8 G 539/04

Leitsatz: Nichtamtlicher Leitsatz aus der HSGZ 2004, 219 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, um die bevorstehende Wahl eines weiteren (zweiten) hauptamtlichen Stadtrates zu verhindern, ist zulässig und begründet. I. Die Antragsteller sind Unterzeichner und Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens, welches das Ziel verfolgt, die Anzahl der hauptamtlichen Stadträte der Antragsgegnerin von zwei auf eine Person zu verringern. Die Antragsteller reichten das Bürgerbegehren am 29.12.2003 mit 3.209 Unterschriften bei der Antragsgegnerin ein. Das Bürgerbegehren hat folgende Frage zum Gegenstand: "Sind Sie dafür, dass die Stelle des/der weiteren hauptamtlichen Stadtrats/Stadträtin nicht wieder besetzt und zur Abschaffung der Stelle die nachstehende Satzung in Kraft gesetzt wird? Satzung zur Änderung der Hauptsatzung der Stadt K. Art. 1 § 3 erhält folgende Fassung: Der Magistrat arbeitet kollegial. Er besteht aus dem/der hauptamtlichen Bürgermeister/Bürgermeisterin, dem/der hauptamtlichen Ersten Stadtrat/Stadträtin und sieben ehrenamtlichen Stadträten/Stadträtinnen. Art. 2 Diese Satzung tritt am Tage nach ihrer Bekanntmachung in Kraft." Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin erklärte in ihrer Sitzung vom 30.01.2004 das Bürgerbegehren für unzulässig, weil dieses verfristet eingereicht worden sei. Die Stadtverordnetenversammlung habe bereits im Herbst 2001 den Beschluss gefasst, durch Änderung der Hauptsatzung den Magistrat um einen weiteren hauptamtlichen Stadtrat zu erweitern. Ein Bürgerbegehren, das sich hiergegen richte, habe innerhalb von sechs Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht werden müssen. Zudem werde aus der den Bürgern zur Unterschrift bzw. zur Entscheidung vorgelegten Frage nicht eindeutig ersichtlich, dass es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren handele, was ebenfalls zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führe. Die Antragsteller erhoben am 02.2004 Klage (Az. 8 E 412/04). Am selben Tage beschloss ein bei der Antragsgegnerin eingerichteter Wahlvorbereitungsausschuss die nach dem Willen der Unterstützer des Bürgerbegehrens abzuschaffende Stelle öffentlich auszuschreiben. Die Wahl soll in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 30.03.2004 stattfinden. Die Antragsteller haben am 12.02.2004 den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Sie sind der Auffassung, die bevorstehende Wahl eines weiteren hauptamtlichen Stadtrates schaffe vollendete Tatsachen und verletze die Unterzeichner des Bürgerbegehrens in ihren Rechten. Das Bürgerbegehren richte sich nicht gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 21.09.2001. Diesen Beschluss und dessen unmittelbare Konsequenz, nämlich die Wahl eines weiteren hauptamtlichen Stadtrates zum 01.01.2002, lasse das Bürgerbegehren unangetastet. Es habe vielmehr zum Ziel, nach einer drastischen Verschlechterung der finanziellen Lage der Antragsgegnerin und dem absehbaren Freiwerden der Stelle des weiteren hauptamtlichen Stadtrates, der zum 01.04.2004 das Amt des Bürgermeisters der Antragsgegnerin antrete, für die Zeit nach Freiwerden der Position eine neue Regelung herbeizuführen. Das Bürgerbegehren sei nicht offenkundig unzulässig; alles Weitere sei Gegenstand des Hauptsacheverfahrens. Die Antragsteller beantragen, Der Antragsgegnerin zu untersagen, vor einer rechtskräftigen Entscheidung der Hauptsache die Wahl des weiteren hauptamtlichen Stadtrates vorzunehmen. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Ein Anordnungsanspruch sei von den Antragstellern nicht glaubhaft gemacht worden. Das Bürgerbegehren sei offenkundig unzulässig. Der Grundsatzbeschluss der Stadtverordneten vom 21.09.2001 über die Erweiterung des hauptamtlichen Magistrats stehe unabhängig von der jeweiligen Wahl des weiteren Hauptamtlichen nicht erneut zur Disposition eines Bürgerbegehrens. Der Beschluss über die Änderung der Hauptsatzung sei zeitlich nicht befristet worden, so dass dieser zur fortlaufenden Stellenbesetzung verpflichte. Unerheblich sei, ob das Bürgerbegehren den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung ex tunc oder ex nunc aufheben wolle, denn unabhängig davon richte sich das Bürgerbegehren gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung. Eine etwaig veränderte Haushaltslage der Antragsgegnerin könne kein Argument für die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sein, weil andernfalls die Anwendung der strengen Ausschlussfrist für ein kassatorisches Bürgerbegehren konturenlos werde und den Sinn und Zweck der Frist verfehle. Der Sinn der Fristenregelung bestehe generell darin, Planungs- und Rechtssicherheit zu schaffen. Wegen eines angenommenen Aufgabenzuwachses sei dauerhaft zum Zwecke der Entlastung der hauptamtlichen Magistratsmitglieder eine weitere hauptamtliche Stelle eingerichtet worden. Dieser Zweck erledige sich nicht durch ein Freiwerden der weiteren hauptamtlichen Stelle. Indem das Bürgerbegehren mit der zu entscheidenden Frage den Eindruck erwecke, die Neuregelung der Hauptsatzung sei im Zusammenhang mit der Wiederbesetzung der weiteren hauptamtlichen Stelle zu erlassen und ziele nicht darauf ab, den Grundsatzbeschluss der Stadtverordnetenversammlung über die Erweiterung des Magistrats (ex nunc) aufzuheben, werde der Bürgerwillen in unzulässiger Weise beeinflusst. Die Gerichtsakte des Hauptsacheverfahrens (8 E 412/04) und die Behördenakte (1 Hefter) sind Gegenstand der Beratung gewesen. II. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller als Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens antragsbefugt, weil sie berechtigt sind, den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens zustehende Rechte geltend zu machen (vgl. Hess.VGH, U. v. 28.10.1999 - 8 UE 3683/97 -, NVwZ-RR 2000, 451, 452). Der Antrag ist auch in der Sache begründet. Die Antragsteller haben einen den Erlass der einstweiligen Anordnung rechtfertigenden Anordnungsgrund und darüber hinaus einen Anordnungsanspruch nach Maßgabe des § 123 Abs. 3 VwGO i. V m. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft gemacht. Ein Anordnungsgrund ist vorliegend gegeben, weil im Falle der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes das Recht der Antragsteller auf die Durchführung eines Bürgerbegehrens/Bürgerentscheids vereitelt würde. Sollte die Wahl des weiteren hauptamtlichen Stadtrates durch die Stadtverordnetenversammlung am 30.03.2004 stattfinden, könnte ein etwaiger Bürgerentscheid die von ihm beabsichtigte Wiederbesetzung der Stelle nicht mehr verhindern. Denn dem stünde die zuvor erfolgte Wahl eines weiteren hauptamtlichen Stadtrates entgegen. Einem bereits gewählten, aber noch nicht in sein Amt eingeführten Stadtrat käme ein Rechtsanspruch auf Ernennung zu, und ein bereits in das Amt eingeführter Stadtrat wäre wegen des beamtenrechtlichen Grundsatzes der Ämterstabilität im Amt zu belassen (vgl. VG Gießen, B. v. 01.09.2003 - 8 G 3040/03 -). Der Bürgerentscheid bliebe somit hinsichtlich der Frage, ob die zum 01.04.2004 frei werdende weitere Stelle eines hauptamtlichen Stadtrates wieder besetzt wird, folgenlos. Da es den Antragstellern vorrangig auch um die aktuelle Wiederbesetzung geht, käme dies letztlich einem drohenden Rechtsverlust gleich. Die Antragsteller haben darüber hinaus einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Die Vorschrift des § 8 b HGO begründet ein subjektiv-öffentliches Recht des Bürgers auf Einreichung und Durchführung eines Bürgerbegehrens und Zulassung desselben zum Bürgerentscheid (vgl. Hess.VGH, B. v. 17.05.1995 - 6 TG 1554/95 -, NVwZ 1996, 721). Das von den Antragstellern als Bürger der Antragsgegnerin initiierte Bürgerbegehren ist weder rechtsmissbräuchlich noch offensichtlich aussichtslos. Der von dem Bürgerbegehren erstrebte Verzicht auf einen hauptamtlichen Stadtrat stellt eine wichtige Angelegenheit der Gemeinde i.S.d. § 8 b Abs. 1 HGO dar. Die Regelung der Zahl der hauptamtlichen Beigeordneten ist einem Bürgerentscheid zugänglich (ausführlich hierzu Hess.VGH, B. v. 30.09.2003 - 8 TG 2479/03 -, HSGZ 2004, 31 ff.; VG Gießen, B.v. 01.09.2003 - 8 G 3040/03 -). Eine Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergibt sich - entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin - auch nicht im Hinblick auf die Ausschlussfrist des § 8 b Abs. 3 S. 1 2. Hs HGO. Hiernach muss ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung richtet, innerhalb von sechs Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Das am 29.12.2003 beim Magistrat der Antragsgegnerin eingereichte Bürgerbegehren zur Verkleinerung des Magistrats richtet sich aber nicht gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 21.09.2001, mit dem die Hauptsatzung der Antragsgegnerin dahingehend geändert worden war, dass im Magistrat die Stelle des ersten Stadtrates und eines weiteren Stadtrates hauptamtlich verwaltet werden. Dieser Beschluss der Stadtverordnetenversammlung wurde vielmehr in die Praxis umgesetzt und die Stelle eines weiteren hauptamtlichen Stadtrates bei der Antragsgegnerin eingerichtet und auch besetzt. Demgegenüber will das Bürgerbegehren nunmehr im Wege des Bürgerentscheides erreichen, dass diese Stelle eines weiteren hauptamtlichen Stadtrates nach dem Ausscheiden des derzeitigen Amtsinhabers zukünftig wegfällt. Bereits in formaler Hinsicht ist damit die von dem Bürgerbegehren erstrebte Änderung der Hauptsatzung nicht gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 21.09.2001 gerichtet. Das Bürgerbegehren richtet sich aber auch in materieller Hinsicht nicht gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom September 2001, weil es keine rückwirkenden Veränderungen anstrebt, sondern eine vom Status quo abweichende Größe des hauptamtlichen Magistrats für die Zukunft erreichen will. Insoweit handelt es sich aber um ein initiierendes und nicht um ein nur befristet zulässiges kassatorisches Bürgerbegehren. Die Frage, ob sich ein Bürgerbegehren inhaltlich gegen einen Beschluss der Gemeinvertretung richtet und damit kassatorisch ist und die Ausschlussfrist des § 8 b Abs. 3 HGO zu beachten hat, kann nur einzelfallbezogen beantwortet werden. Die in diesem Zusammenhang von der Rechtsprechung (vgl. VGH Bad.-Württ., U. v. 14.11.1983 - 1 S 1204/83 -, NVwZ 1985, 288, 289) und Literatur (AJ., Bürgerversammlung, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, 1999, S. 180; Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 158) gemachte Aussage, die Ausschlussfrist gelte nicht nur, wenn das Bürgerbegehren ausdrücklich den Antrag verfolge, einen von der Gemeindevertretung gefassten Beschluss aufzuheben, sondern auch dann, wenn in einer Angelegenheit, über die gemeindlicherseits bereits entschieden wurde, eine abweichende Sachentscheidung begehrt werde, führt vorliegend jedenfalls nicht zur Annahme eines verfristet gestellten Bürgerbegehrens. Zwar wäre im Falle eines erfolgreichen Bürgerbegehrens der von der Stadtverordnetenversammlung im Jahre 2001 getroffene Beschluss über die Größe und Zusammensetzung des Magistrats mit Wirkung für die Zukunft nicht mehr gültig. Allein dieser Umstand zwingt aber nicht dazu, dass die Ausschlussfrist des § 8 b Abs. 3 HGO vorliegend zu beachten wäre. Denn die diese Fristbestimmung tragenden Gründe der Rechtssicherheit sprechen nicht gegen die von dem Bürgerbegehren beabsichtigte Änderung der Hauptsatzung über die Zusammensetzung des Magistrats. Die Frist des § 8 b Abs. 3 S. 1 2. Hs HGO will verhindern, dass Beschlüsse der Gemeindevertretung über einen längeren Zeitraum nicht vollzogen werden können oder nach erfolgter Ausführung unmittelbar rückgängig zu machen sind (VGH Bad.-Württ. a.a.O.). Die Umsetzung von Entscheidungen der gemeindlichen Organe soll nicht durch die Einleitung eines Bürgerbegehrens über Gebühr verzögert oder gar konterkariert werden. Durch die Frist wird verhindert, dass die Realisierung beschlossener gemeindlicher Vorhaben auf unbegrenzte Zeit mit der Gefahr einer möglicherweise gegenteiligen Entscheidung durch Bürgerentscheid belastet ist, die u.U. sogar eine kostenträchtige Rückgängigmachung eines bereits begonnenen oder vollzogenen Projekts erforderlich macht (v. Danwitz, DVBl. 1996, 134, 138). Die Ausschlussfrist dient somit der Verwaltungseffektivität und trägt den verfassungsrechtlichen Grenzen plebiszitärer Verfahren Rechnung (AJ., a.a.O.). Diese, die Ausschlussfrist des § 8 b Abs. 3 HGO tragenden Gründe, sprechen vorliegend aber gerade nicht für eine Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens. Nach Maßgabe der insoweit einschlägigen Rechtsnormen der HGO unterliegt die festgelegte Größe eines hauptamtlichen Magistrats entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nämlich keinem Bestandsschutz; die von der Antragsgegnerin gegenüber dem Bürgerbegehren insoweit reklamierte Rechtssicherheit besteht nicht. Nach § 44 Abs. 2 S. 2 HGO bestimmt die Hauptsatzung, welche Beigeordnetenstellen hauptamtlich verwaltet werden. Änderungen der Hauptsatzung und damit auch Änderungen hinsichtlich des hauptamtlichen Magistrats, sind aber gemäß § 6 Abs. 2 HGO grundsätzlich jederzeit möglich abgesehen von der Ausnahme, dass im letzten Jahr der Wahlzeit der Gemeindevertretung keine wesentlichen Änderungen der Hauptsatzung vorgenommen werden sollen, wozu wohl auch die Anzahl der hauptamtlichen Gemeindevorstandsmitglieder zu zählen ist. Wegen der Möglichkeit der jederzeitigen Änderung der Hauptsatzung kann ein Beschluss der Gemeindevertretung über die Zahl der hauptamtlichen Beigeordneten auch keinen Bestandsschutz in Bezug auf ein Bürgerbegehren besitzen. Soweit sich ein Bürgerbegehren - wie hier - nicht gegen die erstmalige Umsetzung eines die Zusammensetzung des Gemeindevorstandes regelnden Satzungsbeschlusses richtet, sondern lediglich eine neue Entscheidung über eine im Vergleich zum Beschluss der Gemeindevertretung geänderte Zusammensetzung des hauptamtlichen Magistrat mit Wirkung für die Zukunft herbeiführen will, muss es die Ausschlussfrist des § 8 b Abs. 3 HGO nicht beachten. Bestandsschutz für den hauptamtlichen Magistrat in Bezug auf ein Bürgerbegehren vermittelt letztlich nur das Beamtenrecht, indem die gewählten Beigeordneten für die Dauer ihrer Amtszeit gesichert sind und jedenfalls ein Bürgerbegehren nicht in die bestehenden Rechtsverhältnisse der Gemeindevorstandsmitglieder durch Bürgerentscheid eingreifen kann. Da die Änderung der Hauptsatzung mit der benannten Einschränkung hiergegen jederzeit möglich ist, kann auch ein Bürgerbegehren solche Änderungen zulässigerweise initiieren, ohne an die zeitliche Befristung des § 8 b Abs. 3 HGO gebunden zu sein. Eine andere Auslegung widerspräche dem Gewicht und der Bedeutung, die der Gesetzgeber einem Bürgerbegehren/Bürgerentscheid beimisst, indem er geregelt hat, dass auch die kommunalverfassungsrechtliche Grundentscheidung über die Zahl der hauptamtlichen Beigeordneten einem direkten Bürgervotum zugänglich ist. Die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergibt sich schließlich auch nicht aus seiner Fragestellung. Da es sich nicht um kassatorisches Bürgerbegehren handelt, war der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 21.09.2001 insoweit nicht in Bezug zu nehmen. Eine irreführende Fragestellung liegt auch nicht aus anderen Gründen vor. Dass die Einführung bzw. Abschaffung der Stelle einer hauptamtlichen Stadträtin/eines hauptamtlichen Stadtrates der Regelung durch Satzung bedarf, ergibt sich bereits aus dem Gegenstand des vorliegenden Bürgerbegehrens, so dass die insoweit von der Antragsgegnerin erhobenen Rügen in der Sache fehl gehen. Dass der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sonstige Umstände entgegenstehen, ist nicht vorgetragen und anhand der Behördenakten auch nicht ersichtlich. Insbesondere ist das Bürgerbegehren gem. § 8 b Abs. 3 S. 3 HGO von mindestens 10 % der bei der letzten Gemeindewahl amtlich ermittelten Zahl der wahlberechtigten Einwohner unterzeichnet worden. Nach alledem war dem Antrag mit der Kostenfolge gem. § 154 Abs.1 VwGO stattzugeben. Die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in den §§ 13, 20 GKG.