6 K 1343/14.GI

Leitsatz: Eine vor Inkrafttreten der Verordnung (EU) 1178/2011 erteilte Segelflugzeugpilotenlizenz (SPL) beinhaltete keine über die in Art. 6 Abs. 4a der Verordnung (EU) 965/2012 genannten entgeltlichen Flugberechtigungen (sog. Selbstkostenflüge) hinausgehenden gewerblichen Rechte. Eine für die Eintragung gewerblicher Rechte nachträglich eingeführte Befähigungsüberprüfung für Segelflugzeugpiloten stellt einen Fall einer tatbestandlichen Rückanknüpfung bzw. unechten Rückwirkung dar, der sowohl verfassungsrechtlich als auch unionsrechtlich grundsätzlich zulässig ist. Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, sofern nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Das Regierungspräsidium des Beklagten hat im Bescheid vom 15.04.2014 die Eintragung gewerblicher Rechte in die Segelflugpilotenlizenz der Klägerin zu Recht abgelehnt, und die Klägerin ist dadurch nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat die Eintragung gewerblicher Rechte zu Recht verweigert, da die Klägerin nicht die nach § 4 LuftVG i.V.m. Art. 4 Abs. 2, Abs. 3 lit. b), Abs. 4 VO (EU) 1178/2011 i.V.m. dem Umwandlungsbericht der Bundesrepublik (NfL I 16/13) i.V.m. FCL.205.S b) (2) iii) in Anhang I der VO (EU) 1178/2011 geforderte Befähigungsüberprüfung abgelegt hat. Nach FCL.205.S b) (2) iii) dürfen Inhaber einer SPL nur ohne Vergütung im nichtgewerblichen Bereich tätig sein, es sei denn, sie haben 1. das Alter von 18 Jahren erreicht (FCL.205.S b) (2) i)), 2. nach der Erteilung der Lizenz 75 Stunden Flugzeit oder 200 Starts als PIC auf Segelflugzeugen oder Motorseglern absolviert (FCL.205.S b) (2) ii)) und 3. eine Befähigungsüberprüfung mit einem Prüfer absolviert (FCL.205.S b) (2) iii)). Diese dritte Voraussetzung erfüllt die Klägerin im für die Entscheidung über ihr Verpflichtungsbegehren maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung nicht. Ohne die Absolvierung der Befähigungsüberprüfung durfte der Beklagte die Eintragung gewerblicher Rechte nicht vornehmen. Dem steht auch nicht entgegen, dass die Klägerin vor Umwandlung ihrer alten Segelfluglizenz in eine neue nach der Verordnung (EU) 1178/2011 angeblich weiter gehende gewerbliche Rechte gehabt hätte. Das war nicht der Fall. Die Rechtslage in der Bundesrepublik vor Erlass der Verordnung (EU) 1178/2011 entsprach der jetzigen Rechtslage, sodass die Klägerin auch früher keine weitergehenden Rechte für gewerbliche Flüge innehatte. Das zeigt § 39 Abs. 2 LuftPersV in der bis zum 08.04.2015 geltenden Fassung. Danach berechtigte die Lizenz für Segelflugzeugführer zum Führen von Segelflugzeugen oder von Segelflugzeugen mit Hilfsantrieb nur im nichtgewerblichen Luftverkehr. Das Gleiche geht aus einem Schreiben des damaligen Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) an die Europäische Kommission, Generaldirektion Mobilität und Verkehr (Move), vom 29.04.2013 (Bl. 90 d.A.) hervor. Darin führt das BMVBS aus, dass das deutsche Recht im Gegensatz zur ursprünglichen Verordnung (EU) 1178/2011 bislang zwischen gewerblicher Beförderung und Beförderung gegen Entgelt unterschieden habe. Bei letzterem handele es sich um eine gelegentliche Tätigkeit, die nicht darauf gerichtet sei, auf Dauer Gewinn zu erwirtschaften. Hiervon seien insbesondere umfasst die Selbstkostenflüge. Mitflüge gegen Selbstkosten innerhalb von Vereinen, Mitflüge bei gleichgerichteten Interessen im Sinne einer Fahr-/ Fluggemeinschaft, Mitflüge unter Verwandten und engen Bekannten, Absetzflüge von Fallschirmspringern, sofern diese nicht im Rahmen eines gewerblichen Unternehmens angeboten würden, sowie Schleppflüge zum Start eines Segelflugzeugs seien daher nicht als gewerbliche Tätigkeit anzusehen. Ähnliches lässt sich den Schreiben des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 16.07.2013 (Bl. 89 d.A.) und vom 19.07.2013 (Bl. 88 d.A.) an den Bund-Länder-Fachausschuss Luftverkehr entnehmen. Grundlage dafür war § 20 Abs. 1 Satz 2, Hs. 2, Satz 3 LuftVG, wonach bestimmte Flüge gegen Entgelt von der Genehmigungspflicht für gewerbliche Flüge ausgenommen waren. Dem entsprechend hat das Regierungspräsidium die Klägerin im Schreiben vom 08.11.2013 zutreffend über den Umfang der Berechtigungen ihrer Segelflugpilotenlizenz informiert. Weiter gehende gewerbliche Rechte hatte die Klägerin nicht. Die aus dem Schreiben des BMVBS an die Europäische Kommission vom 29.04.2013 hervorgehenden deutschen Bemühungen um den Schutz dieser entgeltlichen, aber nicht gewerblichen Flugberechtigungen haben letztlich zu einer Anpassung des bis dahin strengeren europäischen Rechts geführt. Nach FCL.010, 12. Aufzählung bezeichnet "gewerblicher Luftverkehr" die entgeltliche Beförderung von Fluggästen, Fracht oder Post. Diese weite Bestimmung des gewerblichen Betriebs von Luftfahrzeugen durch das Unionsrecht stand jedenfalls dem Wortlaut nach im Gegensatz zur deutschen Rechtslage, nach der die oben aufgeführten Selbstkostenflüge als nichtgewerblich angesehen wurden, obwohl sie gegen Entgelt durchgeführt wurden. Dieses Spannungsverhältnis hat die Europäische Kommission zwischenzeitlich durch Art. 3 Abs. 2 Satz 1 VO (EU) 1178/2011 aufgehoben. Danach dürfen auch Inhaber einer SPL Flüge nach Art. 6 Abs. 4a VO (EU) 965/2012 (in der Fassung durch Art. 1 Nr. 4 lit. b) VO (EU) 379/2014) durchführen. Davon erfasst sind nun - entsprechend der in § 20 Abs. 1 Satz 2, Hs. 2, Satz 3 LuftVG umrissenen Rechtslage in Deutschland, wie sie bereits vor Erlass der Verordnung (EU) 1178/2011 bestand - bestimmte Flüge von Privatpersonen auf Kostenteilungsbasis, bestimme Wettbewerbs- und Schauflüge sowie bestimmte Einführungs-, Absatz-, Schlepp- und Kunstflüge. Darüber hinausgehende Flüge gegen Entgelt können nur im Fall einer Berechtigung für den gewerblichen Betrieb durchgeführt werden. Soweit die Klägerin demnach den Eintrag gewerblicher Rechte in einem die in Art. 6 Abs. 4a VO (EU) 965/2012 genannten Flüge übersteigenden Umfang begehrt, entspräche dies weder der aktuellen Rechtslage noch der vor Erlass der Verordnung (EU) 1178/2011 bestehenden Rechtslage. Ein einen Bestandsschutz begründendes Vertrauen der Klägerin konnte daher nicht entstehen. Darüber hinaus hätte die Klägerin - selbst wenn man unterstellte, ihre alte Segelflugpilotenlizenz hätte weiter gehende gewerbliche Rechte beinhaltet - ohnehin keine Möglichkeit gehabt, sich auf Bestandsschutz zu berufen. Bei einer Segelflugzeugpilotenlizenz handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt, sodass die später eingeführte Befähigungsüberprüfung ein Fall der sogenannten unechten Rückwirkung oder - genauer - tatbestandlichen Rückanknüpfung ist (vgl. zur nachträglichen Einführung von Gesundheitsüberprüfungen aus Gründen des Alters bei bestimmten Fahrerlaubnissen nach § 76 Nr. 9 FeV: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 05.06.2001 - 12 LA 1911/01 -, juris; VG München, Urteil vom 25.01.2002 - M 6a K 01.3829 -, juris, Rn. 29 f.; Urteil vom 16.10.2001 - M 6b K 00.866 -, juris, Rn. 27; VG Gießen, Urteil vom 16.02.2000 - 6 E 388/99 -, NZV 2000, 270). Eine solche ist grundsätzlich zulässig. Allerdings können sich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese Grenzen sind erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 10.10.2012 - 1 BvL 6/07 -, NJW 2013, 145, 146). Soweit nicht besondere Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten, genießt dabei die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 02.05.2012 - 2 BvL 5/10 -, NVwZ 2012, 876, 878). Auch das Unionsrecht, dessen Anwendungsbereich hier eröffnet ist, erkennt Vertrauensschutz an. Das gilt jedoch unter der dem deutschen Verfassungsrecht entsprechenden Maßgabe, dass dieses Vertrauen auch berechtigt ist (vgl. EuGH, Urteil vom 20.09.1990 - C-5/89 -, Kommission / Deutschland (BUG-Alutechnik), ECLI:EU:C:1990:320, Rn. 13 ff.; Urteil vom 16.07.1998 - C-298/96 -,Oelmühle Hamburg, ECLI:EU:C:1998:372, Rn. 24, 29 f.; Urteil vom 19.09.2002 - C-336/00 -, Huber, ECLI:EU:C:2002:509, Rn. 56 ff.). Dafür fehlt es vorliegend an konkreten Anhaltspunkten. Die Klägerin macht allein geltend, dass sie die neu eingeführte Befähigungsüberprüfung nicht ablegen müsse, da sie die in Rede stehenden Rechte bereits innegehabt habe. Warum allein aus diesem Umstand allerdings ein schützenswertes Interesse entstanden sein sollte, legt die Klägerin nicht dar. Sie beschränkt sich damit auf die vom Vertrauensschutz gerade nicht erfasste bloße Erwartung, dass sich die Rechtslage nicht ändern werde. Eine irgendwie geartete Betätigung ihres Vertrauens - etwa durch diesbezügliche Dispositionen - hat die Klägerin nicht dargetan. Im Übrigen ist bei der Abwägung zwischen dem - nach dem oben Gesagten ohnehin nicht bestehenden - Vertrauen der Klägerin in den Bestand der (angeblichen) Rechtslage und dem Gemeinwohlinteresse, bei kommerziellen Flügen durch eine Befähigungsüberprüfung zum Schutz der Fluggäste sicher zu stellen, dass bestimmte Qualitätsanforderungen an die Inhaber einer diesbezüglichen Berechtigung erfüllt sind, zu beachten, dass die Klägerin durch die neu eingeführte Regelung nur unwesentlich beeinträchtigt ist. Selbst wenn man unterstellte, sie hätte zuvor weitergehende Rechte gehabt, würde ihr durch die angebliche Änderung der Rechtslage nicht das Recht absolut entzogen werden, gewerbliche Flüge durchzuführen. Eine solche Berechtigung würde nur von der Durchführung einer weiteren, nach dem eigenen Vortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht umfangreichen praktischen Befähigungsüberprüfung abhängig gemacht werden. Angesichts der erheblichen Erfahrung der Klägerin und der von ihr laut ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung seit Jahren ohnehin vorgenommenen passenger briefings (Unterweisung der Passagiere) dürfte es ihr daher ein Leichtes sein, die Überprüfung zu bestehen. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Eintragung gewerblicher Rechte in ihre Segelflugpilotenlizenz aufgrund einer von Art. 3 Abs. 1 GG oder Art. 20 EU-Grundrechte-Charta geforderten Gleichbehandlung. Soweit sie vorträgt, dass in Nordrhein-Westfalen oder Rheinland-Pfalz Piloten den Eintrag gewerblicher Rechte ohne die geforderte Befähigungsüberprüfung erhalten hätten, ist dies angesichts der eindeutigen Rechtslage fernliegend. Die Rechtslage geht so auch aus dem vom Luftfahrtbundesamt aufgrund der Absprache der Bund-Länder-Arbeitsgruppe-FCL bereitgestellten Leitfaden "Fliegen gegen Entgelt" vom 28.07.2015 (Bl. 94 d.A.) hervor, der den Landesbehörden vorliegt. Auch das von dem Beklagten vorgelegte Ergebnisprotokoll über die Tagung der Bund-Länder-Arbeitsgruppe Verordnung (EU) 1178/2011 am 05.11.2013 (Bl. 63 d.A.) zeigt, dass die Länderbehörden von keiner anderen Rechtslage ausgehen können. Diesbezüglich war daher auch nicht der von der Klägerin angebotene Beweis in Form der Einholung einer amtlichen Auskunft der betreffenden Landesbehörden zu erheben. Unabhängig davon würde Art. 3 Abs. 1 GG aber ohnehin keinen Anspruch der Klägerin auf Gleichbehandlung im Unrecht vermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.01.1999 - 2 C 9/98 -, DÖD 1999, 255, 256; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.03.2011 - 1 A 2526/09 -, juris, Rn. 37). Als unterliegende Beteiligte hat die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711, § 709 Satz 2 ZPO. Die Klägerin begehrt die Einräumung gewerblicher Rechte für ihre Segelfluglizenz. Die 1975 geborene Klägerin ist seit dem 07.07.1995 im Besitz einer Pilotenlizenz für Segelflugzeuge (vormals PPL-C), die seitdem um eine weitere Berechtigung für nicht selbststartende Motorsegler erweitert und mehrfach verlängert wurde. Nach einem Wohnsitzwechsel nach Hessen verlängerte der Beklagte am 18.03.2005 ihre Lizenz unbefristet. Die Lizenz beinhaltete nach den Richtlinien der International Civil Aviation Organization (ICAO, deutsch: Internationale Zivilluftfahrtorganisation) die Berechtigungen "Pilot, Schleppstart hinter Luftfahrzeugen, Windenstart" für Segelflugzeuge und Segelflugzeuge mit Hilfsantrieb. Mit Schreiben vom 08.11.2013 wies das Regierungspräsidium B-Stadt die Klägerin darauf hin, dass die Verordnung (EU) 1178/2011 (ABl. L 311, S. 1) zum 08.04.2013 in Kraft getreten sei. Daher verliere die Segelfluglizenz der Klägerin nach der Verordnung über Luftfahrtpersonal (LuftPersV) ihre Gültigkeit am 08.04.2015. Die Klägerin habe die Möglichkeit einer Umwandlung ihrer alten Lizenz in eine neue Lizenz nach der Verordnung (EU) 1178/2011, wobei nur die Lizenz SPL (sailplane pilot licence, Segelflugzeugpilotenlizenz) ICAO-konform sei. Für die übliche fliegerische Tätigkeit im Rahmen eines Segelflugvereins sei ein Eintrag gewerblicher Rechte nicht erforderlich. Das gelte auch für Gastflüge oder Rundflüge im Rahmen der Vereinstätigkeit oder für gelegentliche Schauflüge bei Luftfahrtveranstaltungen. Falls die Klägerin dennoch den Eintrag gewerblicher Rechte begehre, seien von ihr - neben dem geforderten Mindestalter - folgende Voraussetzungen nachzuweisen: eine Befähigungsüberprüfung gemäß Prüfungsprotokoll zu FCL.205.S b) (2) und 75 Stunden Flugzeit oder 200 Starts als Pilot-in-Command (PIC) auf Segelflugzeugen. Mit Schreiben vom 24.11./28.11.2013 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Umwandlung ihrer Lizenz als Segelflugzeugführerin nach LuftPersV in eine SPL nach der Verordnung (EU) 1178/2011. Zugleich beantragte sie den Eintrag zur Berechtigung zur Tätigkeit im gewerblichen Betrieb. Zum einen verfüge sie über das geforderte Mindestalter und die erforderliche Flugerfahrung. Zum anderen habe sie diese Tätigkeit in der Vergangenheit bereits ausgeübt und müsse daher aufgrund des Schlechterstellungsverbots (Besitzstandswahrung) keine Befähigungsüberprüfung vornehmen. Hieran schlossen sich mehrere Schreiben zwischen der Klägerin und dem Regierungspräsidium an, die zu keiner abschließenden Klärung führten. Im Schreiben vom 17.02.2014 konkretisierte die Klägerin ihr Begehren dahingehend, dass zu klären sei, ob es vor Inkrafttreten der Verordnung (EU) 1178/2011 legal gewesen sei, mit einer Segelfluglizenz außerhalb eines Vereinsbetriebs mit einem privaten Segelflugzeug Gastflüge gegen Entgelt durchzuführen, ohne sich an den Kosten zu beteiligen. Mit dem angegriffenen Bescheid vom 15.04.2014 gab das Regierungspräsidium B-Stadt dem Antrag der Klägerin auf Umwandlung der alten Lizenz in einen neue nach den Teil-FCL in Anhang I der Verordnung (EU) 1178/2011 statt und wandelte ihre alte Lizenz in eine SPL mit folgenden Berechtigungen um: Powered Sailplane PIC, Sailplane PIC, Winch, Aero Tow. Als Bemerkung fügte das Regierungspräsidium "non-com ops only" hinzu, also den Hinweis darauf, dass nur nicht gewerbliche Flüge gestattet sind. Hierfür setzte es eine Gebühr von 50,- Euro fest. Den Antrag auf Eintragung gewerblicher Rechte lehnte das Regierungspräsidium ohne weitere Kosten ab. Gewerbliche Rechte müssten nach neuer Rechtslage nicht übernommen werden, § 39 Abs. 2 LuftPersV (a.F.) spreche ausdrücklich von nichtgewerbsmäßigem Luftverkehr. Daher gebe es keine Besitzstandswahrung für gewerbliche Rechte. Die Klägerin erfülle die Voraussetzungen nach FCL.205.S b) (2) iii) nicht. Am 09.05.2014 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben. Die Klägerin ist der Auffassung, dass sie unzulässig in der Ausübung ihrer Rechte verletzt sei. Sie habe mit ihrer alten Segelfluglizenz Personenbeförderungen für gewerbliche Unternehmen gegen Entgelt durchführen können. Für eine weitere Befähigungsüberprüfung gebe es keine Rechtsgrundlage. Dadurch sei sie in ihrem Recht auf Bestandsschutz verletzt. Zudem sieht sie eine Ungleichbehandlung mit Piloten in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz, wo gewerbliche Rechte ohne Befähigungsprüfungen eingetragen worden seien. Die Klägerin beantragt, den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheids vom 15.04.2014 zu verpflichten, in ihre Segelflugpilotenlizenz die Berechtigung zur Ausübung gewerblicher Rechte einzutragen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er verteidigt den angegriffenen Bescheid. Mit Beschluss vom 05.01.2016 ist der Rechtsstreit dem Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und die Behördenakte des Beklagten (1 Hefter), die Gegenstand der Entscheidung gewesen sind.