11 UE 1486/88

Die Berufung ist zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt (§ 124 Abs. 2 und 3 VwGO). Die Berufung ist jedoch unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, daß die Klage nicht, wie die Klägerin unter Hinweis auf das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. September 1982 -- VIII OE 20/82 -- (ESVGH 33, 83) meint, als allgemeine Leistungsklage, sondern als Verpflichtungsklage anzusehen ist. Die Entscheidung über die Vernichtung oder weitere Aufbewahrung personenbezogener Unterlagen ist bereits nach früherer Rechtslage entgegen der in dem zitierten Urteil zum Ausdruck kommenden Ansicht als Maßnahme mit Außenwirkung, nicht als behördeninterner Vorgang angesehen worden (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 1960 -- I C 63.59 --, BVerwGE 11, 181; Bay. VGH, Urteil vom 27. September 1983 -- 21 B 82 A. 2261 --, NJW 1984, 2235 (2236)). Die Grundrechtsbezogenheit solcher Entscheidungen und der daraus resultierende Regelungscharakter von Entscheidungen über die Aufbewahrung personenbezogener Daten ist mit Blick auf das vom Bundesverfassungsgericht aus Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz hergeleitete Recht auf "informationelle Selbstbestimmung" (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 -- 1 BvR 209/83 u. a. -- BVerfGE 65, 1 (41 ff.)) unverkennbar, so daß der vom 8. Senat in seinem Urteil vom 13. September 1982 vertretenen Auffassung nicht beigetreten werden kann. Der Zulässigkeit der Verpflichtungsklage steht auch nicht die nach Auffassung des Beklagten gegebene Bestandskraft des vom Leiter des Gesundheitsamtes erteilten Bescheids vom 10. Juni 1985 entgegen. Denn dieser Bescheid ist nicht bestandskräftig geworden, weil der Beklagte den Bevollmächtigten der Klägerin auf deren Schreiben vom 15. Juni 1985 hin mit Schreiben vom 9. Juli 1985 eine weitere Nachricht nach Einholung einer Stellungnahme der Aufsichtsbehörde angekündigt hat. Der Beklagte hat damit zu erkennen gegeben, daß er an der Regelung im Bescheid vom 10. Juni 1985 zunächst nicht festhalten wolle. Der weitere Bescheid des Beklagten vom 10. September 1985 (Bl. 65 ff. der Beiakten des Beklagten) ist nicht bestandskräftig geworden, weil dessen Zugang nicht erweislich ist und der Bescheid deshalb keine äußere Wirksamkeit im Sinne des § 43 Abs. 1 HVwVfG erlangt hat. Da die materielle Beweislast für den Zugang des Bescheids vom 10. September 1985 den Beklagten trifft und Zustellungsmängel wegen der fristauslösenden Wirkung des Zugangs nicht nachträglich heilbar sind (§ 1 Abs. 1 HessVwZG i.V.m. § 9 VwZG), hat das Verwaltungsgericht zu Recht die Klage auch ohne Vorverfahren als gemäß § 75 VwGO zulässig angesehen. Denn bis zur Klageerhebung im September 1986 konnte die Klägerin mit einer Entscheidung über ihren im April 1985 gestellten Antrag auf Aktenvernichtung rechnen, nachdem ihr der Beklagte mit Schreiben vom 9. Juli 1985 eine erneute Prüfung unter Einschaltung der Aufsichtsbehörde in Aussicht gestellt hatte. Daß die Klägerin im Laufe des Rechtsstreits von dem ablehnenden Bescheid vom 10. September 1985 Kenntnis erlangt hat, führt nicht dazu, daß sie nunmehr auf die Durchführung eines Vorverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO verwiesen werden könnte. Da es bis zur Klageerhebung an einer wirksamen Bekanntgabe des Bescheids vom 10. September 1985 fehlte, ist das Bekanntwerden des Bescheids im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens ebenso zu bewerten wie die Bekanntgabe einer erst im Laufe des Rechtsstreits getroffenen Verwaltungsentscheidung, die es dem jeweiligen Kläger ermöglicht, seine nach § 75 zulässige Klage unter Einbeziehung des ergangenen Verwaltungsakts als Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage aufrecht zu erhalten und fortzuführen (Kopp, VwGO, 9. Aufl., Rdnr. 21 zu § 75 VwGO m.w.N.). Die nach allem zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, daß der Klägerin ein allgemeiner Folgenbeseitigungsanspruch auf Vernichtung der angelegten Akten des Gesundheitsamts des Beklagten zusteht, da die mit dem Anlegen und Aufbewahren der Akten einhergehende rechtswidrige Beeinträchtigung von Rechten der Klägerin nur durch Wiederherstellung des vor Anlegung der Akten bestehenden Zustands beseitigt werden kann (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 27. September 1983 -- 21 B 82 A. 2261 --, NJW 1984, 2235 (2237)). Das weitere Aufbewahren der vom Gesundheitsamt angelegten Akten ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in dem aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz hergeleiteten Recht auf informationelle Selbstbestimmung, weil sowohl das Anlegen als, auch das weitere Aufbewahren der Akten ohne hinreichende Rechtsgrundlage erfolgte bzw. derzeit noch erfolgt. Dem Gesundheitsamt fehlte für die Begutachtung der Klägerin zur Vorbereitung ihrer Einweisung in ein psychiatrisches Krankenhaus nach dem HFEG die von dieser Behörde in Anspruch genommene originäre Zuständigkeit. Nach § 3 Abs. 1 Ziff. III des Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens vom 3. Juli 1934 (RGBl. I S. 531) obliegt den Gesundheitsämtern die amts-, gerichts- und vertrauensärztliche Tätigkeit, soweit sie durch Landesrecht den Amtsärzten übertragen ist. Die aufgrund der Ermächtigung in § 10 dieses Gesetzes erlassene Zweite Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens (Dienstordnung -- allgemeiner Teil --; im folgenden: Dienstordnung) vom 22. Februar 1935 (RGBl. I S. 215) konkretisiert Aufgabenbereich und Stellung des Gesundheitsamts. Nach § 1 Satz 2 Nr. 3 Dienstordnung hat sich das Gesundheitsamt auf Erfordern der zuständigen Behörden in Angelegenheiten des Gesundheitswesens gutachterlich zu äußern und ihnen Vorschläge zur Abstellung von Mängeln und zur Förderung der Volksgesundheit zu unterbreiten. Das Verfahren zur Vorbereitung freiheitsentziehender Maßnahmen bei Fremd- oder Selbstgefährdung geistesgestörter oder suchtkranker Personen ist in Hessen speziell geregelt durch das Gesetz über die Entziehung der Freiheit geisteskranker, geistesschwacher, rauschgift- oder alkoholsüchtiger Personen -- Hessisches Freiheitsentziehungsgesetz, HFEG -- vom 19. Mai 1952 (GVBl. S. 111), das hier in der Ursprungsfassung anzuwenden ist. Nach § 2 Abs. 1 HFEG hatte über die Unterbringung und deren Art das Amtsgericht auf Antrag der Verwaltungsbehörde, hier gemäß § 2 Abs. 2 i.V.m. § 3 Abs. 1 HFEG des Bürgermeisters der Stadt Bad Soden, zu entscheiden. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 HFEG war vor einer durch Gerichtsbeschluß anzuordnenden Unterbringung ein Facharzt der Psychiatrie, der den Unterzubringenden untersucht hatte, als Sachverständiger zu hören; soweit dies kein im öffentlicher Dienst beschäftigter Arzt war, mußte auch ein solcher gehört werden. Eine originäre Zuständigkeit der Gesundheitsämter war aus diesen, teilweise durch Art. 2 des Betreuungsgesetz-Anpassungsgesetzes vom 5. Februar 1992 (GVBl. I S. 66) außer Kraft getretenen Vorschriften nicht herzuleiten, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat. Die abschließende Regelung des Freiheitsentziehungsverfahrens durch das HFEG hindert auch daran, eine solche Zuständigkeit aus § 3 Abs. 1 Ziff. I. lit.a des Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens vom 3. Juli 1934 herzuleiten. Denn unter diese Generalklausel kann nichts subsumiert werden, was der Gesetzgeber in speziellen Gesetzen besonders geregelt hat. Soweit der Beklagte im vorliegenden Rechtsstreit neben einer originären eigenen Zuständigkeit des Gesundheitsamts für die Untersuchung der Klägerin zur Vorbereitung freiheitsentziehender Maßnahmen eine Art "vorauseilende Amtshilfe" für den Bürgermeister der Stadt bzw. deren Ordnungsamt hat konstruieren wollen, überzeugt dies nicht. Amtshilfe setzt stets ein (vorheriges) Ersuchen der für die vorzubereitende oder durchzuführende Amtshandlung zuständigen Behörde voraus (vgl. § 4 Abs. 1 HVwVfG). Generelle Absprachen zwischen Gesundheits- und Ordnungsämtern über freiheitsentziehende Maßnahmen im Rahmen des HFEG, wie sie hier getroffen worden sein sollen, würden das vom Gesetzgeber gewollte Verantwortungsgefüge bei derart einschneidenden Maßnahmen außer Kraft setzen und die Gefahr in sich bergen, daß freiheitsentziehende Maßnahmen allein aufgrund amtsärztlicher Anordnung vollzogen wurden. Dies hat der Gesetzgeber, wie das HFEG zeigt, gerade nicht gewollt. Es ist deswegen mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, daß die seinerzeit durch den sozialpsychologischen Dienst des Gesundheitsamts des Beklagten veranlaßte Untersuchung der Klägerin durch die Nervenfachärztin Dr. ohne gesetzliche Grundlage erfolgte. Die am 27. Dezember 1984 erfolgte Begutachtung der Klägerin war -- auch abgesehen davon, daß das Ergebnis wohl auch fachlich nicht haltbar war -- rechtswidrig. Daraus ergibt sich, daß die Klägerin schon aus diesem Grund einen Folgenbeseitigungsanspruch auf Vernichtung der zu Unrecht angelegten Akten des Gesundheitsamts hat. Dem steht § 18 Abs. 2 der Dienstordnung, eingefügt durch Verordnung zur Änderung der Zweiten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens vom 23. Mai 1986 (GVBl. I S. 197), nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift sind Aufzeichnungen über die amts-, gerichts- und vertrauensärztliche Tätigkeit in der Regel zehn Jahre aufzubewahren. Daß ein solcher Regelfall bei rechtswidrig zustandegekommenen Aufzeichnungen nicht gegeben ist, liegt auf der Hand. Deshalb bedarf es auch keiner weiteren Erörterung, ob der vom OVG Nordrhein-Westfalen in dessen Urteil vom 5. Dezember 1988 -- 13 A 1885/88 -- (NJW 1989, 2966 ) geäußerten und auf das Datenschutzgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen bezogenen Auffassung gefolgt werden kann, daß das Gesundheitsamt zur Aufbewahrung von Akten berechtigt sei, die im Zusammenhang mit der amtsärztlichen Untersuchung anläßlich der Lebenszeiternennung des Beamten entstanden sind. Im Unterschied zu dem vom OVG Nordrhein-Westfalen entschiedenen Fall liegt den hier zu vernichtenden Akten keine rechtmäßige Begutachtung der Klägerin zugrunde. Zum anderen ist das Hessische Datenschutzgesetz vom 11. November 1986 (GVBl. I S. 309, geändert durch Gesetz vom 21. Dezember 1988, GVBl. I S. 424) nach seinem § 3 Abs. 3 nicht anwendbar, soweit besondere Rechtsvorschriften über den Datenschutz bei der Verarbeitung personenbezogener Daten vorhanden sind. Eine solche besondere Rechtsvorschrift ist der vor dem Inkrafttreten des Datenschutzgesetzes eingefügte § 18 Abs. 2 Dienstordnung. Da die Voraussetzungen für die weitere Aufbewahrung der beim Gesundheitsamt des Beklagten über die Klägerin angelegten Akten schon aus diesen Gründen nicht erfüllt sind, bedarf es keiner Entscheidung, ob der im Verordnungswege aufgrund einer in einem vorkonstitutionellen Gesetz enthaltenen Ermächtigungsgrundlage erlassene § 18 Abs. 2 Dienstordnung den Anforderungen entspricht, die das Bundesverfassungsgericht im sogenannten Volkszählungsurteil an bereichsspezifische Datenschutzvorschriften gestellt hat. Der Senat hat allerdings Zweifel, ob die in § 10 des Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens vom 3. Juli 1934 enthaltene pauschale Ermächtigung, die als vorkonstitutionelles Recht den formellen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz nicht entspricht und nicht zu entsprechen braucht (vgl. Art. 129 Abs. 2 GG), heute noch eine ausreichende Grundlage für bereichsspezifische Datenschutzregelungen in bezug auf die Tätigkeit der Gesundheitsämter bietet. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu den Aufgaben des (formellen) Gesetzgebers in diesem Bereich und zu den Möglichkeiten einer Substitution gesetzgeberischer Entscheidungen durch Verordnungsermächtigungen dürften sich ersichtlich auf nachkonstitutionelle Gesetze beziehen, bei denen der Gesetzgeber ohnehin Inhalt, Zweck und Ausmaß der dem Verordnungsgeber vorbehaltenen Regelung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vorzugeben hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 -- 1 BvR 209/83 u.a. --, BVerfGE 65, 1 (46, 59) = NJW 1984, 419 ; Baumann, DVBl. 1984, 612 (614)). Dafür, daß der (formelle) Gesetzgeber die wesentlichen Grundentscheidungen über Art und Umfang der Datenerhebung und -verarbeitung in der Gesundheitsverwaltung hätte treffen müssen, sprechen die eindeutigen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in dem soeben zitierten Volkszählungsurteil (vgl. BVerfGE 65, 46, 59), die nachfolgend zitiert werden: "Ein Zwang zur Angabe personenbezogener Daten setzt voraus, daß der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichsspezifisch und präzise bestimmt und daß die Angaben für diesen Zweck geeignet und erforderlich sind. Damit wäre die Sammlung nicht anonymisierter Daten auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken nicht zu vereinbaren. Auch werden sich alle Stellen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben personenbezogene Daten sammeln, auf das zum Erreichen des angegebenen Zieles erforderliche Minimum beschränken müssen... Diese Bestimmungen reichen jedoch nicht aus, um für die Volkszählung verfassungsgemäße Bedingungen der Datenerhebung und -verarbeitung zu gewährleisten. Vielmehr hat der Gesetzgeber darüber hinaus für notwendige Sicherungsvorkehrungen zum Schutz des informationellen Selbstbestimmungsrechts Sorge zu tragen. Er braucht nicht alles selbst zu regeln, muß aber dafür sorgen, daß das Notwendige geschieht." Bei den vom Gesetzgeber selbst zu regelnden Sicherungsmaßnahmen ist im Volkszählungsurteil die Löschung personenbezogener Daten "zum frühest möglichen Zeitpunkt" besonders erwähnt (a.a.O, S. 59). Unter diesen Aspekten wäre § 10 des Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens zumindest teilweise als sogenannte gesetzesvertretende Verordnungsermächtigung im Sinne des Art. 129 Abs. 3 GG anzusehen, die zumindest insoweit erloschen ist (vgl. hierzu Schmidt-Bleibtreu/Klein, Grundgesetz, 7. Aufl. 1990, Rdnrn. 10 zu Art. 80 und 3 f. zu Art. 129 m.w.N.). Ob damit überhaupt eine wirksame bereichsspezifische Datenschutzregelung für die Gesundheitsverwaltung in Hessen besteht und wie gegebenenfalls eine bestehende Regelungslücke -- etwa durch entsprechende Anwendung des § 19 des Hess. Datenschutzgesetzes oder des § 27 HSOG -- einstweilen zu schließen wäre, läßt der Senat dahinstehen, weil die über die Klägerin angelegten Akten schon aus den eingangs dargestellten Gründen nicht aufbewahrt werden dürfen. Die Klägerin möchte die Vernichtung beim Gesundheitsamt des Kreises über sie geführter Akten erreichen, die dort im Zusammenhang mit ihrer Einweisung in das Psychiatrische Krankenhaus entstanden sind. In dieses psychiatrische Krankenhaus war sie aufgrund einer vom Bürgermeister der Stadt als Ortspolizeibehörde mit polizeilicher Anordnung vom 28. Dezember 1984 auf § 10 des Gesetzes über die Entziehung der Freiheit Geisteskranker, Geistesschwacher, rauschgift- oder alkoholsüchtiger Personen (HFEG) vom 19. Mai 1952 (GVBl. I S. 111) gestützten polizeilichen Anordnung eingewiesen worden. Am selben Tag war sie nach einer Untersuchung durch den dortigen Stationsarzt ohne vorherige richterliche Entscheidung entlassen worden, nachdem Gründe für eine Unterbringung ärztlicherseits nicht festgestellt worden waren. Die nach Auffassung der Klägerin zu vernichtenden Akten enthalten eine Kopie eines Gutachtens der Nervenfachärztin Dr. med. vom 27. Dezember 1984, in dem der Klägerin das Bestehen eines schweren Erregungszustandes bei einer erheblichen neurotischen Fehlentwicklung bescheinigt wird. Das Gutachten, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, kommt zu dem Ergebnis, daß die Klägerin "im augenblicklichen Zustand sowohl für sich durch die Selbstmorddrohungen als auch für ihren Ehemann und insbesondere die minderjährigen Kinder eine erhebliche Gefährdung" bedeute und eine "sofortige Einweisung gem. § 10 HFEG...erforderlich" sei. Dieses Gutachten wurde auf Veranlassung des sozialpsychiatrischen Dienstes des Gesundheitsamts des Main-Taunus-Kreises durch die von dort beauftragte Nervenfachärztin Dr. Schürmann erstattet, nachdem der Ehemann der Klägerin dort vorgesprochen und angegeben hatte, er könne aus Furcht vor seiner Frau nicht mehr nach Hause gehen. Wegen der Einzelheiten wird insoweit auf den Vermerk des sozialpsychiatrischen Dienstes vom 28. Dezember 1984 (Bl. 1 der Beiakten des Beklagten) Bezug genommen. Im Laufe des ersten Halbjahres 1985 gab der Ehemann der Klägerin in mehreren an das Gesundheitsamt gerichteten und zu dessen Akten genommenen Schreiben an, er habe seinerzeit die Einweisung der Klägerin mit Falschangaben veranlaßt, um so die von ihr beabsichtigte Scheidung zu verhindern. Am 1. März 1985 forderten die Prozeßbevollmächtigten der Klägerin den Leiter des Gesundheitsamts des -Kreises telefonisch zur Vernichtung des ärztlichen Gutachtens vom 27. Dezember 1984 auf. Mit Schreiben vom 4. April 1985 begehrten sie die Vernichtung der gesamten Akten, "um zukünftige Folgen aus der rechtswidrigen Einweisung zu beseitigen". Darauf teilte der Leiter des Gesundheitsamts des Kreises den Prozeßbevollmächtigten der Klägerin mit Schreiben vom 10. Juni 1985 mit, daß die Akten zehn Jahre lang aufbewahrt werden müßten und vor diesem Zeitpunkt eine Vernichtung aus rechtlichen Gründen nicht zulässig sei. Diesem Schreiben lag eine der Klägerin nicht mitgeteilte Stellungnahme des Rechtsamts des Kreises vom 6. Juni 1985 zugrunde, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird. Daraufhin bat die Klägerin mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 14. Juni 1985 um Überprüfung und Erteilung eines förmlichen Bescheids. Mit "Bescheid" vom 10. September 1985 teilte das Gesundheitsamt des Beklagten den Bevollmächtigten der Klägerin unter Erteilung einer Rechtsbehelfsbelehrung mit, daß dem Vernichtungsbegehren nicht entsprochen werden könne, da der Vorgang nach einem Erlaß des Hessischen Ministers des Innern vom 10. August 1978 (StAnz. S. 1706) zehn Jahre lang aufzubewahren sei. Es sei nicht auszuschließen, daß "später erneut eine Einweisung Ihrer Mandantin aufgrund des HFEG erforderlich wird, wofür dann die vorhandenen Akten wichtiges Beweismaterial enthalten". Dieser Bescheid, auf den wegen der Einzelheiten verwiesen wird, wurde nach einem Vermerk in den Behördenakten am 10. September 1985 an die Prozeßbevollmächtigten der Klägerin abgesandt. Am 17. September 1986 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben. Sie hat den Zugang des Bescheids vom 10. September 1985 an ihre Prozeßbevollmächtigten bestritten und die Auffassung vertreten, die Klage sei als allgemeine Leistungsklage zulässig. Sie sei auch begründet, da die nach ihrer Ansicht zu vernichtenden Akten ohne rechtlichen Grund aufgrund falscher Angaben ihres Ehemanns angelegt worden seien und an deren weiterer Aufbewahrung kein öffentliches Interesse bestehe. Die Klägerin hat beantragt, den Beklagten zu verurteilen, die beim Gesundheitsamt geführte Akte über die Einweisung der Klägerin in das Psychiatrische Krankenhaus vom 27. Dezember 1984 zu vernichten und die Eintragung in Karteikarten und Dateien zu löschen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat die Auffassung vertreten, bei der vorliegenden Klage handele es sich um eine Verpflichtungsklage, die mangels Durchführung des erforderlichen Vorverfahrens unzulässig sei. Da jedenfalls der Bescheid vom 10. Juni 1985 zugegangen und nach Ablauf der Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 VwGO bestandskräftig geworden sei, sei die Ablehnung der Aktenvernichtung bestandskräftig und die Verpflichtungsklage unzulässig. Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat der Klage mit Urteil vom 27. Januar 1988 stattgegeben und zur Begründung folgendes ausgeführt: Die Klage sei als Verpflichtungsklage zulässig. Zwar sei die begehrte Aktenvernichtung bereits mit Bescheid vom 10. Juni 1985, gegen den die Klägerin keinen Widerspruch eingelegt habe, abgelehnt worden. Der Beklagte habe aber später gegenüber der Klägerin zu erkennen gegeben, daß er an diesem Bescheid vorläufig nicht mehr festhalten und die Angelegenheit nochmals überprüfen wolle. Es sei seitens des Beklagten kein Nachweis dafür geführt worden, daß der von der Klägerin bestrittene Zugang des Ablehnungsbescheids vom 10. September 1985 erfolgt sei. Die Klage sei somit gemäß § 75 VwGO auch ohne Durchführung eines Vorverfahrens als zulässig anzusehen, da die Klägerin zum Zeitpunkt der Klageerhebung seit langem mit einer endgültigen Bescheidung ihres Vernichtungsantrags habe rechnen können. Die Klage sei auch begründet. Die in Streit befindlichen Akten seien zu Unrecht angelegt worden, da die Gesundheitsbehörden in bezug auf Einweisungen nach dem HFEG nicht von Amts wegen in eigener Zuständigkeit, sondern nur auf Ersuchen der zuständigen Ordnungsbehörden im Wege der Amtshilfe tätig werden könnten. Da die zu vernichtenden Akten ohne rechtliche Grundlage entstanden seien, könne ihre weitere Aufbewahrung nicht auf § 18 Abs. 2 der Zweiten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens -- im folgenden: Dienstordnung -- vom 22. Februar 1935 (RGBl. I S. 215) i.d.F. der Änderungsverordnung vom 23. Mai 1986 (GVBl. I S. 197) gestützt werden, so daß dahinstehen könne, ob die Dienstordnung insoweit mit höherrangigem Recht vereinbar sei. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das Urteil vom 27. Januar 1988, das dem Beklagten am 10. März 1988 zugestellt worden ist, Bezug genommen. Am 22. März 1988 hat der Beklagte bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gegen dieses Urteil Berufung eingelegt. Zur Begründung vertieft er seine Auffassung, die Klage sei unzulässig, weil die Klägerin gegen den Bescheid vom 10. Juni 1985 keinen Widerspruch eingelegt habe und dieser daher bestandskräftig geworden sei. Abgesehen von der Frage der Zulässigkeit könne die Klage auch in der Sache keinen Erfolg haben, weil die nach Auffassung der Klägerin zu vernichtenden Akten rechtmäßig angelegt worden seien und rechtmäßig aufbewahrt würden. Nach § 3 Abs. 1 Ziff. I lit. a des Gesetzes über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens sei die Abwehr von Gefahren für die Volksgesundheit originäre Aufgabe der Gesundheitsämter. Diese Zuständigkeit umfasse auch Maßnahmen zur Vorbereitung freiheitsentziehender Maßnahmen nach § 10 HFEG. Am 27. Dezember 1984 (einem Samstag) sei Gefahr im Verzug gewesen, da die Klägerin jede ärztliche Hilfe abgelehnt habe. Die Mitarbeiter des Gesundheitsamts hätten in diesem Zusammenhang in mutmaßlichem Einvernehmen mit dem Ordnungsamt der Stadt gehandelt. Da die Akten rechtmäßig angelegt worden seien, müßten sie nach Maßgabe des § 18 Abs. 2 Dienstordnung zehn Jahre lang aufbewahrt werden. Gegen eine unbefugte Weitergabe der darin enthaltenen Unterlagen sei die Klägerin durch die ärztliche Schweigepflicht geschützt. Der Beklagte beantragt, unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Zur Begründung verteidigt sie unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens das angefochtene Urteil. Wegen der Einzelheiten wird auf die Schriftsätze ihrer Bevollmächtigten vom 24. August 1989 und vom 9. August 1990 Bezug genommen. Dem Gericht liegen die streitbefangenen Akten des Beklagten sowie ein Hefter Akten der Stadtverwaltung (Bl. 1 -- 11) zum selben Vorgang vor.