18 K 5722/15

Leitsatz: Die Bezirksregierung Düsseldorf ist als Zentrale Zeugnisanerkennungstelle für das Land Nordrhein-Westfalen zur Feststellung der Gleichwertigkeit von ausländischen Vorbildungsnachweisen deutscher Staatsangehöriger mit dem Zeugnis der Hochschulreife zuständig. Dies umfasst auch die Zuständigkeit zur Festsetzung einer Gesamtnote. Die Klage wird abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Tatbestand: Die am 00.00.1997 geborene Klägerin zu 2) ist deutsche Staatsangehörige. Die Kläger zu 1) und 3) sind die Eltern der Klägerin zu 2). Die Klägerin zu 2) besuchte das T. -K. in U. (Belgien) und erwarb dort das „Diploma van Secundair Onderwijs“ mit einer im Zeugnis angegebenen Gesamtbewertung von 84,4 Punkten. Mit E-Mail vom 18. Februar 2015 wandte sich die Klägerin zu 2) an den Beklagten und erkundigte sich über die Anerkennung ihres belgischen Schulabschlusses. Nach Vorlage der erforderlichen Unterlagen erkannte der Beklagte den belgischen Schulabschluss der Klägerin zu 2) mit Bescheid vom 1. Juli 2015 als einen der allgemeinen Hochschulreife gleichwertigen Abschluss an und setzte die Gesamtnote auf 1,2 fest. Mit Bescheid vom 24. Juli 2015 teilte der Beklagte der Klägerin zu 2) mit, dass die Stiftung für Hochschulzulassung mitgeteilt habe, dass die im Bescheid vom 1. Juli 2015 festgesetzte Gesamtnote nicht korrekt sei, sondern die Gesamtnote rechnerisch richtig mit 1,4 festzusetzen sei. Eine erneute Überprüfung habe ergeben, dass dies tatsächlich zutreffend sei. Bei der Falschberechnung sei irrtümlicherweise der Durchschnittswert der Einzelnoten des Jahreszeugnisses zugrunde gelegt worden. Dies sei jedoch nicht korrekt, da in dem Zeugnis eine Gesamtnote ausgewiesen sei. Die fehlerhafte Anerkennungsbescheinigung vom 1. Juli 2015 könne demnach zurückgenommen werden. Zugleich übersandte der Beklagte der Klägerin zu 2) eine neue Bescheinigung über die Anerkennung ihres belgischen Schulabschlusses als der allgemeinen Hochschulreife gleichwertigen Abschluss, jedoch mit der Gesamtnote 1,4. Die Kläger haben am 15. August 2015 Klage erhoben. Sie führen zur Begründung aus, der Beklagte sei gemäß § 7 der Verordnung über die Gleichwertigkeit von Bildungsnachweisen mit der Hochschulreife und der Fachhochschulreife (GlVO) nur für die Entscheidung zuständig, ob der ausländische Bildungsnachweis zum Hochschulzugang berechtige. Der Beklagte sei jedoch zur Festsetzung einer Gesamtnote nicht zuständig. Die Verordnung unterscheide in § 10 Abs. 2 GlVO zwischen dem Hochschulzugang und der Festsetzung einer Gesamtnote. Nach dieser Vorschrift sei die Hochschule zuständig für die Entscheidung über den Hochschulzugang ausländischer Staatsangehöriger und die Festsetzung einer Gesamtnote. Hieraus ergebe sich, dass die Hochschulen auch für die Festsetzung einer Gesamtnote bei deutschen Staatsangehörigen zuständig seien. Die Kläger beantragen, den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 24. Juli 2015 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung führt er aus, im ersten Entwurf der GlVO sei zunächst angedacht gewesen, dass die Hochschulen über den Hochschulzugang aufgrund ausländischer Bildungsnachweise im Rahmen der Einschreibung entscheiden. Es sei nicht zwischen deutschen und ausländischen Staatsangehörigen unterschieden worden. Zu dem Verordnungsentwurf seien mit Schreiben der Bezirksregierung E. diverse Änderungswünsche vorgetragen worden. Unter anderem sei angeregt worden, § 11 Abs. 2 GlVO dahingehend zu erweitern, dass die Hochschulen im Rahmen des Zulassungsverfahrens nicht nur über den Hochschulzugang an sich entscheiden, sondern auch die Gesamtnote festzusetzen, sofern dies für die Aufnahme des angestrebten Studiengangs erforderlich sei. Dieser Änderungswunsch sei übernommen worden. Allerdings sei in der Endfassung der Verordnung letztlich wieder zwischen deutschen und ausländischen Staatsangehörigen unterschieden worden. Da es sich bei der Anerkennung ausländischer Bildungsnachweise und der Festsetzung einer Gesamtnote um einen einheitlichen Vorgang handle, sei es nicht sinnvoll, diesen Vorgang zu trennen und unterschiedlichen Behörden zuzuweisen. Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen. Entscheidungsgründe: Das Gericht kann durch den Einzelrichter entscheiden, weil die Kammer diesem den Rechtsstreit gemäß § 6 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit Beschluss vom 23. Juni 2017 übertragen hat. Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO. Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist hinsichtlich der Kläger zu 1) und 3) unzulässig und im Übrigen unbegründet. Die Klage ist hinsichtlich der Kläger zu 1) und 3) unzulässig. Den Klägern fehlt bereits die erforderliche Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO. Es ist aus keinem rechtlichen Gesichtspunkt ersichtlich, dass die Kläger zu 1) und 3) - die Eltern der volljährigen Klägerin zu 2) - durch den streitgegenständlichen Bescheid vom 24. Juli 2015 in ihren (eigenen) Rechten verletzt sein könnten. Adressatin des Bescheides und von dessen Regelungen betroffen ist ausschließlich die Klägerin zu 2). Eine Verletzung der Kläger zu 1) und 3) in ihren eigenen Rechten ist insbesondere auch nicht vor dem Hintergrund ihres Elternrechts erkennbar. Das in Art. 8 Abs. 1 Satz 2 der Landesverfassung NRW und Art. 6 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz geschützte Elternrecht steht ihnen nicht - mehr - zu. Das Elternrecht ist wesentlich ein Recht im Interesse des - minderjährigen - Kindes, wie sich schon aus dem Wortlaut des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt, der vom Recht zur Pflege und Erziehung spricht. Dem entspricht es, dass mit abnehmender Pflege und Erziehungsbedürftigkeit sowie zunehmender Selbstbestimmungsfähigkeit des Kindes die im Elternrecht wurzelnden Rechtsbefugnisse zurückgedrängt werden, bis sie schließlich mit der Volljährigkeit des Kindes erlöschen, OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 1994 - 19 B 2255/94 -, juris, Rn. 4 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 857/85 -, BVerfGE 72, 122 (137); BVerfG, Urteil vom 9. Februar 1982 - 1 BvR 845/79 -, BVerfGE 59, 360 (382). Die Klage ist im Hinblick auf die Klägerin zu 2) unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 24. Juli 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin zu 2) nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Bescheid findet seine Grundlage in § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW) soweit die Anerkennungsbescheinigung des Beklagten vom 1. Juli 2015 zurückgenommen worden ist und in § 10 Abs. 1 Satz 3 GlVO soweit der Beklagte die Gesamtnote auf 1,4 festgesetzt hat. Der auf diese Vorschriften gestützte Bescheid ist formell rechtmäßig. Der Beklagte war insbesondere sowohl zur Rücknahme des Bescheides vom 1. Juli 2015 als auch zum Neuerlass der Anerkennungsbescheinigung zuständig. Die Zuständigkeit des Beklagten zur Festsetzung einer Gesamtnote ergibt sich aus § 10 Abs. 1 Satz 3 GlVO, § 2 Nr. 3.1 lit. b) der Verordnung über besondere Zuständigkeiten in der Schulaufsicht (ZustVOSchAuf). Nach § 10 Abs. 1 Satz 3 GlVO stellt die Bezirksregierung E. als Zentrale Zeugnisanerkennungsstelle für das Land Nordrhein-Westfalen die Gleichwertigkeit ausländischer Bildungsnachweise deutscher Staatsangehöriger mit der Hochschulreife fest. Nach § 2 Nr. 3.1 lit. b) ZustVOSchAuf wird der Bezirksregierung E. die landesweite Zuständigkeit als Zentrale Zeugnisanerkennungsstelle für die Feststellung der Gleichwertigkeit ausländischer Vorbildungsnachweise mit dem Zeugnis der Hochschulreife zugewiesen. Zwar sehen diese beiden Vorschriften die Zuständigkeit der Bezirksregierung E. nur für die Feststellung der Gleichwertigkeit ausländischer Bildungsnachweise und nicht auch explizit für die Festsetzung einer Gesamtnote vor. Die Vorschrift ist jedoch dahingehend auszulegen, dass die Feststellung der Gleichwertigkeit eines Bildungsabschlusses auch die Festsetzung einer Gesamtnote umfasst. Eine solche Auslegung ist zunächst mit dem Wortlaut des § 10 Abs. 1 Satz 3 GlVO vereinbar. Die gewählte Terminologie „Feststellung der Gleichwertigkeit“ in der Vorschrift schließt nicht aus, dass als Teil dieser Feststellung auch eine Gesamtnote durch die Bezirksregierung E. als Zentrale Zeugnisanerkennungsstelle festgelegt wird – im Gegenteil umfasst der Begriff der Feststellung der Gleichwertigkeit auch die Festsetzung einer Gesamtnote als einheitlichen Vorgang. Die Frage, welcher deutschen Gesamtnote der ausländische Bildungsnachweis entspricht, ist als solcher ein lediglich unselbstständiger Teil der Gleichwertigkeitsfeststellung. Die Verwendung des Begriffes der Gleichwertigkeit in diesem Sinne ergibt sich bereits aus dem Namen der GlVO. Diese regelt sowohl die isolierte Feststellung der Gleichwertigkeit eines Bildungsnachweises mit der Hochschulreife und der Fachhochschulreife als auch die Festsetzung einer Gesamtnote. Gleichwohl verwendet der Verordnungsgeber insoweit allein den Oberbegriff der Gleichwertigkeit. Deutlich wird dies etwa in § 1 GlVO, wonach die Verordnung die Gleichwertigkeit von Bildungsnachweisen mit der Hochschulreife und der Fachhochschulreife als Qualifikation zur Aufnahme eines Studiums an einer Hochschule sowie den Hochschulzugang auf Grund von ausländischen Bildungsnachweisen regelt. Eine derartige Feststellung zum Zwecke der Zulassung zum Hochschulstudium setzt jedoch - im Hinblick auf zulassungsbeschränkte Studiengänge - nicht nur die Feststellung der bloßen Gleichwertigkeit, sondern häufig auch die Festsetzung einer Gesamtnote voraus. Dass die Feststellung der Gleichwertigkeit eines Vorbildungsnachweises zugleich auch die Festsetzung einer Gesamtnote umfasst, ergibt sich ferner aus der Rahmenordnung für den Hochschulzugang mit ausländischen Bildungsnachweisen, für die Ausbildung an den Studienkollegs und für die Feststellungsprüfung (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 15. April 1994 in der Fassung vom 21. September 2006). Diese Rahmenordnung, die der Gleichwertigkeitsfeststellung in den Bundesländern zugrunde liegt, sieht ihrerseits auch keine Unterscheidung zwischen isolierter Gleichwertigkeitsfeststellung und Festsetzung einer Gesamtnote vor. Für eine derartige Auslegung der Vorschrift spricht auch deren Historie. Die der GlVO vorausgegangene Verordnung über die Gleichwertigkeit ausländischer Vorbildungsnachweise mit dem Zeugnis der Hochschulreife (AQVO), vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 2015 - 19 A 790/12 -, juris, Rn. 20, sah in den §§ 6 und 7 ausdrücklich vor, dass für die Anerkennung ausländischer Vorbildungsnachweise deutscher Staatsangehöriger die Zentrale Zeugnisanerkennungsstelle für das Land Nordrhein-Westfalen zuständig ist (§ 6 Abs. 1 AQVO) und bei der Anerkennung der Vorbildungsnachweise eine Gesamtnote berechnet und festgesetzt wird, soweit diese für die Aufnahme des angestrebten Studiums erforderlich ist (§ 7 AQVO). Dass der Verordnungsgeber mit Erlass der GlVO beabsichtigt hätte, die Zuständigkeit zur Feststellung der Gleichwertigkeit und zur Festsetzung einer Gesamtnote auseinanderfallen zu lassen, ist nicht ersichtlich. Im Entwurf zur GlVO vom 21. November 2012 war zunächst keine Differenzierung zwischen deutschen und ausländischen Staatsangehörigen vorgesehen, VG Köln, Urteil vom 16. Dezember 2015 - 10 K 5209/13 -, juris, Rn. 21. Nach dieser Fassung wären die Hochschulen für die Feststellung der Gleichwertigkeit einschließlich der Festsetzung einer Gesamtnote sowohl für deutsche als auch ausländische Staatsangehörige zuständig gewesen. Die Differenzierung zwischen deutschen und ausländischen Staatsangehörigen wurde jedoch aufgrund der unterschiedlichen Vergabeverfahren für Studienplätze zu einem späten Zeitpunkt wieder in den Verordnungstext aufgenommen, VG Köln, Urteil vom 16. Dezember 2015 - 10 K 5209/13 -, juris, Rn. 21, wodurch die Regelung ihre nunmehr gültige Ausgestaltung erhalten hat. Dieses Vorgehen spricht dafür, dass der Verordnungsgeber ursprünglich beabsichtigte, die gesamte Zuständigkeit auf die Hochschule zu übertragen, dann jedoch - aufgrund der Vergabeverfahren - zu der bereits in der Vorgängerverordnung AQVO etablierten Aufteilung zurückkehrte. Auch systematische Erwägungen sprechen dafür, dass mit der Zuständigkeit zur Feststellung der Gleichwertigkeit in § 10 Abs. 1 Satz 4 GlVO zugleich auch die Zuständigkeit zur Festsetzung einer Gesamtnote geregelt sein soll. Insbesondere wird die Festsetzung einer Gesamtnote für ausländische Bildungsnachweise deutscher Staatsangehöriger nicht durch § 10 Abs. 2 GlVO mitumfasst. Nach dieser Vorschrift entscheidet die Hochschule auf der Grundlage der Bewertungsvorschläge der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen über den Hochschulzugang ausländischer Staatsangehöriger aufgrund ausländischer Bildungsnachweise und über die Festsetzung einer Gesamtnote, soweit dies für die Aufnahme des angestrebten Studiums erforderlich ist. Die Verordnung sieht damit zwar eine ausdrückliche Regelung zur Festsetzung der Gesamtnote vor, diese bezieht sich jedoch nur auf ausländische Staatsangehörige. Gegen ein Verständnis der Norm dahingehend, dass die Hochschulen auch zur Festsetzung der Gesamtnote bei deutschen Staatsangehörigen zuständig sein sollen, spricht die systematische Stellung der Vorschrift. § 10 Abs. 2 GlVO regelt zunächst die Anerkennung ausländischer Vorbildungsnachweise ausländischer Staatsangehöriger. Die Festsetzung der Gesamtnote ist über die Konjunktion „und“ mit dieser Zuständigkeit verknüpft. Wäre es beabsichtigt gewesen, die Zuständigkeit der Hochschulen für die Festsetzung einer Gesamtnote sowohl hinsichtlich deutscher als auch ausländischer Staatsangehöriger in der Vorschrift zu normieren, so wäre zu erwarten, dass dies in einem eigenen Absatz, jedenfalls aber in einem eigenen Satz geschieht, durch den deutlich wird, dass sich die Regelung sowohl auf Abs. 1 als auch Abs. 2 des § 10 GlVO bezieht. Schließlich sprechen auch teleologische Erwägungen dafür, die Zuständigkeit zur Festsetzung einer Gesamtnote unter den Begriff der Gleichwertigkeitsfeststellung in § 10 Abs. 1 Satz 3 GlVO zu fassen. Wie der Beklagte nachvollziehbar ausführt, handelt es sich bei der Anerkennung ausländischer Bildungsnachweise und der Festsetzung einer Gesamtnote um einen einheitlichen Vorgang, so dass es aus verwaltungstechnischen Erwägungen nicht sinnvoll wäre, diesen zu trennen und unterschiedlichen Behörden zuzuordnen. Überdies sprechen hierfür auch die unterschiedlichen Vergabekriterien von Hochschulplätzen an deutsche und ausländische Staatsangehörige. Während die Stiftung für Hochschulzulassung die Studienplätze des ersten Fachsemesters der in das zentrale Vergabeverfahren einbezogenen Studiengänge an deutsche Staatsangehörige vergibt, erfolgt die Bewerbung durch ausländische Staatsangehörige grundsätzlich unmittelbar bei der Hochschule (§ 28 Verordnung über die Vergabe von Studienplätzen in Nordrhein-Westfalen - VergabeVO NRW). Diese Aufteilung schließt jedenfalls für zulassungsbeschränkte Studiengänge aus, dass die Festsetzung der Gesamtnote bei deutschen Staatsangehörigen durch die Hochschulen selbst erfolgt, denn im Zeitpunkt der Bewerbung bei der Stiftung für Hochschulzulassung steht die aufnehmende Hochschule noch nicht fest. Die festgesetzte Gesamtnote des der allgemeinen Hochschulreife gleichwertigen ausländischen Bildungsnachweises ist ihrerseits vielmehr ein Auswahlkriterium für die aufnehmende Hochschule. Die Gesamtnote muss damit denknotwendig bereits vor der Bewerbung bei der Hochschule feststehen, so dass die Festsetzung der Gesamtnote nur durch die Zentrale Zeugnisanerkennungsstelle oder die Stiftung für Hochschulzulassung erfolgen kann. Ginge man - entgegen der hier vertretenen Ansicht - davon aus, dass die Zuständigkeit zur Feststellung der Gleichwertigkeit in § 10 Abs. 1 Satz 3 GlVO die Festsetzung einer Gesamtnote nicht mitumfasst, so bestünde insoweit eine Regelungslücke, die im Wege einer Analogie zu § 10 Abs. 2 GlVO zu schließen wäre. Die dafür erforderliche Regelungslücke würde - bei entsprechender Auslegung des § 10 Abs. 1 Satz 4 GlVO - bestehen, da sich § 10 Abs. 2 GlVO wie dargelegt nur auf ausländische Staatsangehörige bezieht, die Festsetzung einer Gesamtnote für deutsche Staatsangehörige jedoch nicht regelt. Diese Regelungslücke wäre auch planwidrig. Angesichts der Erforderlichkeit der Festsetzung einer Gesamtnote auch für deutsche Staatsangehörige mit ausländischem Bildungsnachweis wäre nicht ersichtlich, warum der Verordnungsgeber diesen Fall nicht regeln wollte. Tatsächlich spricht nach dem oben geschilderten Ablauf des Normgebungsverfahrens vieles dafür, dass eine § 10 Abs. 2 GlVO entsprechende (klarstellende) Regelung in § 10 Abs. 1 Satz 3 GlVO vergessen worden ist, vgl. VG Köln, Urteil vom 16. Dezember 2015 - 10 K 5209/13 -, juris, Rn. 21. Die Zuständigkeit des Beklagten zur Rücknahme des Bescheides vom 1. Juli 2015 folgt aus ihrer Zuständigkeit zum Erlass derselben, vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 48 Rn. 164; Pautsch in: Pautsch/Hoffmann, VwVfG, 1. Auflage 2016, § 48 Rn. 86. Der Bescheid ist auch materiell rechtmäßig. Sowohl im Hinblick auf die Rücknahme des Bescheides vom 1. Juli 2015 als auch die Festsetzung der Gesamtnote auf 1,4 sind die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlagen erfüllt. Gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Der Bescheid vom 1. Juli 2015 war rechtswidrig, weil die in ihm festgesetzte Gesamtnote von 1,2 entgegen § 7 Abs. 3 GlVO nicht den Bewertungsvorschlägen der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen entsprach. Nach diesen Bewertungsvorschlägen berechtigt das „Diploma van Secundair Onderwijs“ einer belgischen Sekundarschule zum direkten Zugang zu allen Hochschulen, abrufbar unter: http://anabin.kmk.org/no_cache/filter/schulabschluesse-mit-hochschulzugang.html#, zuletzt abgerufen am 7. November 2017. Nach Nr. 2 Abs. 1 der Vereinbarung über die Festsetzung der Gesamtnote bei ausländischen Hochschulzugangszeugnissen - Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 15. März 1991 in der Fassung vom 12. September 2013 - wird für die Notenberechnung die Gesamtnote des ausländischen Zeugnisses zugrunde gelegt, wenn auf dem ausländischen Zeugnis eine Gesamtnote ausgewiesen ist. Bei Zugrundelegung der Gesamtnote von 84,4 Punkten auf dem belgischen Zeugnis der Klägerin zu 2) ergibt sich eine Gesamtnote von 1,4 und nicht - wie im Bescheid vom 1. Juli 2015 festgestellt - von 1,2. Hinsichtlich der Einzelheiten der Berechnung wird auf die Ausführungen im Bescheid vom 24. Juli 2015 verwiesen, denen der Einzelrichter folgt, § 117 Abs. 5 VwGO. Der Beklagte hat hinsichtlich der Rücknahme des Bescheides vom 1. Juli 2015 auch das ihm nach § 48 Abs. 1 VwVfG NRW zustehende Ermessen erkannt und in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Die Neufestsetzung der Gesamtnote aus 1,4 erweist sich ebenfalls als materiell rechtmäßig. Wie dargestellt war die Gesamtnote der Klägerin zu 2) auf der Grundlage ihrer Gesamtnote auf dem „Diploma van Secundair Onderwijs“ mit 1,4 festzusetzen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Beschluss: Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt. Gründe: Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt.