3 E 1764/01

Leitsatz: 1. Das Zitiergebot nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG umfasst auch die EG-rechtlichen Vorschriften, deren Umsetzung mit dem jeweiligen Gesetz bzw. der jeweiligen Verordnung beabsichtigt ist. Eine pauschale Bezugnahme auf derartige Rechtsakte ist nicht ausreichend. 2. Aus diesem Grund verstoßen die Zusatzabgabenverordnung als auch das Marktorganisationsgesetz gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und sind nichtig. Der Bescheid des Landrats des Kreises Darmstadt-Dieburg vom 28.02.2001 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Kassel vom 09.07.2001 werden aufgehoben, soweit darin ein Abzug der Milchreferenzmenge in Höhe von 33 % gemacht worden ist. Der Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger auch den Übergang weiterer 16.500 kg Milchreferenzmenge zu bescheinigen. Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Berufung wird zugelassen. Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung nach § 101 Abs. 2 VwGO entscheiden, da sich die Beteiligten mit Schriftsätzen vom 24.03.2004 und 25.03.2004 hiermit einverstanden erklärt haben. Die zulässige, insbesondere fristgerecht erhobene Klage ist begründet. Der Bescheid des Landrats des Landkreises Darmstadt-Dieburg vom 28.02.2001 in der Form des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Kassel vom 09.07.2001 ist, soweit er angefochten wurde, rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) . Gleichzeitig hat der Kläger einen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, ihm den Übergang weiterer 16.500 kg Milchreferenzmenge zu bescheinigen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der im Bescheid vom 28.02.2001 vorgenommene Abzug von 33 % der dem Kläger zugewiesenen Milchreferenzmenge zugunsten der Landesreserve ist rechtswidrig, da er nicht auf § 12 Abs. 2 Zusatzabgabenverordnung vom 12.01.2000 in der Fassung der Dritten Verordnung zur Änderung der Zusatzabgabenverordnung vom 26.03.2004 - ZAV - gestützt werden kann. Die Zusatzabgabenverordnung verstößt gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und ist deshalb nichtig. Nach Art. 80 Abs. 1, Sätze 1 und 2 GG kann der Bundesgesetzgeber durch Gesetz die Bundesregierung, einen Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigen, Rechtsverordnungen zu erlassen, deren Inhalt, Zweck und Ausmaß in der erteilten Ermächtigung bestimmt werden. Für diesen Fall ist in der Verordnung die Rechtsgrundlage anzugeben, Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Sinn und Zweck dieses sog. Zitiergebots ist es zunächst, dem Verordnungsgeber die Feststellung zu ermöglichen, ob er bei Erlass der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen will, so dass er sich darüber vergewissern kann, dass sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihm angeführten Vorschriften ergibt. Es reicht daher nicht aus, dass sich die Exekutive im Rahmen der an sie delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtsetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben (BVerfG, Urteil vom 06.07.1999, BVerfGE 101, 1 ). Zudem dient das Zitiergebot der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung, um diesem die Kontrolle zu ermöglichen, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Insoweit handelt es sich um ein rechtsstaatliches Formerfordernis, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnungsgeber beim Erlass der Verordnung an die ihm erteilte Ermächtigung gehalten hat, und dessen Missachtung ein unerlässliches Element des demokratischen Rechtsstaates verletzt (BVerfG a. a. O.). Unter Zugrundelegung dieser Grundsätze kommt das erkennende Gericht zu der Überzeugung, dass der Verordnungsgeber gerade bei einer Blankettermächtigung, wie sie in § 8 Abs. 1 MOG zum Erlass von Rechtsverordnungen zur Durchführung von Regelungen im Sinne von § 1 Abs. 2 MOG vorgesehen ist, auch die EG-rechtlichen Vorschriften zitieren muss, deren Umsetzung er mit der Verordnung beabsichtigt. § 1 Abs. 2 MOG bestimmt lediglich pauschal, dass Regelungen im Sinne dieses Gesetzes unter anderem Bestimmungen des EG-Vertrages und Rechtsakte des Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaften auf Grund oder im Rahmen der in den Nummern 1 und 2 des § 1 Abs. 2 MOG genannten Verträge sind. Auch die ZAV in der Fassung vom 26.03.2004 sieht unter § 2 ZAV lediglich vor, die Verordnung diene der Durchführung der Rechtsakte des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor (EG-Milchabgabenregelung). Die konkreten Rechtsakte, deren Umsetzung mit der Verordnung beabsichtigt ist, werden nicht aufgeführt. Die Verordnung wird so dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht gerecht, da nicht nachprüfbar ist, welche der EG-Rechtsakte, im vorliegenden Fall EG-Verordnungen, und welche Artikel hiervon tatsächlich umgesetzt werden sollen. So ist zum einen für den einzelnen Landwirt, als Adressat der ZAV eine Kontrolle dahingehend, ob sich der Verordnungsgeber an den ihm übertragenen Ermächtigungsrahmen gehalten hat, derart erschwert, dass dies unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht hinnehmbar ist. Es ist dem juristischen Laien nicht zumutbar und unter Umständen sogar unmöglich, sich aus der Vielzahl der EG-Rechtsakte die für seine Situation passende herauszusuchen. Zudem fehlt es auch an einer Selbstkontrolle der Exekutive, würde man es nicht für nötig erachten, die jeweiligen EG-Rechtsakte, deren Umsetzung beabsichtigt ist, in der Verordnung mitanzuführen. Zugespitzt könnte der Verordnungsgeber von Fall zu Fall entscheiden, welche EG-Vorschrift am passendsten erscheint, falls die Verordnung der Umsetzung mehrere EG-Vorschriften dient. Diesbezüglich fehlt es an der notwendigen Rechtsklarheit und Rechtssicherheit, die gleichfalls mit dem Zitiergebot gewollt ist (a. A. BVerwG, Urteil vom 20.03.2003, AZ: 3 C 10.02). In einer Verordnung sind jedoch alle Ermächtigungs- und Rechtsgrundlagen zu benennen, auf denen diese beruht (so BVerfG a. a. O.). Eine Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG allein nach der Intention des Gesetzgebers verbietet sich, da bei Schaffung des Grundgesetzes sich die vorliegende Problematik der Zitierung EG-rechtlicher Vorschriften noch nicht stellte. Vielmehr bedarf die Auslegung der Vorschrift der Anpassung an die sich ergebenden politischen und rechtlichen Entwicklungen. Da mittlerweile auch gemeinschaftsrechtliche Vorschriften bindend sind und durch den Bundesgesetzgeber umgesetzt werden müssen, wird dem rechtsstaatlichen Formerfordernis nur dann entsprochen, wenn auch diese Vorschriften, deren Umsetzung beabsichtigt wird, entweder in dem ermächtigenden Gesetz selbst oder in der jeweiligen Verordnung angegeben wird. Der Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Bescheinigung des Übergangs auch der weiteren 16.500 kg Milchreferenzmenge kann allerdings weder auf die nichtige ZAV noch auf die frühere Regelung des § 9 Abs. 1 Nr. 1 Milchgarantiemengenverordnung (MGV), gestützt werden, da die MGV an dem gleichem Mangel leidet wie die ZAV und daher ebenfalls nichtig ist. Allerdings steht dem Kläger ein Anspruch auf Erteilung einer derartigen Bescheinigung aufgrund der ständigen Verwaltungsübung zu. Insoweit folgt aus Art. 3 GG, dass der Kläger mit den anderen Milcherzeugern gleich zu behandeln ist, denen nach Übergang einer Milchreferenzmenge eine Bescheinigung über die ihnen zustehende Referenzmenge erteilt wird. Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, da er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Regelung der vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war zuzulassen, da die Entscheidung grundsätzliche Bedeutung hat und von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.03.2003 abweicht (§§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO). Der Kläger, ein ehemaliger Landwirt, hatte die ihm im Rahmen seiner früheren Landwirtschaft erteilte Milchreferenzmenge in Höhe von 50.000 kg mit einem Referenzfettgehalt von 3,94 % an einen anderen Landwirt verpachtet. Dieses Pachtverhältnis endete durch Kündigung des Pachtvertrages durch den Pächter am 31.03.2001. Daraufhin beantragte der Kläger beim Amt für Regionalentwicklung, Landschaftspflege und Landwirtschaft die Bescheinigung der Rückgewähr dieser Referenzmenge auf ihn. Mit Bescheid vom 28.02.2001 bescheinigte der Landrat des Landkreises Darmstadt-Dieburg dem Kläger die Rückgewähr der Referenzmenge unter gleichzeitigem Abzug in Höhe von 33 % (= 16.500 kg), zugunsten der Landesreserve, da der Kläger zum Zeitpunkt der Rückgabe kein Milcherzeuger war. Den hiergegen fristgerecht eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Kassel mit Bescheid vom 09.07.2001 zurück. Mit bei Gericht am 10.08.2001 eingegangenem Schriftsatz hat der Kläger Klage erhoben. Er ist der Auffassung, der in § 12 Abs. 2 Satz 1 Zusatzabgabenverordnung - ZAV - vorgesehene 33 % Abzug der Referenzmenge sei verfassungswidrig. Es liege ein Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG vor, da in der Verordnung nicht deren Rechtsgrundlage umfassend angegeben sei. Die einschlägigen EG-rechtlichen Ermächtigungsnormen seien nicht zitiert. EG-Rechtsverordnungen gelten direkt und bedürften keiner innerstaatlichen Umsetzung im Gegensatz zu einer EG-Richtlinie. Insofern verbliebe den Mitgliedstaaten nur ein geringer eigene Regelungsspielraum, den sie im Wege von Durchführungsverordnungen ausfüllen könnten. Vor diesem Hintergrund müssten andere Anforderungen im Hinblick auf das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gestellt werden. Insoweit sei es dem nationalen Gesetzgeber genommen, eigenständig gesetzgeberisch tätig zu werden, da das EG-Recht bereits abschließende Regelungen aufgestellt habe. Dies erfordere, die einschlägigen europarechtlichen Vorgaben mitzuzitieren, ein allgemeiner Verweis auf EG Regelungen bzw. Rechtsakte sei nicht ausreichend. Soweit das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 20.03.2003, AZ: 3 C 10.02, festgestellt habe, die ZAV sei mit dem Zitiergebot vereinbar, könne dieser Auffassung nicht gefolgt werden. Diese Entscheidung stehe im Widerspruch zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Hennenhaltungsverordnung vom 06.07.1999, AZ: 2 BvF 3/90, BVerfGE 101, 1ff. Wenn man allerdings davon ausgehe, dass das Zitiergebot eingehalten sei, so bestünden Zweifel daran, ob das Marktorganisationsgesetz als einzig in Betracht kommendes Parlamentsgesetz den Anforderungen eines Ermächtigungsgesetzes im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG entspreche, da die §§ 8 Abs. 1 und 12 Abs. 2 MOG die Grenzen des Eingriffs in keiner Form abschließend bestimmten. Dies entspreche nicht dem Wesentlichkeitsgebot, wonach der Gesetzgeber wesentliche, insbesondere belastende Regelungen, durch Gesetz selbst zu treffen habe. Im Übrigen verstoße die Regelung gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Die Milchreferenzmenge sei ein vermögenswertes Recht und unterfalle dem Eigentumsschutz. Ein derartiger eigentumsrechtlicher Charakter komme der Referenzmenge zumindest seit 1993 zu, da sie seither frei handelbar sei. In diese Rechtsposition werde durch den 33%-igen Abzug in enteignender Weise eingegriffen. § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV sei zudem europarechtswidrig. Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft seien nicht berechtigt, Wiedereinzugsmaßnahmen unter beliebigen Voraussetzungen einzuführen. Sie müssten bei der Wahl zwischen mehreren Durchführungsmodalitäten ihr Ermessen unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ausüben. Daneben hätten derartige Maßnamen die Grundrechte, wie das Recht auf Eigentum und das Recht auf freie Berufsausübung, zu beachten. Darüber hinaus liege ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, da die Inhaber einer Milchquote, die diese nicht mehr selbst beliefern, im Verhältnis zu Rechtsinhabern, die die Milchquote selbst beliefern, unangemessen benachteiligt würden. Der Kläger beantragt, den Bescheid des Landrates des Landkreises Darmstadt-Dieburg vom 28.02.2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Kassel vom 09.07.2001 insoweit aufzuheben, als ein Abzug von 33 % der Milchreferenzmenge vorgenommen worden ist und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger auch den Übergang weiterer 16.500 kg Milchreferenzmenge zu bescheinigen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Die Zusatzabgabenverordnung sei nicht wegen Verstoßes gegen das Zitiergebot nichtig. Nationale Verordnungen könnten sich nach der Systematik des Grundgesetzes nur auf nationale Gesetze stützen. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG erfordere lediglich, die nationale gesetzliche Rechtsgrundlage anzugeben. EG-Verordnungen würden direkt und unmittelbar gelten und nicht die Mitgliedstaaten zum Erlass von Durchführungsverordnungen ermächtigen, sondern entsprechende innerstaatliche Ermächtigungen voraussetzen. So habe der Verordnungsgeber bei Erlass der Zusatzabgabenverordnung auch nur Verordnungsermächtigungen des Marktorganisationsgesetzes - MOG - zitiert. § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG ermächtige den Verordnungsgeber, umfassend alle Fragen im Zusammenhang mit der Quotenverteilung zu regeln. Der 33 %-ige Einzug der Milchreferenzmenge stehe im Einklang mit EG-Recht. Danach könne sogar die übertragene Referenzmenge ganz oder teilweise der einzelstaatlichen Reserve zugeschlagen werden. Der Einzug nach § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV sei auch verhältnismäßig und verstoße nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Die Höhe des Abzug sei zudem angemessen und sachlich gerechtfertigt. Die Milchquote unterfalle als öffentliches Recht nicht der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, weshalb der Einzug von 33 % der Referenzmenge keine Enteignung darstelle. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie auf die beigezogene Behördenakte Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung waren.