6 UE 2608/86

Die zulässige Berufung bleibt ohne Erfolg. Die Klage auf Gewährung von Unterrichtsgeldfreiheit ab dem Sommersemester 1986 ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 2. Alternative VwGO) statthaft, denn der Kläger begehrt den Erlaß eines von der Beklagten mit Bescheid vom 13. Februar 1986 abgelehnten Verwaltungsaktes (Urteile des Senats vom 12. Oktober 1981 -- VI OE 42/80 --; vom 21. Juni 1982 -- VI OE 11/82 --; vom 19. Juli 1982 -- VI OE 23/81 --, HessVGRspr. 1983, 3; vom 20. Dezember 1982 -- VI OE 27/81 --, ESVGH 33, 164, und vom 18. April 1986 -- 6 UE 1265/85 --; offengelassen im Beschluß des Senats vom 23. Juni 1986 -- 6 TH 907/86 --). Ob der Anspruch auf Unterrichtsgeldfreiheit einen Verwaltungsakt voraussetzt oder unmittelbar aus dem Gesetz folgt, ist unerheblich, denn auch über das Bestehen eines gesetzlichen Anspruchs kann verbindlich durch (feststellenden) Verwaltungsakt entschieden werden. Die auch im übrigen zulässige Klage ist nicht bereits deshalb unbegründet, weil die Beklagte bereits im Jahre 1985 einen Antrag des Klägers auf Unterrichtsgeldfreiheit bestandskräftig abgelehnt hat, denn sie hat auf seinen Antrag vom 10. Februar 1986 das Verfahren wieder aufgenommen und mit Bescheid vom 13. Februar 1986 eine neue Sachentscheidung getroffen, die als Zweitbescheid eine umfassende Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen ermöglicht. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, sind die Voraussetzungen, unter denen dem Kläger Unterrichtsgeldfreiheit zusteht, erfüllt. Dabei ist von folgendem auszugehen: Gemäß Art. 59 Abs. 1 Satz 1 der Hessischen Verfassung -- HV -- ist der Unterricht in allen öffentlichen Grund-, Mittel-, höheren und Hochschulen unentgeltlich. Hierbei handelt es sich nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen (Urteile vom 8. Juli 1949 -- P. St. 22 --, StAnz. 1949, 348; vom 11. Mai 1956 -- P. St. 191 --, StAnz. 1956, 552, und vom 13. Juli 1956 -- P. St. 204 --, StAnz. 1956, 780) nicht lediglich um einen Programmsatz, sondern um unmittelbar geltendes Recht, ohne daß deswegen die weitere Regelungskompetenz des einfachen Gesetzgebers ausgeschlossen wäre (Urteil des Staatsgerichtshofs vom 1. Dezember 1976 -- P. St. 812 --, ESVGH 27, 30). Von seiner Regelungsbefugnis hat der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise unter anderem dadurch Gebrauch gemacht, daß er in § 2 Abs. 1 des Gesetzes über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit -- GUL -- in der seit dem 1. August 1982 geltenden Fassung vom 26. Januar 1982 (GVBl. I S. 49) den Wegfall der Unterrichtsgeldfreiheit für solche Studierende vorsieht, die den Abschluß ihres Studiums unangemessen hinauszögern. Denn was der einzelne vom Staat im Rahmen des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV vernünftigerweise als Studienförderung erwarten und verlangen kann, ist eine Unterrichtsgeldfreiheit für die Dauer eines Studiums, das in einer dem Studienfach angemessenen Zeit abgewickelt wird. Wie der Staatsgerichtshof in seinem Urteil vom 1. Dezember 1976 (a.a.O., S. 35) ausdrücklich entschieden hat, ist eine solche Begrenzung gerade unter Beachtung des Art. 59 Abs. 1 Satz 1 HV als eines sozialen und damit in viel höherem Maße als die meisten klassischen Grundrechte einer Differenzierung zugänglichen Grundrechts zweckmäßig, notwendig und zumutbar. In welchen Fällen der Studierende den Abschluß seines Studiums unangemessen hinauszögert, ist nicht im Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit, sondern in der zu seiner Ausführung ergangenen Verordnung vom 28. Juni 1983 (GVBl. I S. 112 -- AVO-GUL --) geregelt. Im vorliegenden Falle ist § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Verordnung einschlägig, denn der Kläger hat den Studiengang mehr als einmal gewechselt und der zweite Wechsel am 4. Oktober 1984 vom Studium der Mineralogie zum Studium der Physik erfolgte nicht innerhalb von zwei Jahren nach Aufnahme des Studiums am 1. September 1982. Jedenfalls hätte der dritte Wechsel vom Studium der Physik zum Studium der Medizin nach dieser Bestimmung den Wegfall der Studiengeldfreiheit zur Folge gehabt, denn daß ein mehr als zweimaliger Wechsel unschädlich sein soll, wenn nur der zweite Wechsel innerhalb einer Frist von zwei Jahren nach Aufnahme des Studiums stattgefunden hat, dürfte dem Sinn der Regelung widersprechen. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AVO-GUL steht der Gewährung von Unterrichtsgeldfreiheit an den Kläger jedoch nicht entgegen, denn die Vorschrift ist mit § 2 Abs. 1 GUL und Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes -- GG -- unvereinbar, soweit sie bestimmt, daß ein zweiter Studiengangwechsel nach Ablauf von zwei Jahren seit Aufnahme des Studiums und ein mehr als zweimaliger Wechsel ohne Rücksicht auf angerechnete Studienzeiten als unangemessenes Hinauszögern des Studienabschlusses gilt. Bereits das gesetzliche Tatbestandsmerkmal des Hinauszögerns ist nicht erfüllt, wenn vor einem Studiengangwechsel absolvierte Studienzeiten in vollem Umfange auf das neue Studium angerechnet werden, denn in diesem Fall bewirkt der Wechsel des Studiengangs keine Verlängerung der Studiendauer und damit auch keine Verzögerung des Studienabschlusses. Davon kann erst ausgegangen werden, wenn frühere Studienzeiten nicht oder nicht in vollem Umfange auf das neue Studium angerechnet werden. Die Unterrichtsgeldfreiheit entfällt gemäß § 2 Abs. 1 GUL unter dieser Voraussetzung jedoch erst dann, wenn sich die durch die Verlängerung der Studiendauer bedingte Verzögerung des Studienabschlusses als unangemessen erweist. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff, dessen Konkretisierung durch den Verordnungsgeber der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt (Urteil des Senats vom 7. Dezember 1984 -- 6 UE 1701/84 --, WissR 1985, 186), soll nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs (Urteil vom 1. Dezember 1976, a.a.O., 39) eine umfassende und auf den Einzelfall abgestellte Beurteilung der Studiensituation gewährleisten. Dabei kann sich die Unangemessenheit aus objektiven und subjektiven Gesichtspunkten ergeben. In objektiver Hinsicht kommt es auf das zeitliche Ausmaß der Verzögerung an. Die subjektive Seite der Betrachtung kann Abweichungen rechtfertigen, die sich aus den persönlichen Verhältnissen des Studierenden herleiten lassen (Urteil des Hessischen Staatsgerichtshofs vom 1. Dezember 1976, a.a.O.). Diesen Anforderungen wird die in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AVO-GUL getroffene Regelung jedenfalls insoweit nicht gerecht, als sie die Dauer der durch einen mehrfachen Studiengangwechsel bedingten Verzögerung des Studienabschlusses auch dann unberücksichtigt läßt, wenn das zuletzt begonnene Studium infolge der Anrechnung früherer Studienzeiten nicht in voller Länge absolviert werden muß. Auf das zeitliche Ausmaß der Verzögerung mag es nicht ankommen, wenn ein später zweiter oder mehr als zweimaliger Studiengangwechsel einen Mangel an Zielstrebigkeit bei der Gestaltung des Studiums erkennen läßt, sofern daraus auf ein unangemessenes Hinauszögern des Studienabschlusses geschlossen werden kann; allerdings ist es zweifelhaft, ob dieser Vorwurf ohne Würdigung der für den mehrfachen Studiengangwechsel maßgeblichen persönlichen Umstände erhoben werden kann, die nach der Verordnung ebenfalls unbeachtlich sind. (Bei einem wiederholten Wechsel des Studiengangs besteht nicht einmal wie nach § 1 Abs. 2 und 3 AVO-GUL in anderen Fällen eines verzögerten Studienabschlusses die Möglichkeit, Unterrichtsgeldfreiheit zu gewähren, wenn die Verzögerung auf Gründen beruht, die der Student nicht zu vertreten hat.) Der für eine umfassende Beurteilung der Studiensituation erhebliche Gesichtspunkt des Ausmaßes der Verzögerung des Studienabschlusses kann bei einem verspäteten zweiten oder mehr als zweimaligen Studiengangwechsel jedenfalls dann nicht vernachlässigt werden, wenn die Möglichkeit in Betracht gezogen werden muß, daß der Student den mehrfachen Studienwechsel zielgerichtet -- etwa wie im vorliegenden Falle zur Erlangung der Voraussetzungen für einen Quereinstieg in ein dem Numerus clausus unterliegendes Studienfach -- vollzogen hat, denn in einem solchen Falle kann von mangelnder Zielstrebigkeit bei der Gestaltung des Studiums nicht ausgegangen werden. Unabhängig davon verstößt es gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), angerechnete Studienzeiten im Rahmen der Prüfung, ob ein mehrfacher Studiengangwechsel den Studienabschluß unangemessen verzögert, nicht zu berücksichtigen. Denn es ist kein sachlicher Grund dafür erkennbar, daß der Verordnungsgeber diesem Gesichtspunkt in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AVO-GUL bei einem einmaligen Studiengangwechsel nach dem Ende des 5. Semesters maßgebliche Bedeutung beimißt, ihn aber bei der Beurteilung der Angemessenheit einer durch einen zweiten Studiengangwechsel nach Ablauf von zwei Jahren nach Beginn des Studiums oder einem mehr als zweimaligen Wechsel auch dann außer Acht läßt, wenn sich der Studienabschluß wegen angerechneter Studienzeiten im gleichen Umfang oder sogar weniger als bei einem unschädlichen einmaligen Studiengangwechsel verzögert. Jedenfalls unter den Voraussetzungen, unter denen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AVO-GUL ein nach dem 5. Semester vollzogener einmaliger Studiengangwechsel nicht als unangemessenes Hinauszögern des Studienabschlusses im Sinne des § 2 Abs. 1 GUL gilt, besteht ein auf Art. 3 Abs. 1 GG gestützter Anspruch darauf, daß auch eine durch einen zweiten Studiengangwechsel nach Ablauf von zwei Jahren nach Beginn des Studiums oder einen mehr als zweimaligen Wechsel verursachte Verzögerung des Studienabschlusses nicht als unangemessen behandelt wird. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Kläger hat während des Studiums der Biologie, der Mineralogie und der Physik bis auf den Kursus der mikroskopischen Anatomie mit Erfolg alle praktischen Übungen absolviert, die gemäß §§ 10 Abs. 4 Nr. 1 d, 11 Nr. 1 der Approbationsordnung für Ärzte -- ÄAppO -- in der hier maßgeblichen Fassung der 4. Änderungsverordnung vom 19. Dezember 1983 (BGBl. I S. 1482) Voraussetzung für die Zulassung zur Ärztlichen Vorprüfung sind (vgl. Anlage 1 zu § 2 Abs. 1 Satz 2 ÄAppO). Einer Anerkennung dieser Studienleistungen bedurfte es nicht, denn es handelte sich um medizinische Übungen. Aufgrund der erbrachten Studienleistungen wurden drei Semester nach § 12 ÄAppO auf das Studium der Medizin angerechnet (Anrechnungsbescheide des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen -- Landesprüfungsamt für Medizin und Pharmazie -- vom 7. September 1983, 13. Januar 1984 und 6. September 1984). Entsprechend dieser Anrechnung erhielt der Kläger einen Studienplatz im 4. Fachsemester. Die Zahl der nicht auf das Medizinstudium angerechneten Semester beläuft sich danach auf zwei. Um diesen Zeitraum verlängert sich bei normalem Studienverlauf auch die Gesamtstudiendauer. Eine solche Verlängerung, die bei einem einmaligen Studiengangwechsel unschädlich ist, bedeutet auch bei einem mehrfachen Wechsel keine unangemessene Verzögerung des Studienabschlusses. Es wäre auch mit dem Zweck des sozialen Grundrechts der Unterrichtsgeldfreiheit, "freie Bahn dem Tüchtigen zu gewähren" (so der Hessische Staatsgerichtshof in seinem Urteil vom 11. Mai 1956, a.a.O.), nicht zu vereinbaren, dem Kläger Nachteile daraus erwachsen zu lassen, daß er zielstrebig den Weg des Quereinstiegs in ein höheres Fachsemester seines Wunschstudiums verfolgt hat, der erfahrungsgemäß größeren Erfolg verspricht als eine Bewerbung um einen Studienplatz im ersten Fachsemester. Die Parteien streiten im Rahmen des Verpflichtungsantrags allerdings nur darüber, ob der Kläger dem Grunde nach Anspruch auf Studiengeldfreiheit hat. Die Dauer des Anspruchs ist dagegen nicht Gegenstand des Rechtsstreits. Sie läßt sich auch nicht exakt bestimmen, weil sie von der jeweiligen Rechtslage -- u. a. den Bestimmungen über die Förderungshöchstdauer -- und davon abhängt, wie lange der Kläger das Studium der Medizin bei der Beklagten fortsetzt. Die Beklagte kann deshalb nicht verpflichtet werden, dem Kläger Studiengebührenfreiheit bis zur Förderungshöchstdauer nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz zuzüglich eines weiteren Semesters zu gewähren. Insoweit ist der Tenor des angefochtenen Gerichtsbescheids zu berichtigen. Es ist ferner nicht zu beanstanden, daß das Verwaltungsgericht auch den Studiengebührenbescheid für das Sommersemester 1986 vom 31. Januar 1986 aufgehoben hat. Der Bescheid ist Gegenstand der Klage, was sich insbesondere daraus ergibt, daß er der Klageschrift als Anlage beigefügt war. Die Klage ist insoweit als Anfechtungsklage zulässig, wobei es dahingestellt bleiben kann, ob die Beklagte in ihren Bescheiden vom 13. Februar und 5. März 1986 über den in dem Antrag vom 10. Februar 1986 auf Gewährung von Studiengeldfreiheit ab dem Sommersemester 1986 sinngemäß liegenden Widerspruch des Klägers entschieden hat. Den Widerspruchsbescheid vom 5. März 1986 hat der Kläger rechtzeitig bei Gericht angefochten. Selbst wenn der Ablehnungsbescheid vom 13. Februar 1986 als Widerspruchsbescheid angesehen werden müßte, wäre die Klage gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO rechtzeitig erhoben worden, denn insoweit enthielt der Bescheid eine unrichtige Rechtsmittelbelehrung. Hat die Beklagte keine Entscheidung über den Widerspruch getroffen, ist die Klage gemäß § 75 VwGO als Untätigkeitsklage zulässig. Die Klage ist auch begründet, denn der Gebührenbescheid ist aus den zuvor erörterten Gründen rechtswidrig. Der Kläger studierte vom Wintersemester 1982/83 bis zum Wintersemester 1983/84 Biologie an der Universität in K, im Sommersemester 1984 Mineralogie an der Universität in B und im Wintersemester 1984/85 Physik an der Universität in M. Seit dem Sommersemester 1985 ist er bei der Beklagten im Studiengang Medizin immatrikuliert. Die Zulassung erfolgte aufgrund von Anrechnungsbescheiden des Landesprüfungsamtes für Heilberufe in Düsseldorf für das 4. Fachsemester. Nachdem die Beklagte mit Bescheid vom 31. Januar 1986 für das Sommersemester 1986 Studiengebühren in Höhe von 250,-- DM von dem Kläger erhoben hatte, beantragte dieser mit Schreiben vom 10. Februar 1986 erneut -- ein gleichlautender Antrag war im Jahre 1985 bestandskräftig abgelehnt worden --, ihm für das Studium der Medizin Unterrichtsgeldfreiheit zu gewähren. Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 13. Februar 1986 ab und wies den Widerspruch des Klägers vom 28. Februar 1986 durch Widerspruchsbescheid vom 5. März 1986 mit der Begründung zurück, der Kläger habe durch seinen mehrfachen Fachrichtungswechsel den Abschluß des Studiums unangemessen hinausgezögert. Mit am 1. April 1986 bei dem damals noch zuständigen Verwaltungsgericht Wiesbaden -- Kammern Gießen -- eingegangenem Schriftsatz vom 27. März 1986 hat der Kläger Klage erhoben. Er hat die Auffassung vertreten, er habe durch das Studium der Biologie und die nachfolgenden Fachwechsel den Abschluß des Studiums der Medizin nicht unangemessen hinausgezögert, denn von den fünf Semestern in den nichtmedizinischen Studiengängen seien drei auf das Studium der Medizin angerechnet worden. Nur weil er während des Studiums der Biologie, der Mineralogie und der Physik die für einen Quereinstieg in das Studium der Medizin erforderlichen Leistungsnachweise erworben habe, habe er sein Wunschstudium, für das er sich seit dem Wintersemester 1982/83 vergeblich bei der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen in Dortmund beworben habe, ohne große zeitliche Verzögerung aufnehmen können. Der Kläger hat sinngemäß beantragt, die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 31. Januar, 13. Februar und 5. März 1986 zu verpflichten, ihm -- dem Kläger -- ab dem Sommersemester 1986 für das Studium der Humanmedizin Unterrichtsgeldfreiheit zu gewähren. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat auf die Gründe ihres Widerspruchsbescheids Bezug genommen. Das Verwaltungsgericht hat durch am 3. September 1986 beratenen Gerichtsbescheid den Gebührenbescheid vom 31. Januar 1986 sowie die Bescheide vom 13. Februar und 5. März 1986 aufgehoben und die Beklagte verurteilt, dem Kläger ab dem Sommersemester 1986 für das Studium der Humanmedizin Studiengebührenfreiheit bis zur Förderungshöchstdauer nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz zuzüglich eines weiteren Semesters zu gewähren. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Kläger habe den Studiengang mehrfach zielstrebig gewechselt, um die für die Zulassung in ein höheres Fachsemester des Studiums der Medizin erforderlichen Leistungsnachweise zu erwerben. Lediglich zwei Semester seien nicht auf das bei der Beklagten betriebene Studium angerechnet worden. Bei dieser Sachlage könne entgegen § 1 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit nicht davon ausgegangen werden, daß der Kläger den Abschluß seines Studiums unangemessen hinausgezögert habe. Gegen diesen ihr am 11. September 1986 zugestellten Gerichtsbescheid hat die Beklagte mit am 1. Oktober 1986 bei dem Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz vom 29. September 1986 Berufung eingelegt. Sie ist der Auffassung, daß nach den abschließenden Regelungen der Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit ein dreimaliger Wechsel des Studiengangs in jedem Falle eine unangemessene Hinauszögerung des Studienabschlusses bedeute. Nur ein zweimaliger Wechsel innerhalb von 2 Jahren nach Aufnahme des Studiums sei im Hinblick auf die Unterrichtsgeldfreiheit unschädlich. Die Anrechnung früherer Studienzeiten auf das neue Studium sei im Falle eines mehrmaligen Fachrichtungswechsels unerheblich. Die Beklagte beantragt, den am 3. September 1986 beratenen Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Wiesbaden -- Kammern Gießen -- aufzuheben und die Klage abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er trägt vor, er habe die Studiengänge nur "auf dem Papier" gewechselt. In Wahrheit habe er ausschließlich Medizin studiert. Der Wechsel von K nach B sei notwendig gewesen, weil er dort auch an den vorklinischen Übungen habe teilnehmen können, die in K nicht für ihn zugänglich gewesen seien. In B habe er sich im Studiengang Mineralogie immatrikuliert, weil im Studiengang Biologie zum Sommersemester keine Aufnahme stattgefunden habe. Nachdem er im Sommersemester 1984 in B erfolgreich an den Übungen in Biochemie und Physiologie teilgenommen habe, sei er nach M gegangen, um dort den Anatomieschein zu erwerben. Er habe sich im Studiengang Physik eingeschrieben, weil ihm vom Studentensekretariat mitgeteilt worden sei, daß die Immatrikulation in den Studiengängen Physik oder Chemie Voraussetzung für die Zulassung zum Anatomiekurs sei. Später habe sich herausgestellt, daß diese Auskunft falsch gewesen sei. Jedenfalls sei ihm aus sozialen Gründen Studiengeldfreiheit zu gewähren. Er sei nichtehelich geboren und lebe seit seinem 15. Lebensjahr von seiner Mutter getrennt. Sein Vater habe sich nie um ihn gekümmert. Er erhalte von ihm lediglich Unterhalt in Höhe von 600,-- DM monatlich. Die von der Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge (1 Hefter) waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorgenannten Unterlagen und den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.