1 TG 1465/93

I. Der Antragsteller ist Polizeihauptmeister (A 9 BBesO) bei dem Hessischen Wasserschutzpolizeiamt- Nachdem durch das 2. Polizeibeamtenüberleitungsgesetz vom 18. Dezember 1991 drei Beamte im Bereich dieser Behörde von Besoldungsgruppe A 9 mit Amtszulage nach Besoldungsgruppe A 10 übergeleitet worden sind, können drei Planstellen der Besoldungsgruppe A 9 mit Amtszulage besetzt werden. Um diese Stellen bewarben sich unter anderem der Antragsteller und die Beigeladenen. Auf der Grundlage der im März 1992 erstellten Beurteilungen schlug der Leiter des Hessischen Wasserschutzpolizeiamtes drei Beamte zur Beförderung vor. Der Personalrat stimmte dem Vorschlag im Hinblick auf das angewandte Punktesystem nicht zu. Nach einer Neubewertung der Beurteilungen wurden die Beamten und zur Beförderung vorgeschlagen. Der Personalrat stimmte dem Vorschlag zu. Das vom Antragsteller angerufene Verwaltungsgericht Wiesbaden untersagte dem Antragsgegner mit Beschluß vom 29. Mai 1992 (VIII/1 G 241/92), die zur Beförderung ausgewählten Beamten bis zum Abschluß eines erneut durchzuführenden Auswahlverfahrens zu befördern und in die entsprechenden Planstellen einzuweisen. Daraufhin ließ der Leiter des Hessischen Wasserschutzpolizeiamts im August 1992 erneut dienstliche Beurteilungen anfertigen und schlug den sowie die Polizeihauptmeister und zur Ernennung vor. Der Personalrat stimmte dem Vorschlag wiederum nicht zu und schlug seinerseits die Polizeihauptmeister zur Beförderung vor. Am 8. September 1992 schloß der Leiter des Hessischen Wasserschutzpolizeiamtes mit dem Personalrat eine Dienstvereinbarung ab, die den Erlaß neuer Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien für die Hessische Wasserschutzpolizei zum Gegenstand hat und sich inhaltlich im wesentlichen an einem Entwurf des Hessischen Ministeriums des Innern und für Europaangelegenheiten orientiert. Laut dessen Weisung sollten diese neuen, vorübergehend geltenden Richtlinien auf das laufende Beförderungsverfahren Anwendung finden. Zugleich teilte das Ministerium mit, daß es hinsichtlich des vom Hessischen Wasserschutzpolizeiamt gemäß § 70 Abs. 1 HPVG vorgelegten Beförderungsvorgangs das Stufenverfahren nicht betreiben werde, weil einerseits keine Erfolgsaussichten bestünden, es andererseits unbedenklich sei, die neugeschaffenen Richtlinien auf das laufende Beförderungsverfahren anzuwenden. Im Oktober 1992 wurden daraufhin erneut Beurteilungen über die Bewerber erstellt. In dem Aktenvermerk des Hessischen Wasserschutzpolizeiamts vom 23. Oktober 1992 wird unter anderem folgendes ausgeführt: "Durch die Einführung der neuen Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien am 14. September 1992 war es erforderlich, für die Einweisung von drei Beamten in die Besoldungsgruppe A 9 mit einer Amtszulage zum Oktober '92 erneut Beurteilungen aller in Frage kommenden Beamten nach den neuen Richtlinien anzufordern. ... Gemäß Punkt 5.4 der Richtlinien wurden die Beurteilungen nach dem Gesamturteil ausgewählt. Von den 26 vorgelegten Beurteilungen hieß das Gesamturteil bei 21 Beurteilungen "über dem Durchschnitt", bei 5 Beurteilungen "Durchschnitt". Somit sind 21 Beamte als im wesentlichen gleich beurteilt anzusehen. Da nur drei Planstellen zur Verfügung stehen, sind gemäß Punkt 2.2 der Beförderungsrichtlinien unter Berücksichtigung der Personalakten Hilfskriterien nach der in den Richtlinien festgelegten Reihenfolge heranzuziehen. Als erstes Hilfskriterium steht das Dienstalter, d. h. Datum der 1. Fachprüfung zur Entscheidung. Es ergibt sich folgende Reihenfolge: .. Danach ist unter Berücksichtigung der neuen Richtlinien folgender Vorschlag zur Einweisung in eine Planstelle A 9 mit einer Amtszulage zu machen: Am gleichen Tag stimmte der Behördenleiter und am 26. Oktober 1992 der Personalrat der beabsichtigten Beförderung der Beigeladenen zu. Am 27. Oktober 1992 hat der Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht Wiesbaden um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Er hat die Auffassung vertreten, der Antragsgegner habe eine neuerliche Beurteilung nicht einholen dürfen, da eine zeitnahe Beurteilung des Antragstellers vom 11. August 1992 vorgelegen habe. Ihm seien in dieser Beurteilung Leistungen attestiert worden, während er nunmehr lediglich bewertet worden sei. Es sei ihm unverständlich, aus welchen Tatsachen sein unmittelbarer Dienstvorgesetzter diese Leistungsmängel ableite. Durch die nunmehr angewandten Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien sei bewirkt worden, daß sämtliche Mitbewerber als im wesentlichen gleich anzusehen seien, um dann nach Hilfskriterien befördern zu können. Der Antragsteller hat beantragt, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, die Beigeladenen vor Abschluß eines erneut durchzuführenden Auswahlverfahrens nach Besoldungsgruppe A 9 mit Zulage zu befördern und in entsprechende Planstellen einzuweisen. Der Antragsgegner hat beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Er hält sowohl die Anwendung der neuen Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien als auch die der Auswahlentscheidung zugrunde gelegte letzte Beurteilung des Antragstellers für rechtmäßig. Es sei nicht zutreffend, daß der Leiter des Hessischen Wasserschutzpolizeiamtes bei seiner letzten Auswahlentscheidung dem Drängen des Personalrats stattgegeben habe. Die Auswahlentscheidung auf der Grundlage der neuen Beurteilungen sei frei von Rechtsfehlern getroffen worden. Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat mit Beschluß vom 8. März 1993 dem Antragsgegner im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die Beigeladenen bis zum Abschluß eines neu durchzuführenden Auswahlverfahrens nach Besoldungsgruppe A 9 mit Zulage zu befördern. Zur Begründung hat es im wesentlichen darauf hingewiesen, die Auswahlentscheidung verletze den Antragsteller in seinem Bewerbungsverfahrensanspruch, weil die Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien, die mit Wirkung vom 14. September 1992 in Kraft gesetzt worden seien, der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht standhielten. Diese ließen es nicht zu, daß Eignung, Befähigung und fachliche Leistung eines jeden Beamten hinreichend individualisierend beschrieben und bewertet werden könnten. Dies sei insbesondere eine Folge des ausschließlichen Abstellens auf das Gesamturteil. Im übrigen sei der Antragsteller auch deshalb in seinem Bewerbungsverfahrensanspruch verletzt, weil auch unter Zugrundelegung der zuletzt erstellten Beurteilungen nicht davon ausgegangen werden könne, daß der Antragsteller und die Beigeladenen als "im wesentlichen gleich" beurteilt angesehen werden könnten. Vielmehr sei der Antragsteller sowohl nach der im Gesamturteil enthaltenen positiven Tendenz wie nach den Einzelbewertungen anzusehen als die Beigeladenen. Gegen den am 18. März 1993 zugestellten Beschluß hat der Antragsgegner am 29. März 1993 Beschwerde eingelegt und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt, seit dem Jahre 1991 würden in Hessen jährlich 750 Vollzugsbeamte des mittleren Dienstes in die Besoldungsgruppe A 10 kraft Gesetzes übergeleitet und in entsprechende Planstellen eingewiesen. Bei dieser Sachlage erscheine es sachgerecht, bei Beförderungsauswahlentscheidungen für die Besetzung der freiwerdenden Stellen auf ein vereinfachtes Verfahren zurückzugreifen und ein überwiegend schematisches Beurteilungsverfahren anzuwenden. Dabei dürfe nicht übersehen werden, daß der betroffene Personenkreis nur die untere Stufe der polizeilichen Tätigkeiten wahrnehme und sich bei der Übertragung eines Beförderungsamtes in diesen Bereichen in der Regel hinsichtlich der wahrgenommenen Funktionen nichts ändere. Daher sei die getroffene Auswahlentscheidung sachgerecht und somit nicht zu beanstanden. Der Antragsteller bittet um Zurückweisung der Beschwerde. Er hält die angewendeten Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien für rechtswidrig und weist zusätzlich darauf hin, weder Art. 33 Abs. 2 GG noch § 8 Abs. 1 HBG ließen eine unterschiedliche Handhabung des Leistungsprinzips zu. Das Hessische Ministerium des Innern und für Europaangelegenheiten hat mit Erlaß vom 8. Januar 1993 die bei der zur gerichtlichen Nachprüfung gestellten Auswahlentscheidung zugrunde gelegten Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien für das Hessische Wasserschutzpolizeiamt geringfügig modifiziert und mit Wirkung vom 1. Januar 1993 in Kraft gesetzt. Dabei ist vorgesehen, im Jahr 1993 einen "Probelauf" bei ausgewählten Behörden durchzuführen (Erlaß vom 11. Januar 1993 - III AH 4/8 b 11 -). Wenn sich während des Probelaufs keine gegenteiligen Erkenntnisse ergeben, ist beabsichtigt, sie als Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien für die Hessische Polizei verbindlich landesweit einzuführen. Dabei soll sich ihr Geltungsbereich beschränken auf alle hessischen Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten des mittleren Dienstes sowie des gehobenen Dienstes ohne II. Fachprüfung. Diese Richtlinien lauten auszugsweise wie folgt: "I. 5.4: Die Beurteilung schließt mit einem Gesamturteil ab, das einen Vorschlag für die weitere Verwendung enthalten kann ... Das Gesamturteil ist nicht als rechnerischer Mittelwert der einzelnen Beurteilungskriterien zu ermitteln, sondern es soll ein unabhängiges umfassendes Urteil über die Persönlichkeit und die Leistungen der zu Beurteilenden darstellen. Es kann Aufschluß geben, für welche weitere dienstliche Verwendung die Beamtin und der Beamte befähigt und vorzugsweise geeignet ist. Aus dem Gesamturteil muß hervorgehen, ob die Leistungen der Beamtin und des Beamten -"erheblich über dem Durchschnitt" -"über dem Durchschnitt" -"Durchschnitt" -"unter dem Durchschnitt" sind. II. 2.1: Sind Beamtinnen und Beamte hinsichtlich Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung im wesentlichen gleich beurteilt, ist gemäß der Grundsätze zur beruflichen Förderung von Frauen im Hessischen Landesdienst ... zu verfahren ... Darüberhinaus können bei der Auswahlentscheidung Dienst- und Lebensalter mit herangezogen werden ... Eine im wesentlichen gleiche Beurteilung liegt vor, wenn das Gesamturteil der Beurteilung gleichlautend ist ... 2.2: Sind mehr Beamtinnen und Beamte in die Auswahlüberlegungen einzubeziehen als freie, verfügbare Beförderungsstellen zur Verfügung stehen, so sind die Grundsätze zur beruflichen Förderung von Frauen im Hessischen Landesdienst zu beachten ... Im übrigen können folgende Hilfskriterien zur Entscheidung herangezogen werden: - Dienstalter (I. Fachprüfung ...), - Lebensalter, - Zeitpunkt der letzten Ernennung, - Gesamtdienstzeit im öffentlichen Dienst ... Die Reihenfolge der Hilfskriterien wird zwischen dem Personalbewirtschafter und dem zuständigen Personalrat festgelegt." II. Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Ergebnis zu Recht im Wege einer einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, bis zum Abschluß eines erneut durchzuführenden Auswahlverfahrens die Beigeladenen dem Antragsteller bei der Besetzung der nach Besoldungsgruppe A 9 mit Zulage bewerteten drei Planstellen vorzuziehen. Der Antragsgegner hat von seiner ihm durch Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 HBG eingeräumten Beurteilungsermächtigung fehlerhaft Gebrauch gemacht und dadurch den Antragsteller in seinem grundrechtsgleichen Recht auf gleichen Zugang zu dem angestrebten öffentlichen Amt nach Maßgabe der Kriterien von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung verletzt, indem er die Beigeladenen im Verhältnis zum Antragsteller als im wesentlichen gleich beurteilt eingestuft und sodann anhand des Dienstalters als Hilfskriterium, bezogen auf das Datum der I. Fachprüfung, seine Auswahlentscheidung dahin getroffen hat, die Beigeladenen dem Antragsteller bei der Besetzung der streitgegenständlichen Beförderungsstellen vorzuziehen. Die Auswahlentscheidung ist bereits deshalb fehlerhaft, weil ausweislich aller der im Jahr 1992 erstellten Beurteilungen bzw. Beurteilungsbewertungen der Antragsteller vom zuständigen Leiter des Hessischen Wasserschutzpolizeiamtes gehalten worden ist als die Beigeladenen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der zuletzt im Oktober 1992 unter Geltung der mit Wirkung vom 14. September 1992 bis zum Erlaß neuer Richtlinien durch das Hessische Ministerium des Innern und für Europaangelegenheiten in Kraft gesetzten Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien für die Hessische Wasserschutzpolizei als auch für die im März 1992 aufgrund der vorher geltenden Beurteilungsrichtlinien und für die im August 1992 erstellten Beurteilungen. Der Antragsgegner setzt sich daher mit seiner Auswahlentscheidung in Widerspruch zu seiner eigenen Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Antragstellers im Verhältnis zu den Beigeladenen. Auch auf der Grundlage der neuen, vorläufigen Beurteilungsrichtlinien vom 14. September 1992 ist der Antragsteller sowohl bei dem Gesamturteil mit Zusatz des Zweitbeurteilers "erkennbar, daß ein Gesamturteil in Zukunft denkbar ist") wie bei der Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale besser beurteilt worden als die Beigeladenen, die jeweils das Gesamturteil (ohne von einem Beurteiler festgestellte Tendenz nach oben) erhalten haben und auch bei den Einzelbewertungen schwächer eingestuft worden sind. Letzteres ist mangels anderweitiger Darlegungen des Antragsgegners auch unter Berücksichtigung von Ziffer I Nr. 5.4 S. 2 der vorläufigen Beurteilungsrichtlinien vom 14. September 1992 als Indiz für die bessere Eignung des Antragstellers zu werten (vgl. zum Vorstehenden Senatsbeschluß vom 20. Juli 1993 - 1 TG 904/93 -, S. 5 des Beschlußumdrucks; siehe ferner zu dem Erfordernis, daß die Einzelbewertungen einer Beurteilung das Gesamturteil und damit auch die Feststellung einer im wesentlichen gleichen Eignung i. S. einer rationalen Nachvollziehbarkeit tragen müssen: Senatsbeschlüsse vom 30. November 1989 - 1 TG 3249/89 - und vom 11. Dezember 1989 - 1 TG 3248/89 und 3312/89 -). Die Beurteilungen vom März 1992 bestätigen dieses Bild. Angesichts des sich aus den Beurteilungen ergebenden Leistungsbildes konnte der Antragsgegner daher nicht davon ausgehen, daß Antragsteller und Beigeladene im wesentlichen gleich beurteilt worden sind, wie dies bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat (S. 15 f. des Beschlußabdrucks). Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, daß sich der Antragsgegner bei der gebotenen Orientierung seiner Auswahlentscheidung am Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 HBG) für den Antragsteller entscheidet. Bei dieser Sachlage braucht der Senat nicht den bestehenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Entscheidungen des Antragsgegners nachzugehen, das ursprüngliche Auswahlverfahren abzubrechen und wenige Monate nach den im August 1992 anläßlich der Besetzung der streitgegenständlichen Stellen abgegebenen Beurteilungen auf Grund wiederholter Interventionen der Personalvertretung zugunsten der Beförderung der dienstälteren Beigeladenen neue, vorläufige Beurteilungsrichtlinien für die Dauer von 3 1/2 Monaten in Kraft zu setzen und auf dieser Grundlage im Oktober 1992 erneut Beurteilungen erstellen zu lassen. Ebensowenig bedarf es der inzidenten Prüfung, ob die in den vorläufigen Beurteilungsrichtlinien für die Hessische Wasserschutzpolizei vom 14. September 1992 enthaltenen Beurteilungsgrundsätze geeignet sind, die Grundlage für das Erstellen rechtmäßiger, d. h. an den gemäß Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 HBG ausschließlich maßgeblichen Kriterien von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung orientierter Beurteilungen zu bilden. Diesbezügliche Erwägungen des Senats sind deshalb nicht tunlich, weil die hier zugrundeliegenden Richtlinien vom 14. September 1992 bereits wieder außer Kraft getreten sind. Sie sind gemäß Abschnitt III dieser Richtlinien durch die mit Erlaß des Hessischen Ministeriums des Innern und für Europaangelegenheiten vom 8. Januar 1993 mit Wirkung vom 1. Januar 1993 in Kraft gesetzten Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien für die Hessische Polizei abgelöst worden. Der Senat sieht sich jedoch wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Angelegenheit und ihrer erheblichen Breitenwirkung veranlaßt, zu den Beurteilungs- und Beförderungsrichtlinien für die Hessische Polizei vom 8. Januar 1993 Stellung zu nehmen, zumal im Jahr 1993 ein "Probelauf" bei ausgewählten Behörden durchgeführt wird (siehe Erlaß vom 11. Januar 1993 - III AH 4 - 8 b 11 -), um dem Hessischen Ministerium des Innern und für Europaangelegenheiten Gelegenheit zu geben, von folgenden Gesichtspunkten vor der beabsichtigten verbindlichen Einführung dieser Richtlinien Kenntnis zu nehmen und sie gegebenenfalls zu berücksichtigen: Durchgreifende Bedenken hat der Senat gegenüber der Regelung in Abschnitt I Nr. 5.4. Sie beschränkt die Skala der zu vergebenden Gesamturteile auf vier Bewertungsstufen, nämlich "erheblich über dem Durchschnitt", "über dem Durchschnitt", "Durchschnitt" und "unter dem Durchschnitt". Sollte sich in der Beurteilungspraxis diese Beschränkung der Vergabe möglicher Gesamturteile dahin auswirken, daß die Mehrzahl der Bewerber das Gesamturteil "über dem Durchschnitt" erhält, käme diese Regelung für die Beurteilungspraxis geradezu einem Differenzierungsverbot gleich mit der Folge, daß aus Anlaß einer Bewerbung um eine Beförderungsstelle eine Auslese des fachlich und persönlich am besten geeigneten Bewerbers nicht sichergestellt wäre. Die mit dem Erstellen dienstlicher Beurteilungen verfolgten Zwecke, eine strikt am Leistungsprinzip orientierte Personalauslese zu ermöglichen, ferner den Interessen des Beamten zu dienen, unter Wahrung des Leistungsgrundsatzes und des Gleichbehandlungsgebotes im Rahmen der dienst- und haushaltsrechtlichen Beförderungsmöglichkeiten angemessen in höhere Ämter aufzusteigen, und schließlich dem Dienstherrn eine unentbehrliche Grundlage für den optimalen Personaleinsatz zu liefern, können nur dann erreicht werden, wenn in Beurteilungen hinreichend differenziert wird. Dies setzt wiederum entsprechend breite Differenzierungsmöglichkeiten, bei der vom Hessischen Ministerium des Innern und für Europaangelegenheiten gewählten Beurteilungsform also eine genügend große Skala möglicher Gesamturteile voraus. Nur so kann dem Verfassungsgebot der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) Genüge getan werden. Diesen Anforderungen genügen die Beurteilungsrichtlinien vom 8. Januar 1993 zwar hinsichtlich der Einzelbewertungen, da bei den sieben Beurteilungskriterien sieben Bewertungsstufen zur Verfügung gestellt werden. Entsprechendes gilt jedoch nicht für die Vergabe des Gesamturteils, obwohl es sich zwanglos anbieten würde, ebenso wie bei Bewertung der einzelnen Beurteilungsmerkmale auch bei der Vergabe des Gesamturteils dem Differenzierungsgebot dadurch Rechnung zu tragen, sieben Bewertungsstufen vorzusehen. Von den vier zur Auswahl stehenden Bewertungsstufen werden in der Praxis nach der Erfahrung des Senats in der großen Mehrzahl der Fälle lediglich zwei, nämlich die Gesamturteile "über dem Durchschnitt" und "Durchschnitt", Bedeutung gewinnen. Denn das Gesamturteil "unter dem Durchschnitt" wird erfahrungsgemäß überhaupt nicht und das Gesamturteil "erheblich über dem Durchschnitt" nur ausnahmsweise vergeben. Plastisches Beispiel für die Folgen einer derartigen Beurteilungspraxis ist das vorliegende Auswahlverfahren: Von den 26 Bewerbern um die zu besetzenden Beförderungsstellen haben dem Auswahlvermerk vom 23. Oktober 1992 zufolge 21 das Gesamturteil "über dem Durchschnitt" und 5 das Gesamturteil "Durchschnitt" erhalten. Es bedarf keiner näheren Begründung, daß bei dieser Handhabung der Beurteilungsrichtlinien eine Bestenauslese nicht stattfindet. Im Streitfall erfolgt daher die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 9 BBesO mit Amtszulage nicht nach dem Leistungsprinzip, sondern sie richtet sich nach dem - leistungsfremden - Kriterium des Zeitablaufs seit dem Ablegen der I. Fachprüfung; die Beförderung wird "ersessen" (vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 20. Juli 1989 - 1 TG 1733/89 und vom 26. Juli 1989 - 1 TG 1791/89 und 1 TG 1388/89 -). Wesentlich verschärft wird die Problematik dieser Regelung dadurch, daß nach Abschnitt II Nr. 2.1 und Nr. 2.2, deren Verhältnis zueinander im übrigen unklar ist, bei "im wesentlichen gleicher Beurteilung", d. h. bei gleichlautenden Gesamturteilen, für die Auswahlentscheidung Dienst- und Lebensalter "mit herangezogen werden können" (Nr. 2.1) bzw. als "Hilfskriterien" Dienstalter (Datum der I. Fachprüfung), Lebensalter, Zeitpunkt der letzten Ernennung und Gesamtdienstzeit im öffentlichen Dienst "herangezogen werden können" (Nr. 2.2). Berücksichtigt man ferner, daß nach dem ausdrücklichen - in der Sache zutreffenden - Hinweis im Beurteilungsvordruck die gewonnene Berufserfahrung bereits bei der Beurteilung zu berücksichtigen ist, handelt es sich bei diesen Hilfskriterien im Hinblick auf das Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 HBG) um leistungsfremde Gesichtspunkte. Zwar hat der Senat (Beschlüsse vom 24. Oktober 1989 - 1 TG 3049/89 -, 30. November 1989 - 1 TG 3249/89 -, 20. Juli 1993 - 1 TG 904/93 -) ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 80, 123 (126)) es für rechtlich unbedenklich gehalten, wenn bei (im wesentlichen) gleich beurteilten Bewerbern der Dienstherr auf Hilfskriterien wie z. B. auch auf Dienst- oder Lebensalter zurückgreift, um auf diese Weise überhaupt eine Auswahlentscheidung treffen zu können. Der Senat hält es auch in ständiger Rechtsprechung für gerechtfertigt, daß in dem hier in Rede stehenden Verwaltungsbereich auf das Datum der letzten Fachprüfung abgestellt wird, da Polizeivollzugsbeamte im mittleren Dienst nach Ablegen der I. Fachprüfung im wesentlichen gleich bewertete Tätigkeiten ausüben (Beschlüsse vom 8. Januar 1991 - 1 TG 3452/90 - und vom 18. Dezember 1991 - 1 TG 2585/91 -). Das Abstellen auf Hilfskriterien muß indessen die Ausnahme bleiben, jedenfalls dann, wenn diese leistungsfremder Natur sind. Kommt bei Beförderungen Hilfskriterien wie z. B. Beförderungsdienstalter, Datum der letzten Fachprüfung oder Lebensalter durch die Ausgestaltung von Beurteilungsrichtlinien in der Verwaltungspraxis ausschlaggebende Bedeutung zu, ist dies mit dem Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 HBG) nicht zu vereinbaren (vgl. Senatsbeschluß vom 2. Juli 1990 - 1 TG 1376/90 -). Voraussetzung ist daher, daß der Dienstherr sich zuvor bemüht hat, mit Hilfe hinreichend differenzierender Beurteilungen anhand der rechtlich gebotenen Leistungskriterien eine Bestenauslese vorzunehmen. Bleiben gleichwohl zwei oder mehrere fachlich und persönlich gleich gut geeignete Bewerber übrig, kann er in diesem Ausnahmefall auf Aspekte wie Dienst- oder Lebensalter zurückgreifen, ohne gegen das Prinzip der Bestenauslese zu verstoßen. Läßt jedoch die Struktur von Beurteilungsrichtlinien erkennen, daß das Regel-Ausnahme-Prinzip bei der Berücksichtigung von Dienst- und Lebensalter - außerhalb des im Rahmen der Beurteilung einzubeziehenden Aspekts der Berufs- und Lebenserfahrung - in sein Gegenteil verkehrt wird, wofür der zugrundeliegende Sachverhalt hinreichend Anschauungsmaterial liefert, wären auf dieser Grundlage getroffene Auswahlentscheidungen der Verwaltung mit Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 HBG unvereinbar und von der ihr erteilten Beurteilungsermächtigung nicht mehr gedeckt. Der in Abschnitt II Nr. 2.2 Satz 4 der Beurteilungsrichtlinien vom 8. Januar 1993 enthaltenen Klausel, daß die Reihenfolge der Hilfskriterien zwischen dem Personalbewirtschafter und dem zuständigen Personalrat festgelegt wird, stehen die das Beurteilungswesen maßgeblich prägenden Prinzipien der Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit entgegen, zumal keine sachlichen Gründe dafür erkennbar sind, warum innerhalb des Geltungsbereichs der Beurteilungsrichtlinien (Hessische Polizeivollzugsbeamte des mittleren und gehobenen Dienstes ohne II. Fachprüfung) unterschiedliche Hilfskriterien zugrunde gelegt werden sollen. Derartige - behörden-, möglicherweise sogar anlaßbezogene - Absprachen zwischen Personalvertretungen und den für Personalentscheidungen zuständigen Stellen dürften im übrigen jedenfalls dann mit dem Grundsatz der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Exekutive unvereinbar sein (vgl. Hess. StGH, Urteil vom 30. April 1986, StAnz. S. 1089 (1099)), wenn das Auswahlverfahren so ausgestaltet ist, daß keine Bestenauslese stattfindet, sondern mit der Festlegung eines Hilfskriteriums faktisch über die Beförderung entschieden wird, wie dies im vorliegenden Fall praktiziert worden ist. Im übrigen weist der Senat in diesem Zusammenhang darauf hin, daß auch das Zurückgreifen auf Hilfskriterien bei personellen Auswahlentscheidungen rechtlicher Bindung unterliegt. Es muß sachgerecht sein. Der Dienstherr ist daher gehalten, das im Hinblick auf den zu besetzenden Dienstposten sachnächste Hilfskriterium heranzuziehen. Sollte der von dieser Klausel der Beurteilungsrichtlinien hervorgerufene Eindruck der Beliebigkeit bei der "Wahl" eines Hilfskriteriums je nach Behörde und Vorstellungen der jeweiligen Personalvertretung sich in der Beurteilungspraxis als zutreffend erweisen, kann nicht ausgeschlossen werden, daß darauf beruhende Auswahlentscheidungen von den Verwaltungsgerichten anhand des eingangs umschriebenen Prüfungsmaßstabs beanstandet werden. Der Senat weist abschließend darauf hin, daß die in den Beurteilungsrichtlinien verwendeten Beurteilungskriterien zwar gemäß Abschnitt I Nr. 2.3 nicht für die Auswahl von Beamten zur Besetzung von Funktionsstellen, sondern in der Regel für eine Beförderungsauswahl dienen sollen, bei der die Aufgaben auch nach erfolgter Beförderung im wesentlichen gleich bleiben; dies vermag jedoch nichts daran zu ändern, daß Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 HBG generell Geltung beanspruchen; bereichsspezifische Modifikationen, etwa eine Einschränkung des Prinzips der Bestenauslese für den Bereich des mittleren Polizeivollzugsdienstes können aus diesen Bestimmungen nicht abgeleitet werden. Angesichts der Bindung von Verwaltung und Gerichten an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) können solche bereichsspezifischen Einschränkungen auch nicht durch verwaltungspraktische Schwierigkeiten, etwa die bei der Besetzung von Beförderungsstellen im mittleren Polizeivollzugsdienst vorhandene große Bewerberzahl, gerechtfertigt werden. Dem entspricht es, daß das in Art. 33 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich gewährleistete grundrechtsgleiche Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Maßgabe von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung allen Beamten unabhängig von ihrer Besoldungsgruppe zusteht.