AN 18 K 20.00893

Leitsatz: 1. Die Versagung einer infektionsschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung für eine Versammlung ist ein schwerwiegender Grundrechtseingriff, dessen Rechtmäßigkeit im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage überprüft werden kann. (Rn. 28 – 29) (redaktioneller Leitsatz) 2. Die Versagung der infektionsschutzrechtlichen Genehmigung einer Versammlung ist nur rechtmäßig, wenn sich anders - etwa durch Auflagen und Beschränkungen - die in § 1 Abs. 1 Satz 3 1. BayIfSMV geregelte infektionsschutzrechtliche Vertretbarkeit nicht herstellen lässt. (Rn. 35 – 37) (redaktioneller Leitsatz) 1. Es wird festgestellt, dass die Versagung einer infektionsschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung für die Durchführung der am 11. April 2020 in der …, in der Zeit von 12:00 bis 14:00 Uhr geplanten ortsfesten Versammlung rechtswidrig war. 2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar. 3. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Entscheidung ergeht mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO. I. Der Klageantrag, der sich im Schriftsatz vom 10. Mai 2020 in seinem Wortlaut auf die Feststellung bezieht, dass dem Kläger die vorbezeichnete Versammlung hätte gestattet werden müssen und der Negativbescheid der Beklagten rechtswidrig gewesen sei, ist zunächst gemäß § 88 VwGO sachgerecht dahingehend auszulegen, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Versagung einer infektionsschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung für die Durchführung der vorbezeichneten Versammlung begehrt wird. Bei der Bestimmung des Rechtsschutzziels des Klägers sind sämtliche Umstände, insbesondere die Gesamtheit des Vorbringens der Beteiligten, zu berücksichtigen. Der Wortlaut der Erklärung tritt insoweit hinter deren eindeutigem Sinn und Zweck zurück (BVerwG, B.v. 27.3.2019 – 2 B 58.18 – juris Rn. 8). II. Die Klage ist zulässig (1.) und begründet (2.). 1. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, insbesondere hat der Kläger ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. a) Vorliegend handelt es sich um eine Fortsetzungsfeststellungsklage, die gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog statthaft ist für den Fall der Erledigung des Verwaltungsakts vor Klageerhebung (BVerwG, U.v. 9.2.1967 – 1 C 49.64 – BVerwGE 26, 161 (165); U.v. 14.7.1999 – 6 C 7.98 – BeckRS 1999, 30066926). Da der Zeitpunkt der geplanten Versammlung verstrichen ist, ist der streitgegenständliche Bescheid nicht mehr geeignet, rechtliche Wirkungen zu erzeugen und hat sich mit Ablauf des anvisierten Zeitrahmens am 11. April 2020, mithin vor Klageerhebung, erledigt, Art. 43 Abs. 2 Var. 4 BayVwVfG. b) Der Kläger, der als Versammlungsveranstalter wegen einer möglichen Verletzung seiner Versammlungsfreiheit gemäß § 42 Abs. 2 VwGO i.V.m. Art. 8 Abs. 1 GG klagebefugt ist, hat das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse, weil er einen sich kurzfristig erledigenden, tiefgreifenden Grundrechtseingriff erfahren hat. aa) Nach dem Wegfall der mit dem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer wird gerichtlicher Rechtsschutz nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog grundsätzlich nur dann gewährt, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme hat (BVerwG, B.v. 4.3.1976 – I WB 54.74 – BVerwGE 53, 134 (137); U.v. 24.4.2024 – 6 C 2.22 – NVwZ 2024, 1027 Rn. 16). Dabei ist es Sache des Klägers, die Umstände darzulegen, aus denen sich ein solches Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergibt (BVerwG, U.v. 15.11.1991 – 3 C 49.87 – NVwZ 1991, 570 (571); B.v. 24.11.2009 – 1 WB 86.08 – BeckRS 2015, 53257 Rn. 22 ff.). Abzustellen ist dabei nicht auf den Zeitpunkt des Eintritts der Erledigung, sondern auf den für das Verwaltungsgericht maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über die Klage; das gilt auch, wenn sich der Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hat (BVerwG, B.v. 30.4.1999 – 1 B 36.99 – BeckRS 1999, 31353198; Bamberger in: Wysk, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Aufl. 2025, § 113 VwGO Rn. 77). In der Rechtsprechung haben sich im Wesentlichen vier Fallgruppen des Fortsetzungsfeststellungsinteresses herausgebildet: eine Wiederholungsgefahr, ein Rehabilitationsinteresse, die Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses (Präjudizinteresse) und ein objektives Rechtsklärungsinteresse bei sich typischerweise kurzfristig erledigenden Grundrechtseingriffen (BVerwG, U.v. 24.4.2024, a.a.O. Rn. 16; zusammenfassend Schübel-Pfister in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Aufl. 2022, § 113 VwGO Rn. 111). bb) Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs kann der Kläger weder eine Wiederholungsgefahr, noch ein Rehabilitations- oder Präjudizinteresse für sich geltend machen. Er hat jedoch ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme aufgrund eines gewichtigen, sich kurzfristig erledigenden Eingriffs in sein Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG. (1) Zunächst ist festzustellen, dass eine Wiederholungsgefahr, wie sie der Klägervertreter annimmt, nicht gegeben ist. Eine solche setzt nicht nur die konkrete Gefahr voraus, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird, sondern auch, dass die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sind (BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C 14.12 – juris Rn. 21). Die Feststellung der Voraussetzungen einer Wiederholungsgefahr erfolgt dabei im Zuge der Amtsermittlung durch das Gericht, wobei die in diesem Zusammenhang an den Kläger zu stellenden Darlegungsanforderungen zu konkretisieren sind: Das Erfordernis der Wiederholungsgefahr setzt zum einen die Möglichkeit einer erneuten Durchführung einer vergleichbaren Versammlung durch den Kläger voraus, zum anderen, dass die Behörde voraussichtlich auch zukünftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten wird. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, kann der Kläger als Versammlungsveranstalter auch nicht auf die Alternative zukünftig möglichen Eilrechtsschutzes verwiesen werden (BVerfG, B.v. 3.3.2004 – 1 BvR 461/03 – juris Rn. 41 ff.). Eine drohende Wiederholungsgefahr ist in versammlungsrechtlichen Streitigkeiten – worunter im weitesten Sinne die hier zu entscheidende, neben dem Infektionsschutz auch versammlungsrechtliche Fragen aufwerfende Klage zu fassen ist – dann nicht mehr gegeben, wenn die konkret betroffene Behörde eindeutig hat erkennen lassen, in Zukunft von einer Wiederholung solcher Beschränkung absehen zu wollen (BVerfG, B.v. 3.3.2004, a.a.O. Rn. 44; BayVGH, U.v. 22.5.2006 – 24 B 05.3099 – juris Rn. 58; OVG NRW, B.v. 1.6.2011 – 5 A 1374/10 – juris Rn. 4). Angesichts des verfassungsrechtlich geschützten Rechts des Veranstalters, über das Ziel sowie die Modalitäten der Durchführung einer Versammlung selbst zu bestimmen, darf für die Bejahung des Feststellungsinteresses nicht verlangt werden, dass die möglichen weiteren Versammlungen unter gleichen Umständen, mit einem identischen Motto und am selben Ort durchgeführt werden. Ausreichend ist vielmehr bereits der erkennbare Wille des Klägers, in Zukunft Versammlungen abzuhalten, die ihrer Art nach zu den gleichen Rechtsproblemen und damit der gleichen Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit durch die Beklagte führen können (BVerfG, B.v. 3.3.2004, a.a.O. Rn. 42 f.). Gemessen an diesen Voraussetzungen geht die Kammer zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt nicht von einer Wiederholungsgefahr in Bezug auf die mit Bescheid vom 9. April 2020 versagte infektionsschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung aus. Der Kläger meldet zwar nach eigenen Angaben regelmäßig Versammlungen im Zuständigkeitsgebiet der Beklagten an, jedoch gilt aktuell keine Infektionsschutzmaßnahmenverordnung und es ist auch nicht absehbar, dass ein weiteres pandemisches Geschehen solche Regelungen in Zukunft veranlassen wird: Weder hat der Kläger dargelegt noch ist es sonst ersichtlich, dass eine vergleichbare Sachlage in absehbarer Zeit erneut eintreten könnte. Das pandemische Geschehen hat sich inzwischen erheblich entspannt und die Regelungen zu den Corona-Schutzmaßnahmen sind ausgelaufen, sodass vergleichbare Beschränkungen wie die, denen der Kläger unterlag, nicht mehr hinreichend wahrscheinlich sind (BayVGH, B. v. 29.4.2024 – 10 ZB 23.2248 – BeckRS 2024, 12143 Rn. 7). Die Beklagte hat dementsprechend bereits in der Klageerwiderung klargestellt, dass ihre Entscheidung über einen solchen Antrag aller Wahrscheinlichkeit nach schon zum Zeitpunkt der Klageerhebung aufgrund der geänderten Rechtslage zum Infektionsschutz anders ausgefallen wäre. (2) Soweit sich der Kläger auf ein Rehabilitationsinteresse beruft, greift dies ebenfalls nicht durch. Hat ein Verwaltungsakt einen diskriminierenden, ehrenrührigen Inhalt, der dem Ansehen des Betroffenen abträglich ist, so kann das ideelle Interesse an einer Rehabilitierung, also der Beseitigung der Rufminderung, grundsätzlich eine Fortsetzungsfeststellungsklage rechtfertigen, wenn es als schutzwürdig anzuerkennen ist (BVerwG, U.v. 28.2.1961 – I C 54.57 – juris Rn. 45; U.v. 21.11.1980 – 7 C 18.79 – juris Rn. 13; B.v. 4.10.2006 – 6 B 64.06 – juris Rn. 10). Diese Voraussetzungen liegen im Falle des Klägers nach Überzeugung des Gerichts nicht vor, da eine diskriminierende oder stigmatisierende Wirkung der Versagung der Ausnahmegenehmigung nicht zu erkennen ist. Zum damaligen Zeitpunkt befand sich Bayern in einem strengen „Lockdown“. Sämtliche Versammlungen waren zunächst den infektionsschutzrechtlichen Beschränkungen, insbesondere dem grundsätzlichen Versammlungsverbot aus § 1 1. BayIfSMV, unterworfen. Die Beklagte hat bei der Umsetzung dieses Verbotes nicht etwa den Kläger in besonderer, diskriminierender Weise herausgegriffen. Vielmehr erklärte sie unwidersprochen, bis zum Erlass des streitgegenständlichen Bescheides keine einzige Ausnahmegenehmigung erteilt zu haben. Eine Stigmatisierung des Klägers durch den Bescheid in der Öffentlichkeit, die bis in die Gegenwart hineinwirkt, hat der Kläger mithin nicht dargelegt. (3) Auch ein Präjudizinteresse hat der Kläger zum einen nicht dargelegt, zum anderen könnte es für sich genommen im Fall der Erledigung vor Klageerhebung nicht genügen, um ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen: Diese in der Rechtsprechung anerkannte Fallgruppe des Fortsetzungsfeststellungsinteresses soll bereits erlangte Prozessergebnisse für die mögliche Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen (Art. 34 GG i.V.m. § 839 BGB) sichern. Solche können jedoch nicht existieren, wenn sich der Verwaltungsakt wie hier bereits vor Klageerhebung erledigt hat. Insoweit besteht auch kein Recht des Klägers auf den sachnäheren Richter beim Verwaltungsgericht (BVerwG, U.v. 16.5.2013, a.a.O. Rn. 44; BayVGH, B.v. 26.2.2013 – 7 ZB 12.2617 – NVwZ-RR 2013, 614; Schübel-Pfister in: Eyermann, a.a.O. § 113 Rn. 118). (4) Der Kläger kann jedoch ein objektives Rechtsklärungsinteresse aufgrund eines sich typischerweise kurzfristig erledigenden, schwerwiegenden Grundrechtseingriffs für sich geltend machen. Diese Fallgruppe des Fortsetzungsfeststellungsinteresses räumt die Möglichkeit der gerichtlichen Klärung ein in Fällen gewichtiger, allerdings in tatsächlicher Hinsicht überholter Grundrechtseingriffe, wenn die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche (Hauptsache-)Entscheidung kaum erlangen kann. Die Reduzierung auf qualifizierte, d.h. tiefgreifende, schwerwiegende Grundrechtseingriffe stellt dabei sicher, dass die gerichtliche Überprüfung eines erledigten Verwaltungsakts die Ausnahme bleibt, wie es in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO normiert ist (BVerwG, U.v. 24.4.2024 – 6 C 2.22 – NVwZ 2024, 1027 Rn. 21 ff.). Solche qualifizierten Eingriffe können durch eine Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) bewirkt werden, gegen die Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren in dem dafür verfügbaren Zeitraum typischerweise nicht erreichbar ist. Dies folgt insbesondere aus der grundlegenden Bedeutung dieses Grundrechts im freiheitlich-demokratischen Staat (vgl. etwa BVerfG, B.v. 14.5.1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 – juris Rn. 70). Ein Versammlungsverbot ist dabei der schwerwiegendste Eingriff in die Versammlungsfreiheit und dementsprechend als qualifizierter Grundrechtseingriff anzusehen (BVerfG, B.v. 3.3.2004, a.a.O. Rn. 28, 36 f.; zu schwerwiegenden Grundrechtsbeeinträchtigungen durch die während der Corona-Pandemie geltende Ge- und Verbote, die regelmäßig auf kurze Geltung angelegt waren: BVerfG, B.v. 9.4.2020 – 1 BvR 802/20 – juris Rn. 13). Dieselbe einschneidende Wirkung hat die Versagung einer Ausnahmegenehmigung nach § 1 Abs. 1 Satz 3 1. BayIfSMV, die den Kläger zurückwirft auf das in § 1 Abs. 1 Satz 1 1. BayIfSMV grundsätzlich geregelte Versammlungsverbot. 2. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten war rechtswidrig und hat den Kläger in seinem Recht aus Art. 8 Abs. 1 GG verletzt, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog: Die Beklagte hätte dem Kläger die beantragte Ausnahmegenehmigung für die Durchführung der Versammlung nach § 1 Abs. 1 Satz 3 1. BayIfSMV erteilen müssen, weil diese aus infektionsschutzrechtlicher Sicht (jedenfalls unter Auflagen) vertretbar gewesen wäre. a) Rechtsgrundlage des klägerischen Anspruchs auf die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung ist § 1 Abs. 1 1. BayIfSMV, der ein repressives Versammlungsverbot mit Befreiungsmöglichkeit regelt. Diese Rechtsgrundlage ist formell rechtmäßig und auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden, insbesondere verhältnismäßig (vgl. schon BayVGH, B.v. 7.3.2022 – 20 N 21.1926 – BeckRS 2022, 5016). b) Die Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung nach § 1 Abs. 1 Satz 3 1. BayIfSMV lagen vor, sodass die Beklagte den entsprechenden Antrag des Klägers zu Unrecht abgelehnt hat. aa) Festzustellen ist zunächst, dass die vom Kläger angemeldete Versammlung eine solche i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG ist (vgl. zum Versammlungsbegriff Kaiser in: Dreier, Grundgesetz-Kommentar, 4. Aufl. 2023, Art. 8 GG Rn. 27 ff.) und im Geltungszeitraum der 1. BayIfSMV einer Ausnahmegenehmigung nach § 1 Abs. 1 Satz 3 1. BayIfSMV bedurfte. bb) Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 3 1. BayIfSMV können die zuständigen Kreisverwaltungsbehörden Ausnahmen vom grundsätzlichen Versammlungsverbot nach § 1 Abs. 1 Satz 1 1. BayIfSMV erteilen, soweit dies im Einzelfall aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar ist. Der Verordnungsgeber stellt mithin auf eine Vertretbarkeit ab und fordert keine völlige infektionsschutzrechtliche Unbedenklichkeit bzw. Risikofreiheit. Die Ausübung der Versammlungsfreiheit umfasst nicht nur die Teilnahme an einer Versammlung, sondern auch das Selbstbestimmungsrecht über die Durchführung der Versammlung als stationär oder fortbewegend, die Auswahl des Ortes und die Bestimmung sonstiger Modalitäten, sodass die Bürger selbst entscheiden können, wann, wo und wie sie ihr Anliegen am wirksamsten zur Geltung bringen können (st. Rspr., vgl. etwa BVerfG, B.v. 20.12.2021 – 1 BvR 2794/10 – juris Rn. 16). Wird in dieses Selbstbestimmungsrecht der Versammlung eingegriffen, so gilt, auch wenn dies aus Gründen des Infektionsschutzes geschieht, der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Solche Eingriffe sind nur rechtmäßig, wenn sich anders die in § 1 Abs. 1 Satz 3 1. BayIfSMV geregelte infektionsschutzrechtliche Vertretbarkeit nicht herstellen lässt. Ist hingegen die Durchführung der Versammlung unter erforderlichen Auflagen infektionsschutzrechtlich vertretbar, hat die Beklagte kein Versagungsermessen mehr und es besteht ein Anspruch auf eine Ausnahmegenehmigung. Die staatliche Schutzpflicht der für die freiheitlich-demokratische Grundordnung konstituierenden Versammlungsfreiheit umfasst insoweit auch die Verpflichtung, Versammlungen erst möglich zu machen (BayVGH, B.v. 30.4.2020 – 10 CS 20.999 – BeckRS 2020, 9460 Rn. 24 f. zum wortlautgleichen § 1 Abs. 1 Satz 3 3. BayIfSMV). Die Behörde muss dabei, wie es allgemein für versammlungsrechtliche Auflagen und Verbote ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entspricht, eigene Überlegungen zur Minimierung von Infektionsrisiken anstellen und sich um eine kooperative, einvernehmliche Lösung mit dem Veranstalter bemühen (BVerfG, B.v. 17.4.2020 – 1 BvQ 37/20 – juris Rn. 25; allgemein zum versammlungsrechtlichen Kooperationsgebot für die Behörde BVerfG, B.v. 14.5.1985, a.a.O. Rn. 83 f.). Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs kommt das erkennende Gericht zur Überzeugung, dass die Durchführung der vom Kläger angemeldeten Versammlung – gegebenenfalls unter Auflagen – infektionsschutzrechtlich vertretbar gewesen wäre. Dem liegt Folgendes zugrunde: Die angemeldete Versammlung wäre ortsfest gewesen und damit von vornherein überschaubarer als eine sich fortbewegende Versammlung. Der Kläger erwartete eine eher geringe Teilnehmerzahl von 15 bis 20 Personen. Es ist anzunehmen, dass die zwei vom Kläger eingesetzten Ordner die Einhaltung des damals geltenden Abstandsgebots (Nr. 1 der Allgemeinverfügung des StMGP vom 20. März 2020, BayMBl. 2020 Nr. 152 vom 25. März 2020, in Kraft ab 21. März 2020) und auch eine gegebenenfalls im Wege einer Auflage angeordnete Maskenpflicht hätten sicherstellen können, falls nötig mit polizeilicher Unterstützung. Obwohl die Versammlung an einem Samstag in der normalerweise stark frequentierten Innenstadt geplant war, war nicht zu erwarten, dass sich spontan so viele weitere Menschen der sich in der … (zwischen … und …) stationär befindlichen Versammlung anschließen würden, dass die Ordner oder die Polizei das Versammlungsgeschehen und die Einhaltung von Regelungen zum Infektionsschutz nicht hätten sicherstellen können: Es galten von 21. März 2020 bis einschließlich 19. April 2020 strikte Ausgangsbeschränkungen („Lockdown“). Gastronomiebetriebe waren vollständig geschlossen (Nr. 2 der Allgemeinverfügung des StMGP vom 20. März 2020) und das Verlassen der Wohnung war nach Nr. 4 der vorgenannten Allgemeinverfügung nur aus triftigen Gründen gestattet. Es war somit kaum Publikumsverkehr in der Innenstadt zu erwarten. Darüber hinaus hätte die Beklagte, um dem an sie gerichteten versammlungsrechtlichen Kooperationsgebot gerecht zu werden und einen infektionsschutzrechtlich vertretbaren Zustand herzustellen, als milderes Mittel auf versammlungsrechtliche Auflagen (Art. 15 BayVersG) wie etwa eine Maskenpflicht oder eine Höchstteilnehmerzahl zurückgreifen müssen und es hätten diese Auflagen nach Versammlungsbeginn gegebenenfalls von der Polizei durchgesetzt werden müssen. Der Kläger signalisierte insoweit seine Gesprächsbereitschaft, indem er solche Maßnahmen von sich aus anbot. Nach alledem hätte die vom Kläger angemeldete Versammlung keine unter dem Gesichtspunkt des Infektionsschutzes unerträglichen Zustände geschaffen, weshalb die Beklagte kein Versagungsermessen besaß und dem Kläger die beantragte Ausnahmegenehmigung gemäß § 1 Abs. 1 Satz 3 1. BayIfSMV hätte erteilen müssen. Der ablehnende Bescheid vom 11. April 2020 war somit rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten. Dem Beweisantrag des Klägervertreters aus dem Schriftsatz vom 4. August 2025 braucht in diesem Zusammenhang nicht nachgegangen zu werden, zumal es sich um einen Ausforschungsbeweis handelt. III. Die Kostenentscheidung zu Lasten der Beklagten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.