6 A 1312/11

Leitsatz: Die Zusatzabgabenverordnung verstößt nicht gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG (im Anschluss an BVerwG, Urteile vom 20.03.2003 - 3 C 10.02 -, BVerwGE 118, 70, und vom 16.09.2004 - 3 C 35.03 -, BVerwGE 121, 382, sowie Beschluss vom 08.09.2008 - 3 B 42.08 -, Juris). Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 8. April 2004 - 3 E 1764/01 - aufgehoben und die Klage abgewiesen. Der Kläger hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Der Senat entscheidet ohne mündliche Verhandlung, da die Beteiligten mit Schriftsätzen vom 14. Juni 2011 (Kläger) und 22. Juni 2011 (Beklagter) auf mündliche Verhandlung verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 125 Abs. 1 VwGO). Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Der Senat hat durch Zwischenurteil vom 29. September 2004 (damaliges Aktenzeichen: 6 UE 1888/04) festgestellt, dass die Berufung des Beklagten zulässig ist. Das Urteil ist rechtskräftig und damit für die Beteiligten - und das Gericht - bindend (§ 109 und § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 318 und § 525 Satz 1 ZPO). Das Verwaltungsgericht hat der kombinierten Anfechtungs- und Verpflichtungsklage des Klägers gegen den Bescheid des Landrats des Landkreises XY vom 28. Februar 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Kassel vom 9. Juli 2001 zu Unrecht stattgegeben. Die vorbezeichneten Bescheide sind (auch) insoweit rechtmäßig, als darin ein Abzug der Milchreferenzmenge in Höhe von 33 % zu Gunsten der Landesreserve gemacht worden ist. Gegenstand der Klage ist lediglich der im Bescheid vom 28. Februar 2001 erfolgte Abzug in Höhe von 33 % (entspricht 16.500 kg) der Anlieferungs-Referenzmenge für Milch zu Gunsten der Landesreserve; im Übrigen ist der Bescheid bestandskräftig geworden und der Kläger hat die ihm zurückgewährte Referenzmenge von 67 % unmittelbar nach der Rückübertragung an der nächsten Quotenbörse verkauft. Rechtsgrundlage für den 33 %igen Abzug von der Anlieferungs-Referenzmenge zu Gunsten der Landesreserve ist § 12 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung) - ZAV - vom 12. Januar 2000 (BGBl. I S. 27); die Zusatzabgabenverordnung ist am 1. April 2000 in Kraft getreten (§ 31 ZAV). Die Zusatzabgabenverordnung ließ zwar die flächenungebundene Verpachtung von Anlieferungs-Referenzmengen seit dem 1. April 2000 nicht mehr zu (§ 7 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 ZAV). Soweit derartige Pachtverträge jedoch - wie im vorliegenden Fall - vor dem 1. April 2000 nach Maßgabe von § 7 Abs. 2a Satz 2 Nr. 1 der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 25. Mai 1984 in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. März 1994 (BGBl. I S. 586) - MGV -, zuletzt geändert durch die 33. Änderungsverordnung vom 25. März 1996 (BGBl. I S. 535), geschlossen worden waren und mit Ablauf des 31. März 2000 oder später beendet wurden, gingen gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV die entsprechenden Referenzmengen auf den Verpächter mit der Maßgabe über, dass 33 % der zurückgewährten Referenzmenge zu Gunsten der Reserve des Landes, in dem der Betriebssitz des Pächters lag, eingezogen wurden. Eine der in § 12 Abs. 3 und 4 ZAV - in der zum damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung - vorgesehenen Ausnahmen ist im vorliegenden Fall nicht einschlägig, da der Pächter die Referenzmenge nicht übernahm (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 6 ZAV) und der Kläger sie auch nicht für die eigene Milcherzeugung benötigte (vgl. § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV). Die Vorschrift des § 12 Abs. 2 ZAV hält sich auch in dem Rahmen, den das Europäische Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten für eigenständige Regelungen eröffnete. Auf europäischer Ebene war mit der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (ABl. Nr. L 148, S. 13) eine gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse mit staatlich garantierten Preisen für Milch geschaffen worden. Das Garantiepreissystem wurde im Jahr 1984 mit einem Milchmengensystem in der Form kombiniert, dass die Europäische Gemeinschaft jedem Mitgliedstaat eine Gesamtgarantiemenge an produzierter Milch zum Zweck der Verteilung sogenannter Referenzmengen an die Milcherzeuger zuwies. Die Referenzmenge konnte der Milcherzeuger abgabefrei und zum Garantiepreis abliefern. Die Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben erfolgte in Deutschland durch das Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617), auf dessen Grundlage die Verordnung über die Abgabe im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) vom 25. Mai 1984 (BGBl. I S. 720) erging. Ursprünglich war die Referenzmenge streng betriebsgebunden. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 (ABl. Nr. L 405, S. 1) gestattete die Europäische Gemeinschaft den Mitgliedstaaten, den Handel mit solchen einzelbetrieblichen Referenzmengen zu eröffnen, die der betreffende Milcherzeuger nicht ausnutzen konnte oder nicht ausnutzen wollte. In Deutschland wurde davon durch Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 24. September 1993 (BGBl. I S. 1659) Gebrauch gemacht. Da sich der Referenzmengenhandel in der Folgezeit allerdings als unerwünschter Kostenfaktor für die Milcherzeugung erwies, versuchte die Europäische Gemeinschaft, den Referenzmengenhandel mit der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl. Nr. L 160, S. 73) wieder zu begrenzen, und eröffnete insbesondere die Möglichkeit, Referenzmengen nach Ablauf eines Pachtvertrages wieder einzuziehen (vgl. dazu ausführlich: BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2628/04 -, AUR 2008, 118). Dementsprechend erlaubt es Art. 8a Buchst. a Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 in der Fassung des Art. 1 Ziff. 10 Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 den Mitgliedstaaten, darüber zu entscheiden, ob und unter welchen Bedingungen Referenzmengen, die aufgrund von Pachtverträgen übertragen wurden, ganz oder teilweise der einzelstaatlichen Reserve zuzuschlagen sind. Von dieser Ermächtigung machte der deutsche Verordnungsgeber Gebrauch, indem er die Milch-Garantiemengen-Verordnung aufhob und mit Wirkung vom 1. April 2000 durch die Zusatzabgabenverordnung ersetzte (vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 16. September 2004 - 3 C 35.03 -, BVerwGE 121, 382). Die Zusatzabgabenverordnung verstößt - entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts - auch nicht deshalb gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, weil sie in ihrer Präambel lediglich ihre bundesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage, nicht hingegen ihre gemeinschaftsrechtliche Grundlage anführt. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits im Urteil vom 20. März 2003 - 3 C 10.02 - (BVerwGE 118, 70), von dem das erstinstanzliche Urteil ausdrücklich abweicht, ausgeführt, dass sich die in einer Rechtsverordnung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG anzugebenden Rechtsgrundlagen nicht auf das Gemeinschaftsrecht erstrecken, dessen Umsetzung die Verordnung dient. Die Rechtsauffassung, dass die Zusatzabgabenverordnung nicht gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verstößt, hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 16. September 2004 - 3 C 35.03 - (a.a.O.) erneut bekräftigt. Auch der Bundesfinanzhof hat sich dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 25. September 2003 - VII B 309/02 - (BFHE 203, 243) angeschlossen und dies im Beschluss vom 28. November 2006 - VII B 54/06 - (BVHE 215, 418) bestätigt. Schließlich hat auch das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 29. April 2010 - 2 BvR 871/04 u.a. - (PStR 2010, 155) dem angegriffenen erstinstanzlichen Urteil ausdrücklich widersprochen (siehe dort Rdz. 52) und klargestellt, dass der Zweck des Zitiergebots grundsätzlich als erfüllt anzusehen sei, wenn der Verordnungsgeber sich auf die Nennung der nationalen Verordnungsermächtigung beschränke, da diese - und nicht die in Bezug genommenen unionsrechtlichen Vorschriften - regele, dass der den Mitgliedstaaten verbliebene Gestaltungsspielraum bei der Ergänzung und Durchführung von zwingendem Unionsrecht durch den Verordnungsgeber ausgefüllt werden dürfe. Im Hinblick darauf, dass sich Art. 80 GG mit der Delegation von Rechtsetzungsmacht vom parlamentarischen Gesetzgeber auf den Verordnungsgeber, also allein mit dem innerstaatlichen Verhältnis zwischen Gesetz und Verordnungsgeber befasst, nicht dagegen mit dem externen Verhältnis der nationalen Rechtsetzungsorgane zu denen der Europäischen Gemeinschaft, folgt der Senat der Rechtsprechung der vorgenannten Bundesgerichte (im Ergebnis ebenso: OVG Lüneburg, Urteil vom 19. Februar 2008 - 10 LC 83/04 -, AUR 2008, 313). Die vom Kläger im erstinstanzlichen Verfahren im Übrigen vertretenen Rechtsansichten zur Verfassungswidrigkeit und Europarechtswidrigkeit der Zusatzabgabenverordnung und des Marktorganisationsgesetzes stehen der Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 28. Februar 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 9. Juli 2001 ebenfalls nicht entgegen. Die Vorschrift des § 12 Abs. 2 ZAV ist - entgegen der Rechtsansicht des Klägers - auch nicht deshalb nichtig, weil diese Regelung in § 8 Abs. 1 und § 12 Abs. 2 MOG keine den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG genügende Ermächtigungsgrundlage besäße. Das Bundesverwaltungsgericht hat auch zu dieser Rechtsansicht im Urteil vom 16. September 2004 - 3 C 35.03 - (a.a.O.) ausführlich Stellung genommen und darauf hingewiesen, dass der Senat bislang - in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesfinanzhofs - angenommen habe, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genüge. Dabei hat die Rechtsprechung darauf abgestellt, dass die Vorschrift selbst den Gegenstand bzw. Inhalt der möglichen Verordnungsregelung nur insoweit angebe, als sie ihn zum Erlass von Vorschriften über das Verfahren bei der Aufteilung, Zuteilung und Änderung von Referenzmengen usw. im Rahmen von Marktordnungsmaßnahmen (Mengenregelungen) sowie über die Voraussetzungen und die Höhe solcher Mengenregelungen ermächtige. Wegen des Zwecks und des Ausmaßes verweise die Vorschrift zwar lediglich auf die Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG, also auf die Rechtsakte des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zur Schaffung und Durchführung der gemeinsamen Organisationen der Agrarmärkte (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG), und beschränke die Ermächtigung nur insofern, als sie auf Vorschriften begrenzt sei, die zur Durchführung dieser EG-Regelungen erforderlich seien, und Vorschriften über die Voraussetzungen und die Höhe der Mengenregelungen nur erlaube, soweit sie nach den EG-Regelungen bestimmt, bestimmbar oder begrenzt seien. Im Hinblick darauf, dass die maßgeblichen Verordnungen des Gemeinschaftsrechts - Art. 5c Verordnung (EWG) Nr. 804/68 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 856/84, Verordnung (EWG) Nr. 857/84 und Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 - die Regelungen über die Zusatzabgabe und die Anlieferungs-Referenzmengen weitestgehend selbst trafen, nahm die vorbezeichnete Rechtsprechung jedoch an, dass die Ermächtigungsnorm in § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG durch diese Verweisung auf das Gemeinschaftsrecht auch hinsichtlich ihres Zwecks und ihres Ausmaßes hinlänglich bestimmt war. Der Senat schließt sich dieser Rechtsprechung an und sieht infolgedessen § 8 Abs. 1 MOG auch insoweit als hinlänglich bestimmt an, als der Verordnungsgeber auf dem Boden des bisherigen Übertragungssystems den Einzug von Teilen einer verpachteten Referenzmenge zu Gunsten der staatlichen Reserve vorsieht (im Ergebnis ebenso: OVG Lüneburg, Urteil vom 19. Februar 2008 - 10 LC 83/04 -, a.a.O.). Der sorgenannte Drittelabzug zu Gunsten der Landesreserve verletzt den Kläger auch nicht in seinem Grundrecht auf Eigentum (Art. 14 GG). Selbst wenn man mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 16. September 2004 - 3 C 35.03 - (a.a.O.) davon ausgeht, dass die Verminderung der ihrem Inhaber bislang zustehenden Referenzmenge um ein Drittel dessen Eigentum an seinem landwirtschaftlichen Betrieb berührt (offen gelassen in: BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2628/04 -, a.a.O.), stellt sich der in § 12 Abs. 2 ZAV normierte Drittelabzug als verfassungsgemäß dar. Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang darauf abgestellt, dass die Regelung in § 12 Abs. 2 ZAV Inhalt und Schranken der künftigen Nutzbarkeit der sächlichen Betriebsmittel im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimme. Sie stelle einen gerechten, namentlich einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen der prinzipiellen Privatnützigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) und den berechtigten Belangen der Allgemeinheit (Art. 14 Abs. 2 GG) her und sei damit verfassungsgemäß. Die Regelung verfolge das Ziel, sicherzustellen, dass Referenzmengen möglichst aktiven Milcherzeugern zugeordnet würden; diese sollten von der Notwendigkeit entlastet werden, Referenzmengen zuzupachten (BR-Drs. 577/99, S. 25; vgl. Art. 8a Buchstabe a Verordnung [EWG] Nr. 3950/92). Dahinter stehe die Erkenntnis, dass die Möglichkeit der Verpachtung von Referenzmengen - mit oder ohne Fläche - in steigendem Ausmaß zu Dauerverpachtungen geführt habe, worin der europäische sowie der deutsche Verordnungsgeber eine Fehlentwicklung sähen, welche die Kosten der aktiven Milcherzeuger erhöhe und ihre Einkommen schmälere. Die Verpachtung zurückzudrängen, indem sie mit einem spürbaren Abzug zu Gunsten der staatlichen Reserve belegt werde, stelle ein geeignetes Mittel dar, die beschriebene Fehlentwicklung zu korrigieren. Die Regelung respektiere auch die Privatnützigkeit des betroffenen Eigentums. Der Drittelabzug finde nicht statt, wenn der Verpächter für sich oder seinen Ehegatten oder dessen Rechtsnachfolger im Wege der gesetzlichen, gewillkürten oder vorweggenommenen Erbfolge die zurückgefallene Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötige (§ 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV). Damit werde der Abzug auf Fälle beschränkt, in denen der Verpächter nicht nur für seine Person die Milcherzeugung aufgebe, sondern auch seine Betriebsanlage nicht länger für die Milcherzeugung bereithalte. Der Inhaber der verpachteten Referenzmenge werde zwar genötigt, die eigene Milcherzeugung (wieder) aufzunehmen oder auszuweiten oder aber den Betrieb im Wege der vorweggenommenen Erbfolge alsbald zu übertragen, sofern eine Fortsetzung des Pachtverhältnisses nicht zustande komme. Dieser Zwang zur raschen Disposition sei ihm aber zumutbar, zumal bei vorweggenommener Erbfolge der Übernehmer seinerseits die Milcherzeugung nicht sofort selbst aufnehmen müsse, sondern den Betrieb als ganzen seinerseits zwischenverpachten dürfe (§ 7 Abs. 5 Halbs. 2, Abs. 2 ZAV). Schließlich verletze die Höhe des Abzugs mit einem Drittel auch nicht das Übermaßverbot. Dabei müsse in Rechnung gestellt werden, dass der Abzug unter den beschriebenen Voraussetzungen nur denjenigen treffe, der allein noch an einer kapitalistischen Nutzung oder Verwertung der Referenzmenge - sei es durch weitere Verpachtung, sei es durch Verkauf - interessiert sei. Die verpachtete Referenzmenge genieße jedoch keinen Eigentumsschutz. Der landwirtschaftliche Betrieb, dessen wirtschaftliche Nutzbarkeit zur Milcherzeugung sie mitbestimme, solle zu diesem Zweck nicht länger betrieben werden. Sein Eigentümer werde allenfalls insofern beschwert, als der Drittelabzug seinen Betrieb zu einem Zeitpunkt treffen könne, bevor sich die Investitionen in die sächlichen Betriebsmittel, welche Grundlage seiner Referenzmenge gewesen seien, amortisiert hätten. Die darin gelegene nachträgliche Verschlechterung der wirtschaftlichen Investitionsbedingungen halte sich aber in einem zumutbaren Rahmen, zumal die Neuregelung schon geraume Zeit zuvor diskutiert worden sei. Auch diese Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts macht sich der Senat zu Eigen. Der sogenannte Drittelabzug zu Gunsten der Landesreserve verletzt den Kläger auch nicht in anderen Grundrechten. Eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) - in Form der Vertragsfreiheit - scheitert bereits daran, dass die in § 12 Abs. 2 ZAV getroffene Neuregelung den geschlossenen Pachtvertrag inhaltlich nicht verändert hat (BVerwG, Urteil vom 16. September 2004 - 3 C 35.03 -, a.a.O.). Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor, da die Differenzierung danach, ob der Verpächter selbst Milcherzeuger ist oder nicht, ihren sachlichen Grund in der Absicht des Verordnungsgebers findet, Referenzmengen wieder stärker den aktiven Milcherzeugern zuzuordnen und die rein kapitalistische Nutzung zurückzudrängen (BVerwG, Urteil vom 16. September 2004 - 3 C 35.03 -, a.a.O.). Nach alledem ist die Berufung des Beklagten begründet. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nr. 10 und § 711 Satz 1 ZPO i.V.m. § 167 VwGO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Der Kläger setzt sich gegen die teilweise Einziehung einer Anlieferungs-Referenzmenge für Milch in Höhe von 33 % zugunsten der Landesreserve gem. § 12 Abs. 2 der Zusatzabgabenverordnung (ZAV) zur Wehr. Der Kläger, ein ehemaliger Landwirt, hatte eine ihm erteilte Milchreferenzmenge von 50.000 kg an einen anderen Landwirt verpachtet. Das Pachtverhältnis endete mit der Kündigung des Pachtvertrages durch den Pächter am 31. März 2001. Daraufhin beantragte der Kläger bei dem Amt für Regionalentwicklung, Landschaftspflege und Landwirtschaft die Bescheinigung des Übergangs dieser Referenzmenge auf ihn. Mit Bescheid vom 28. Februar 2001 bescheinigte der Landrat des Landkreises XY dem Kläger, dass lediglich eine Anlieferungs-Referenzmenge in Höhe von 33.500 kg auf ihn übergegangen sei, während 33 % der ursprünglichen Anlieferungs-Referenz-menge gem. § 12 Abs. 2 ZAV zugunsten der Landesreserve eingezogen worden seien. Gegen den Bescheid legte der Kläger am 22. März 2001 Widerspruch ein, den das Regierungspräsidium Kassel mit Bescheid vom 9. Juli 2001 zurückwies. Am 10. August 2001 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung die Auffassung vertreten, dass der in § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV vorgesehene 33 %ige Abzug der Referenz-menge verfassungswidrig sei. Es liege ein Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG vor, da die Rechtsgrundlage in der Verordnung nicht umfassend angegeben sei; die einschlägigen EG-rechtlichen Ermächtigungsnormen seien nicht zitiert. Soweit das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 20. März 2003 (3 C 10.02) festgestellt habe, die Zusatzabgabenverordnung sei mit dem Zitiergebot vereinbar, stehe dies im Widerspruch zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Hennenhaltungsverordnung vom 6. Juli 1999 (2 BvF 3/90). Selbst wenn man davon ausgehe, dass das Zitiergebot eingehalten sei, beständen Zweifel, ob das Marktorganisationsgesetz den Anforderungen eines Ermächtigungsgesetzes i. S. d. Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG genüge, zumal § 8 Abs. 1 und § 12 Abs. 2 MOG die Grenzen des Eingriffs in keiner Form abschließend bestimmten. Dies entspreche nicht dem Wesentlichkeitsgebot, wonach der Gesetzgeber wesentliche belastende Regelungen selbst zu treffen habe. Die Regelung verstoße auch gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Die Milchreferenzmenge sei ein vermögenswertes Recht und unterfalle dem Eigentumsschutz. Sie sei zumindest seit 1993 frei handelbar; in diese Rechtsposition werde durch den 33 %igen Abzug in enteignender Weise eingegriffen. § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV sei zudem europarechtswidrig. Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft seien nicht berechtigt, Wiedereinzugsmaßnahmen unter beliebigen Voraussetzungen einzuführen. Sie müssten bei der Wahl zwischen mehreren Durchführungsmodalitäten ihr Ermessen unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ausüben. Daneben hätten derartige Maßnahmen die Grundrechte, wie das Recht auf Eigentum und das Recht auf freie Berufsausübung, zu beachten. Darüber hinaus liege ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, da die Regelung Inhaber einer Milchquote, die diese nicht mehr selbst belieferten, im Verhältnis zu Rechtsinhabern, die die Milchquote selbst belieferten, unangemessen benachteilige. Der Kläger hat beantragt, den Bescheid des Landrates des Landkreises XY vom 28.02.2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Kassel vom 09.07.2001 insoweit aufzuheben, als ein Abzug von 33 % der Milchreferenzmenge vorgenommen worden ist und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger auch den Übergang weiterer 16.500 kg Milchreferenzmenge zu bescheinigen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat die Rechtsauffassung vertreten, die Zusatzabgabenverordnung sei nicht wegen Verstoßes gegen das Zitiergebot nichtig. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG erfordere lediglich die Angabe der nationalen gesetzlichen Grundlage; dementsprechend habe der Verordnungsgeber bei Erlass der Zusatzabgabenverordnung auch nur Verordnungsermächtigungen des Marktorganisationsgesetzes - MOG - zitiert. § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG ermächtige den Verordnungsgeber, umfassend alle Fragen im Zusammenhang mit der Quotenverteilung zu regeln. Der 33 %ige Einzug der Milchreferenzmenge stehe im Einklang mit EG-Recht, danach könne die übertragene Referenzmenge ganz oder teilweise der einzelstaatlichen Reserve zugeschlagen werden. Der Einzug nach § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV sei auch verhältnismäßig und verstoße nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Die Höhe des Abzugs sei angemessen und sachlich gerechtfertigt. Die Milchquote unterfalle als öffentliches Recht nicht der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. Mit Urteil vom 8. April 2004 hat das Verwaltungsgericht Darmstadt den Bescheid des Landrats des Landkreises XY vom 28. Februar 2001 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Kassel vom 9. Juli 2001 aufgehoben, soweit darin ein Abzug der Milchreferenzmenge in Höhe von 33 % gemacht wurde, und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger auch den Übergang weiterer 16.500 kg Milchreferenzmenge zu bescheinigen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, der vorgenommene Abzug der 33 % der dem Kläger zugewiesenen Referenzmenge zu Gunsten der Landesreserve sei rechtswidrig, da die Zusatzabgabenverordnung gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verstoße und deshalb nichtig sei. Der Verordnungsgeber müsse gerade bei einer Blankettermächtigung, wie sie in § 8 Abs. 1 MOG zum Erlass von Rechtsverordnungen zur Durchführungen von Regelungen i. S. v. § 1 Abs. 2 MOG vorgesehen sei, auch die EG-rechtlichen Vorschriften zitieren, deren Umsetzung er mit der Verordnung beabsichtige. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung mit der Begründung zugelassen, die Entscheidung habe grundsätzliche Bedeutung und weiche von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2003 ab. Gegen das am 21. April 2004 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 14. Mai 2004 Berufung eingelegt und diese am 21. Juni 2004 - eingegangen bei dem Verwaltungsgericht - begründet. Der Senat hat durch Zwischenurteil vom 29. September 2004 (damaliges Aktenzeichen: 6 UE 1888/04) festgestellt, dass die Berufung des Beklagten zulässig ist. Der Beklagte trägt zur Begründung der Berufung im Wesentlichen vor, die Zusatzabgabenverordnung - insbesondere § 12 Abs. 2 ZAV - verstoße nicht gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Die Betrachtungsweise des Verwaltungsgerichts werde dem Regelungsgehalt des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht gerecht. Die Vorschrift solle dazu beitragen, dass die aus dem Prinzip der Gewaltenteilung folgenden engen Grenzen exekutiver Regelungsmacht nicht zu Lasten der Legislative verschoben würden. Der Erlass der Verordnungen stelle eine Durchbrechung des ansonsten geltenden Normsetzungsmonopols der Parlamente dar. Die Verfassung (Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG) verlange dafür eine besondere Ermächtigung durch Gesetz. Nur wenn und soweit sich der Gesetzgeber ausdrücklich seiner Rechtsetzungsmacht begeben habe, dürfe die Exekutive ihn vertreten. Der Verordnungsgeber habe durch Angabe der in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage nachzuweisen, dass er die Prärogative des parlamentarischen Gesetzgebers gewahrt habe. Das Zitiergebot gehe darüber nicht hinaus; ihm komme nicht die Funktion zu, die Vereinbarkeit der Verordnung mit höherrangigem Recht auch insoweit kontrollieren zu können, als eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts ausscheide. Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 8. April 2004 aufzuheben und die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er verteidigt die vom Verwaltungsgericht vertretene Rechtsauffassung zum Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, die der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Juli 1999 zur Hennenhaltungsverordnung folge. Im Übrigen nimmt er Bezug auf das erstinstanzliche Vorbringen zur Verfassungswidrigkeit und Europarechtswidrigkeit der Zusatzabgabenverordnung und des Marktorganisationsgesetzes sowie auf die Ausführungen seiner Bevollmächtigten in einer Verfassungsbeschwerde vom 27. Februar 2008, die er als Anlage zum Schriftsatz vom 28. Februar 2008 eingereicht hat. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten (2 Bände) sowie des Verwaltungsvorgangs (1 Heft), die Gegenstand der Beratung gewesen sind.