-rechtlicher Grundlage (diese wurde erst, wie oben ausgeführt, durch die VO (EWG) Nr. 590/85 geschaffen) - nicht vorsehen konnte. Nur eine Auslegung des § 3 Abs. 2 MAVV, die unter "Pächter eines Betriebes im Sinne des Art. 12d der VO (EWG) Nr. 857/84" auch den Pächter von Teilflächen versteht, ist somit eine verfassungsgemäße Auslegung; sie widerspricht auch weder dem Wortlaut noch dem Sinn der Verordnung oder dem Willen des Verordnungsgebers. Dabei ist zu beachten, daß der Verordnungsgeber die Frage der Verpächtereinwilligung bei der Beantragung der Milchaufgabevergütung für die jeweiligen Vergütungsaktionen unterschiedlich geregelt hat, ohne daß ein Grund für diese unterschiedlichen Formulierungen erkennbar oder gar geboten wäre. Dies wird besonders deutlich, wenn man die Milchaufgabe-Vergütungs-Verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juli 1987 (BGBl. I S. 1699 f.) in der Fassung der Fünften Verordnung zur Änderung der Milchaufgabe-Vergütungs-Verordnung vom 15. März 1990 (BGBl. I S. 471 f.) betrachtet, die alle vier Milchaufgabe-Vergütungsaktionen beinhaltet, wobei die jeweils späteren Fassungen der Verordnungen an den Voraussetzungen für die früheren Aktionen nichts geändert haben (s. §§ 3 Abs. 2, 8 Abs. 3, 13 Abs. 3, 15c Abs. 3). Auch die EG-Milchaufgabe-Vergütungs-Verordnung vom 6. August 1986 (BGBl. I S. 1277) in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der EG-Milchaufgabe-Vergütungs-Verordnung vom 5. August 1991 (BGBl. I S. 1771) enthält unterschiedliche Regelungen (s. §§ 5 Abs. 3, 12 Abs. 3). Es erscheint nahezu ausgeschlossen, daß der Verordnungsgeber die Frage der Verpächtereinwilligung tatsächlich jeweils anders regeln wollte, da die Interessenlage von Pächter und Verpächter immer die gleiche war, und auch die Vorgaben durch die jeweiligen EG-Verordnungen gleichgeblieben waren. Soweit das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil meint, Pächter eines Betriebes im Sinne des Art. 12d der VO (EWG) Nr. 857/84 könne nur derjenige sein, dem Hofreite, Ställe und sonstige Gegenstände verpachtet sind, so hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil Wachauf vom 13. Juli 1989 - Rs 5/88 -, a.a.O., gerade ausgeführt, der Begriff des Betriebes setze nicht voraus, daß Milchvieh und die zur Milcherzeugung erforderlichen technischen Anlagen verpachtet seien. Der Rechtsvorgänger der Beigeladenen, hatte zweifellos einen Betrieb im Sinne des Art. 12d der VO (EWG) Nr. 857/84; dieser Betrieb umfaßte die Gesamtheit der von ihm bewirtschafteten Produktionseinheiten. Da zu dieser Gesamtheit auch die gepachteten Weideflächen gehörten, war Herr (auch) Pächter eines Betriebes mit der Folge, daß er gemäß § 3 Abs. 2 MAVV in der Fassung von 1984 einer Pächtereinwilligung bedurfte. Soweit spätere Fassungen der MAVV ausdrücklich Pächter eines Betriebes (nicht Betriebes im Sinne des Art. 12d der EG-Verordnung!) und Pächter von Teilen eines Betriebes benennen, so scheint dies lediglich eine Klarstellung zu sein. Ob schließlich die Fassungen der Verordnungen, die für Pächter eines gesamten Betriebes die Verpächtereinwilligung verlangen, eine Änderung bezwecken sollten, scheint dem Senat in Anbetracht der unveränderten Umstände zweifelhaft, kann vorliegend jedoch dahinstehen, da diese Fassungen der Verordnungen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind. Aus alledem folgt, daß die Milchaufgabevergütung von einem Pächter - sei es ein Pächter einzelner Flächen oder eines gesamten Betriebes - nur mit Zustimmung des Verpächters beantragt werden kann. Dagegen kann auch nicht eingewandt werden, der Verpächter einer Fläche, auf die nur ein geringer Anteil der Gesamtreferenzmenge entfalle, könnte so die Vergütung für die gesamte Referenzmenge blockieren. Es bleibt dem Milcherzeuger unbenommen und ist ihm auch zumutbar, die gepachtete Teilfläche zunächst an den Verpächter zurückzugeben (mit der Folge, daß die dieser Teilfläche zugeordnete Referenzmenge auf den Verpächter übergeht) und erst im Anschluß daran die Milchaufgabevergütung zu beantragen. Dies stellt keine unzumutbare Erschwernis dar. Will der Milcherzeuger die Milcherzeugung ohnehin aufgeben, so kann er auch zuerst die zur Milcherzeugung genutzte zugepachtete Fläche zurückgeben und so dem Verpächter die Möglichkeit der weiteren Milcherzeugung auf dieser Fläche ermöglichen, bevor er eine Nutzungsänderung seines Betriebes vornimmt. Anderenfalls würde er unberechtigterweise auch dem Verpächter, der ihm eine zur Milcherzeugung geeignete Fläche verpachtet hatte, eine andere Nutzungsart auf der zurückgewährten Fläche aufzwingen. Der Vergütungsbescheid der Beklagten vom 14. September 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 23. März 1987 ist daher rechtswidrig und aufzuheben. Die Kosten des gesamten Verfahrens hat die Beklagte zu tragen, da sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig; die Beigeladenen haben keine Anträge gestellt und daher auch nicht das Risiko eigener Kostenpflicht nach § 154 Abs. 3 VwGO übernommen. Es entspricht vorliegend nicht der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten der unterliegenden Partei oder der Staatskasse aufzuerlegen (§ 152 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Frage, ob auch der Pächter von Teilflächen zur Beantragung der Milchaufgabevergütung der Einwilligung des Verpächters bedarf, kommt allgemeine Bedeutung zu. Eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts dazu liegt aus Gründen der Rechtseinheitlichkeit und der Rechtssicherheit im allgemeinen Interesse. Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung. Der Kläger ist Eigentümer eines landwirtschaftlichen Hofes in. Von diesem Hof, der an einen Dritten verpachtet ist, wurden Teilflächen an den Landwirt verpachtet. Herr war seinerseits Eigentümer eines landwirtschaftlichen Betriebes mit einer Größe von 8,5372 ha, zu dem er - außer den Teilflächen des Klägers - auch noch weitere Teilflächen hinzugepachtet hatte. Mit Formularantrag vom 14. Juni 1984 beantragte Herr die Gewährung einer Vergütung für die endgültige Aufgabe der Milcherzeugung; in dem Antrag gab er an, den Betrieb nicht gepachtet zu haben und legte eine Referenzmengen-Bescheinigung der Molkereigenossenschaft vom 14. Juni 1984 vor, wonach die ihm zustehende Referenzmenge 122.800 kg betrug. Mit Bescheid vom 14. September 1984 bewilligte das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft eine Vergütung in Höhe von 122.800,00 DM; in dem Bescheid ist ausgeführt, daß die zustehende Referenzmenge mit Ablauf des 31. Oktober 1984 zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt werde. Herr verstarb am 9. Mai 1985 und wurde von einer Erbengemeinschaft, deren Mitglieder in diesem Verfahren beigeladen wurden, beerbt. Diese Erbengemeinschaft wollte den landwirtschaftlichen Betrieb des Herrn weiterverpachten und teilte dem Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft mit Schreiben vom 6. November 1985 daher mit, daß sie auf die Milchrente verzichtete, um die Milchquote voll auf den Nachpächter übergehen lassen zu können. Nachdem das Bundesamt den Beigeladenen mitgeteilt hatte, daß die Referenzmenge mit Ablauf des 31. Oktober 1984 zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt sei, bemühten sich die Beigeladenen in der Folgezeit um die Auszahlung der Milchrente an die Erbengemeinschaft. Mit Schreiben vom 3. April 1986 erbat der Kläger von dem Bundesamt Auskunft dazu, ob sein Pächter, der verstorbene Landwirt, eine Milchrente zu den von ihm gepachteten Ländereien beantragt habe und ob ihm eine solche Milchrente gewährt worden sei. Der Kläger vertrat in der weiteren Korrespondenz mit dem Bundesamt die Ansicht, daß Herr ohne seine, des Klägers, Einwilligung die Milchaufgabevergütung nicht hätte beantragen dürfen. Mit Schreiben vom 12. Mai 1986 - abgesandt am 13. Mai 1986 - teilte das Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft daraufhin dem Kläger mit, daß Herr zur Beantragung einer Vergütung für die gesamte Referenzmenge berechtigt gewesen sei, da er Eigentümer eines Betriebes gewesen sei und zu diesem lediglich Teilflächen von dem Kläger hinzugepachtet habe. Eine Einwilligungserklärung des Verpächters sei jedoch nach § 3 Abs. 2 der Verordnung über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung nur erforderlich, wenn der gesamte Betrieb gepachtet worden sei. Die Bewilligung sei daher ohne Einwilligung des Klägers zu Recht erfolgt. Den vom Kläger mit Schreiben vom 14. Juni 1986 gegen den Bewilligungsbescheid an Herrn eingelegten Widerspruch wies das Bundesamt mit Widerspruchsbescheid vom 23. März 1987 zurück und führte zur Begründung aus, der Kläger habe keinen Anspruch auf Aufhebung des für Herrn erlassenen Bewilligungsbescheids. Eine Einwilligung des Klägers für die Erteilung des Bewilligungsbescheides sei nicht erforderlich gewesen, da Herr nicht Pächter eines Betriebes, sondern nur Pächter von Teilflächen gewesen sei. Der Kläger könne sich auch nicht auf § 8 Abs. 3 der Verordnung über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt vom 4. September 1985 berufen, wonach Pächter eines Betriebes oder von Teilen eines Betriebes die schriftliche Einwilligung des Verpächters beifügen müssten, da diese Verordnung erst mit Wirkung vom 12. September 1985 und daher nach Erteilung des Bewilligungsbescheids an Herrn in Kraft getreten sei. Gegen den am 24. März 1987 als Einschreiben abgesandten Widerspruchsbescheid hat der Kläger am 27. April 1987 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, die von der Beklagten vertretene Rechtsauffassung, wonach nur der Pächter eines gesamten Betriebes eine schriftliche Einwilligung des Verpächters vorlegen müsse, lasse den Sinn und Zweck des § 3 Abs. 2 MAVV völlig außer acht. Diese Vorschrift solle nämlich verhindern, daß dem Verpächter die flächenbezogene Anlieferungs-Referenzmenge ohne seine Einwilligung entzogen werde. Dabei könne es nicht darauf ankommen, ob der Pächter den gesamten Betrieb gepachtet habe oder nur Teile davon. Denn sowohl im einen als auch in dem anderen Fall führe die Freisetzung unmittelbar zu einer Minderung des Wertes der verpachteten Flächen. Auch aus § 8 Abs. 3 der Milchaufgabe-Vergütungsverordnung vom 4. September 1985, der allerdings im vorliegenden Fall noch keine Anwendung finde, ergebe sich, daß in jedem Falle die Einwilligung des Verpächters erforderlich sei. Eine andere Auslegung des § 3 Abs. 2 MAVV von 1984 führe zu einer Enteignung; eine Entschädigungsregelung sei jedoch nicht vorgesehen. Die Aufgabe der Milcherzeugung durch den Pächter stelle für den Verpächter nicht nur eine "Einbuße an wirtschaftlichen Chancen" dar; vielmehr erstrecke sich der durch Art. 14 GG gewährte Schutz des Eigentums auch auf "alle wirtschaftlich bewertbaren Ausstrahlungen, also nicht nur auf Substanzverletzungen, sondern auch auf Beeinträchtigungen der Nutzbarkeit". Werde die Milcherzeugung von dem Pächter aufgegeben, so ergebe sich ein Eingriff in das durch Art. 14 GG geschützte Eigentumsrecht bereits daraus, daß bei einer erneuten Verpachtung an einen Milcherzeuger dieser keinen Anspruch auf Zuteilung einer Referenzmenge habe. Der Kläger hat beantragt, den Bewilligungsbescheid der Beklagten für Herrn vom 14. September 1984 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 23. März 1987 aufzuheben. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie ist der Auffassung, daß der Kläger durch den angefochtenen Bescheid nicht in seinen Rechten verletzt sei. Die Referenzmenge stehe dem Milcherzeuger zu und sei nicht Eigentum des Verpächters. § 3 Abs. 2 MAVV i.d.F. von 1984 sehe das Erfordernis der Zustimmung des Verpächters nur für den Fall vor, daß der Milcherzeuger Pächter eines Betriebes sei. habe jedoch nur Teilflächen gepachtet und sei im übrigen Eigentümer des Betriebes gewesen. Die Eigentumsrechte des Klägers seien durch den angefochtenen Bescheid nicht berührt. Die Beklagte hat auf die Aufklärungsverfügung des Verwaltungsgerichts hin eine Bescheinigung der Landwirtschaftskammer Weser-Ems vom 1. Februar 1990 vorgelegt, aus der sich ergibt, daß auf den Kläger eine Referenzmenge von 39.393 kg übergegangen wäre, wenn die an Herrn verpachtete Fläche zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheids zurückgegeben worden wäre. Mit Urteil vom 19. Februar 1991 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, daß die Klage zwar zulässig, jedoch nicht begründet sei. Der Bewilligungsbescheid an Herrn sei rechtmäßig, da die Beihilfevoraussetzungen in der Person des Herrn erfüllt seien. Unbeachtlich sei, daß der Kläger seine Zustimmung für den Antrag des Herrn nicht gegeben habe, denn nach § 3 Abs. 2 MAVV sei eine schriftliche Einwilligung des Verpächters nur dann erforderlich, wenn es sich um den Verpächter eines ganzen Betriebes im Sinne des Art. 12 Buchstabe d der VO (EWG) Nr. 857/84 handele. Der Kläger habe jedoch an Herrn keinen landwirtschaftlichen Betrieb verpachtet, sondern nur eine Weidefläche. Diese allein und für sich betrachtet sei aber nicht ausreichend, um einen landwirtschaftlichen Betrieb zu betreiben. Von der Verpachtung eines Betriebes könne nur dann ausgegangen werden, wenn auch die Hofreite, Ställe und sonstigen Gegenstände mitverpachtet seien. Die Vorschrift des § 3 Abs. 2 MAVV könne auch nicht erweiternd dahingehend ausgelegt werden, daß diese Vorschrift auch für die Verpachtung von Betriebsteilen gelten solle. Dies ergebe sich daraus, daß der Verordnungsgeber in späteren Fassungen der MAVV das Erfordernis einer schriftlichen Einwilligung bei der Verpachtung von Betriebsteilen besonders vorgesehen habe, teilweise davon aber auch wieder abgewichen sei. Eine Auslegung des § 3 Abs. 2 MAVV dahingehend, daß diese Regelung auch die Verpachtung von Betriebsteilen umfasse, sei auch unter Gesichtspunkten höherrangigen Rechts nicht geboten. Gegen das der Kläger-Bevollmächtigten am 12. März 1991 zugestellte Urteil richtet sich die am 12. April 1991 eingegangen Berufung des Klägers, mit der dieser weiterhin die Aufhebung des Vergütungsbescheids erstrebt. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, eine schriftliche Einwilligung des Klägers gemäß § 3 Abs. 2 MVV für die Bewilligung der Milchrente an sei nicht erforderlich gewesen, weil es sich bei der verpachteten Fläche von 9,53 ha nicht um einen ganzen Betrieb im Sinne des Art. 12d der VO (EWG) Nr. 857/84 gehandelt habe, sei unzutreffend. Das Verwaltungsgericht lasse Sinn und Zweck des Einwilligungserfordernisses des § 3 Abs. 2 MAVV völlig außer Betracht. Durch das Einwilligungserfordernis solle nämlich verhindert werden, daß dem Verpächter die flächenbezogene Anlieferungs-Referenzmenge ohne seine Einwilligung entzogen werde. Dabei könne es nicht darauf ankommen, ob der Pächter einen gesamten Betrieb gepachtet habe oder lediglich einen Teil davon. Denn sowohl in dem einen als auch in dem anderen Falle führe die Bewilligung der Milchrente zur Freisetzung der Referenzmenge und zu einer Minderung des Wertes der verpachteten Fläche. Auch die Freisetzung nur auf Teilflächen des Pachtgrundes stelle eine Beeinträchtigung des Eigentums des Verpächters dar, da eine Verpachtung aufgrund des verminderten Wertes der Flächen nur noch eingeschränkt und zu wesentlich geringerem Pachtzins möglich sei. Eine verfassungskonforme Auslegung des § 3 Abs. 2 MAVV unter Berücksichtigung des Art. 14 GG müsse deshalb dazu führen, daß auch bei der Bewilligung einer Vergütung wegen der Aufgabe der Milcherzeugung auf zugepachteten Teilflächen eines landwirtschaftlichen Betriebes die Einwilligung des Verpächters erforderlich sei. Der Kläger beantragt, unter Abänderung des angefochtenen Urteils den Bewilligungsbescheid des Bundesamtes für Ernährung und Forstwirtschaft für Herrn vom 14. September 1984 sowie den Widerspruchsbescheid vom 23. März 1987 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Bejahe man eine Drittbetroffenheit des Klägers durch den Vergütungsbescheid, so komme es maßgeblich darauf an, ob die §§ 3 und 5 der Verordnung über die Gewährung einer Vergütung für die Aufgabe der Milcherzeugung für den Markt verfassungskonform seien. Bei der Anlieferungs-Referenzmenge handele es sich um kein eigentumsähnliches Recht. Die Inhaberschaft unterfalle weder dem Schutz nach Art. 12 noch nach Art. 14 GG. Zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie auf die Behördenakte der Beklagten (1 Hefter), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.