4 K 63/18

Leitsatz: Außergewöhnlichen Umstände i.S.v. Art. 34 Abs. 6 Protokoll II I-PA (juris-Abkürzung: EGIntAbkWPSProt II) liegen vor, wenn der Ausfuhrstaat trotz fehlender Antwort auf ein Nachprüfungsersuchen auf einem anderen, im Vertrag vorgesehenen Weg in für alle Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten gleichermaßen zugänglicher Weise die Zweifel an der Echtheit einer Warenverkehrsbescheinigung ausgeräumt hat (Fortentwicklung von EuGH, Urteil vom 7. Dezember 1993, Huygen, C-12/92, und Urteil vom 23. Februar 1995, Bonapharma, C-334/93).(Rn.31) I. Im Einverständnis der Beteiligten (...) ergeht die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung (§ 90 Abs. 2 FGO). II. Die zulässige Anfechtungsklage in Form der Abänderungsklage ist begründet. Der Einfuhrabgabenbescheid XXX-1 vom 1. Oktober 2013 in Gestalt der Einspruchsentscheidung vom 2. Mai 2018 (RL xxx-1) ist dahingehend abzuändern, dass Zoll in Höhe von 0 € festzusetzen ist (§ 100 Abs. 2 Satz 1 FGO). Die Einfuhrzollschuld gemäß Art. 201 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. EG L 302, 1; Zollkodex - ZK) durch Überführung des Palmöls in den zollrechtlich freien Verkehr ist vorliegend nur in Höhe von 0 € entstanden. Diese Vorschrift ist trotz des Inkrafttretens des Unionzollkodexes anwendbar, da die Einfuhr vor dem 1. Mai 2016 erfolgte. Die bei Entstehen einer Zollschuld gesetzlich geschuldeten Abgaben stützen sich auf den Zolltarif der Europäischen Gemeinschaften (Art. 20 Abs. 1 ZK). Dieser umfasst insbesondere die Zollpräferenzmaßnahmen aufgrund von Abkommen zwischen der Gemeinschaft und bestimmten Ländern oder Ländergruppen, in denen eine Zollpräferenzbehandlung vorgesehen ist (Art. 20 Abs. 3 Buchst. d ZK). Ein solches Abkommen ist das Interims-Partnerschaftsabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft einerseits und den Pazifik-Staaten andererseits (I-PA; ABl. 2009 L 272, 2). Es wurde für die Europäische Union für vorläufig anwendbar erklärt durch Beschluss des Rates 2009/729/EG vom 13. Juli 2009 (ABl. L 272, 1) und mit Beschluss des Rates 2011/144/EU vom 15. Februar 2011 über den Abschluss des Interims-Partnerschaftsabkommen zwischen Europäischen Gemeinschaft einerseits und den Pazifik-Staaten andererseits (ABl. L 60, 2) genehmigt. Papua-Neuguinea wendet es seit dem 20. Dezember 2009 an (s. Beschluss (EU) 2020/2061 des Rates vom 7. Dezember 2020, Erwägungsgrund 1, ABl. L 424, 25), sodass es im Zeitpunkt der Einfuhr im April 2012 galt. Nach Artikel Art. 11 I-PA werden Waren mit Ursprung in den Pazifik-Staaten - mit Ausnahme der hier nicht relevanten Waren aus Anhang I I-PA - zollfrei zur Einfuhr in die EU zugelassen. Gemäß Art. 15 Abs. 1 Buchst. a) des Protokolls II über die Bestimmung des Begriffs "Erzeugnisse mit Ursprung in" oder "Ursprungserzeugnisse" und über die Methoden der Zusammenarbeit der Verwaltungen (Protokoll II I-PA) erhalten Ursprungserzeugnisse eines Pazifik-Staates bei der Einfuhr in die Europäische Gemeinschaft [...] die Begünstigungen des Abkommens, sofern eine Warenverkehrsbescheinigung EUR.1 nach dem Muster in Anhang III vorgelegt wird. Die von der Klägerin bei der Einfuhr vorgelegte WVB xxx entspricht dem Muster nach Anhang III I-PA. Sie belegt den Ursprung der Ware aus Papua-Neuguinea. Der Beklagte hat zwar zu Recht eine nachträgliche Prüfung der Warenverkehrsbescheinigung gemäß Art. 34 Protokoll II I-PA veranlasst, da im Einfuhrzeitpunkt Zweifel an der Echtheit des Papieres bestanden (dazu 1.). Trotz ordnungsgemäßer Durchführung des Verfahrens blieb das NPE unbeantwortet (dazu 2.). Die Präferenzbehandlung war jedoch gleichwohl zu gewähren, da außergewöhnliche Umstände gemäß Art. 34 Abs. 6 Protokoll II I-PA gegeben sind (dazu 3.). 1. Der Beklagte hat zu Recht ein NPE gemäß Art. Art. 34 Protokoll II I-PA eingeleitet, weil begründete Zweifel an der Echtheit der WVB vorlagen. Gemäß Art. 34 Abs. 1 Protokoll II I-PA erfolgt eine nachträgliche Prüfung des Ursprungsnachweises insbesondere immer dann, wenn die Zollbehörden des Einfuhrlandes begründete Zweifel an der Echtheit der Papiere, der Ursprungseigenschaft der betreffenden Erzeugnisse oder der Erfüllung der übrigen Voraussetzungen dieses Protokolls haben. Vorliegend hatte der Beklagte Zweifel an der Echtheit der WVB, weil im Feld 11 Popondetta als ausstellende Zollstelle angegeben ist und diese Zollstelle im Zeitpunkt der Einfuhr im Musterstempelarchiv nicht hinterlegt war. Derartige Zweifel an der Existenz eines bestimmten Zollamtes dürfen begründete Zweifel an der Echtheit einer WVB hervorrufen, weil nur tatsächlich existierende Zollämter echte WVBen ausstellen können (vgl. FG Baden-Württ., Urteil vom 19. März 2013, 11 K 1290/10, juris, Rn. 32, zu Abweichungen zwischen verwendetem Stempel und dem Abdruck des Stempels im Musterstempelarchiv). Der Anlass für die Prüfung ist nicht dadurch weggefallen, dass Papua-Neuguinea den auf der WVB verwendeten Stempel des Zollamts Popondetta am 4. September 2014 mit Rückwirkung zum 20. Dezember 2009 im Musterstempelarchiv hinterlegte. Zwar sind damit die begründeten Zweifel an der Echtheit der WVB nachträglich weggefallen (dazu unten 3.c)bb). Die Rechtsfolge der begründeten Zweifel ist jedoch nicht die Ablehnung der Präferenzbehandlung, sondern die Durchführung eines NPE. Ob die Voraussetzungen für dessen Einleitung vorliegen, kann nur auf der Grundlage von Tatsachen beurteilt werden, die im Entscheidungszeitpunkt feststehen. 2. Das Nachprüfungsverfahren gem. Art. 34 Abs. 2 Protokoll II I-PA wurde ordnungsgemäß durchgeführt. In Fällen von Art. 34 Abs. 1 Protokoll II I-PA senden die Zollbehörden des Einfuhrlandes eine Abschrift der WVB an die Zollbehörden des Ausfuhrlandes zurück, gegebenenfalls unter Angabe der Gründe für das NPE (Art. 34 Abs. 2 Satz 1 Protokoll II I-PA). Dieser Verpflichtung kam der Beklagte nach, als die BUN mit Schreiben vom 22. November 2012 (2678/12-1) eine Kopie der WVB an die im Musterstempelarchiv seinerzeit als zuständige Stelle bezeichnete IRC sandte und hierbei die Gründe für das NPE angab. Da die Behörden Papua-Neuguineas nicht nach Ablauf von zehn Monaten nach dem Datum des Ersuchens - und bis heute nicht - auf das NPE geantwortet haben, musste die ersuchende Zollbehörde - der Beklagte - die Präferenzbehandlung grundsätzlich ablehnen (Art. 34 Abs. 6 Protokoll II I-PA). 3. Diese Rechtsfolge tritt nicht ein, wenn außergewöhnliche Umstände vorliegen (vgl. BFH, Urteil vom 19. März 2013, VII R 6/12, Rn. 31 zu einer ähnlich formulierten Vorschrift). Derartige außergewöhnliche Umstände liegen im Streitfall vor, sodass die WVB als bestätigt anzusehen ist. Zwar sind die von der Rechtsprechung bisher entwickelten Fallgruppen (dazu a) nur teilweise auf den vorliegenden Fall übertragbar (dazu b). Die vorliegende Konstellation ist jedoch eine eigenständige Fallgruppe, bei der außergewöhnliche Umstände anzunehmen sind (dazu c). Im Einzelnen: a) Der EuGH hat sich mit der hier inmitten stehenden Frage, unter welchen Umständen die Präferenzbehandlung zu gewähren ist, obwohl eine WVB im NPE nicht bestätigt wurde, lediglich in zwei Entscheidungen aus den 1990er Jahren zum Freihandelsabkommen zwischen der EG und Österreich befasst. In beiden Fällen ging es um Reimporte von ursprünglich aus der EG stammenden Waren, deren EG-Ursprung die österreichischen Behörden im NPE ausdrücklich nicht bestätigten. Im Urteil vom 7. Dezember 1993 (Huygen, C-12/92) ging es um die präferenzielle Einfuhr einer Maschine aus Österreich nach Belgien. Diese Maschine war ursprünglich aus dem Herstellungsland Deutschland nach Österreich ausgeführt worden. Auf ein von den belgischen Behörden veranlasstes NPE hatten die österreichischen Behörden geantwortet, dass keine Belege für den EG-Ursprung der Maschine vorlägen. In dem in Belgien gegen die Verantwortlichen des Einführers geführten Strafverfahren wurde jedoch die ursprüngliche Verkaufsrechnung des deutschen Herstellers vorgelegt und es stellte sich heraus, dass sich die österreichischen Behörden tatsächlich gar nicht an den Ausführer gewandt hatten, sodass dieser keine Gelegenheit erhalten hatte, den EG-Ursprung nachzuweisen (EuGH, C-12/92, Schlussanträge GA Gulmann vom 18. Mai 1993, Rn. 5 und 7). Weiter war der Fall dadurch gekennzeichnet, dass der EG-Ursprung der Maschine nicht durch eine WVB belegt werden konnte, da bei der erstmaligen Ausfuhr dieser Maschine aus Deutschland nach Österreich das Freihandelsabkommen zwischen der EG und Österreich noch nicht in Kraft getreten war. Der EuGH entschied, dass die normale Folge einer nachträglichen Überprüfung einer WVB, die den Ursprungsnachweis nicht erbracht habe, unter den Umständen des Vorlagefalls nicht eintrete. Zu diesen Umständen gehöre, dass eine WVB, die den ursprünglichen EG-Ursprung belege, nicht existieren könne, und dass der EG-Ursprung anderweitig eindeutig feststehe (Rn. 21 des Urteils; Antwort auf die 2. Vorlagefrage). Weiter legte der EuGH den Begriff der höheren Gewalt i.S.d. Freihandelsabkommen zwischen der EG und Österreich aus. Dies seien ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse, deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (Rn. 31 des Urteils). Ein solch ungewöhnlicher Umstand liege vor, wenn die Zollbehörden des Ausfuhrstaats den Ursprung nicht überprüfen könnten (Rn. 32 des Urteils). Der Importeur müsse alle zumutbaren Anstrengungen unternehmen zur Erfüllung seiner Verpflichtungen (Rn. 33 des Urteils). Eine solche Verpflichtung sei der Ursprungsnachweis. Aufbauend auf dieser Entscheidung hat der EuGH die Voraussetzungen für das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände im Urteil vom 23. Februar 1995, Bonapharma, C-334/93 präzisiert. In diesem Fall ging es um ursprünglich aus Deutschland stammende Medikamente, die aus Österreich nach Deutschland reimportiert wurden. Die bei der Einfuhr vorgelegten WVBen wurden nicht anerkannt, nachdem die österreichischen Behörden auf ein NPE mitgeteilt hatten, dass die Ursprungsnachweise, die bei der Einfuhr vorgelegt worden seien, zu Unrecht ausgestellt worden seien (Rn. 7 des Urteils). Der Importeur konnte keine Ursprungsnachweise, die den ursprünglichen EG-Ursprung nachweisen, vorlegen, weil sein österreichischer Lieferant auf Betreiben des deutschen Herstellers der Medikamente keine Auskünfte über den Ursprung der Ware erhalten konnte. Der EuGH (Rn. 19-21 des Urteils) identifizierte drei Umstände, bei dessen Vorliegen es gerechtfertigt sei, den Ursprungsnachweis auch ohne die Beweisurkunde der WVB zu führen: (1) Der Ursprung der streitigen Ware stehe aufgrund objektiver Beweise, die nicht manipuliert oder gefälscht worden sein könnten, mit Sicherheit fest; (2) der Importeur und der Exporteur hätten die gebotene Sorgfalt angewandt, um die WVB zu erhalten; (3) es sei ihnen aus Gründen, auf die sie keinen Einfluss hätten, unmöglich, die WVB zu erhalten. b) Im Streitfall sind die beiden ersten Umstände, die den Fall Bonapharma kennzeichnen, ebenfalls erfüllt. aa) Der Ursprung des Palmöls aus Papua-Neuguinea steht mit Sicherheit fest. Die ursprüngliche WVB ist eine WVB im Sinne von Art. 15 Abs. 1 Buchst. a) Protokoll II I-PA. Sie enthält - wie mittlerweile bekannt ist - keine Fehler. Die im Einfuhrzeitpunkt bestehenden Zweifel an der Echtheit des Papiers im Sinne von Art. 34 Abs. 1 Protokoll II wurden durch die Änderung des Archivs der Musterstempelabdrücke im Hinblick auf den Stempel Popondetta beseitigt (hierzu ausführlich unten c). bb) Die Klägerin und der Ausführer haben die gebotene Sorgfalt angewandt, um die WVB zu erhalten. Diesen Beteiligten ist kein Fehlverhalten vorzuwerfen. Sie haben eine von außen betrachtet fehlerfreie WVB erhalten. Sie konnten nicht wissen, dass der Stempel Popondetta noch nicht im Musterstempelarchiv enthalten war. Aus den Erläuterungen zum Musterstempelarchiv ergibt sich nämlich, dass das Archiv vertraulich ist. Importeure und Exporteure hatten auch keinen Grund in Zweifel zu ziehen, dass der Stempel Popondetta bei der Europäischen Kommission hinterlegt worden war. c) Der dritte den Fall Bonapharma kennzeichnende Gesichtspunkt, der dort zur Annahme außergewöhnlicher Umstände führte, ist auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Die Fälle Bonapharma und Huygen sind dadurch charakterisiert, dass die Behörden des Ausfuhrstaates in Beantwortung des NPE die jeweiligen WVBen ausdrücklich nicht bestätigten. Der vertraglich vorgesehene Ursprungsnachweis, der von den Behörden des Ausfuhrstaats ausgestellt wird, lag daher nicht vor. Bei dieser Sachlage durfte der EuGH alternative Ursprungsnachweise nur anerkennen, wenn es den Wirtschaftsbeteiligten nicht möglich gewesen war, eine wirksame WVB zu erhalten. Nur unter diesen engen Bedingungen hielt es der EuGH für vertretbar, die dem Freihandelsabkommen zwischen der EG und Österreich - genau wie dem I-PA - zugrunde liegende Zuständigkeit des Ausfuhrstaats bei der Feststellung der Ursprungseigenschaft (EuGH, Urteil vom 12. Juli 1984, Les Rapides Savoyards, 218/83, Rn. 26; Urteil vom 24. Oktober 2013, Sandler, C-175/12, Rn. 49) zu ignorieren. Außerdem wären die Einheitlichkeit und Sicherheit der Präferenzgewährung (hierzu: EuGH, Urteil vom 23. Februar 1995, Bonapharma, C-334/93, Rn. 16; Schlussanträge GA Lenz vom 15. Dezember 1994, Bonapharma, C-334/93, Rn. 12) beeinträchtigt, wenn man neben den WVB andere Beweismittel heranziehen würde. Diese Erwägungen kommen im vorliegenden Fall nicht zum Tragen. Weder haben die Behörden Papua-Neuguineas die Zweifel an der Echtheit der WVB bestätigt noch sollen Alternativnachweise anerkannt werden. Im vorliegenden Fall haben sich die Behörden von Papua-Neuguinea im Rahmen des NPE überhaupt nicht zur Echtheit der WVB geäußert. Zwar führt auch das Schweigen auf ein NPE nach Art. 34 Abs. 6 Protokoll II I-PA grundsätzlich zur Ablehnung der Präferenz. Die außergewöhnlichen Umstände i.S.v. Art. 34 Abs. 6 Protokoll II I-PA liegen jedoch darin, dass der Ausfuhrstaat auf einem anderen, im Vertrag vorgesehenen Weg die Zweifel an der Echtheit der WVB ausgeräumt hat. Dies geschah dadurch, dass Papua-Neuguinea das Musterstempelarchiv nachträglich, aber rückwirkend zum 20. Dezember 2009 um den Stempel des Zollamts Popondetta erweiterte. Durch die Charakterisierung der rückwirkenden Ergänzung des Musterstempelarchivs als außergewöhnlichen Umstand wird der Zuständigkeit des Ausfuhrlandes für die Feststellung der Ursprungseigenschaft zur Geltung verholfen. Auch die Einheitlichkeit und Sicherheit der Präferenzgewährung wird hierdurch nicht beeinträchtigt. Im Gegenteil: Durch die unionsweite Geltung der Ergänzung des Musterstempelarchivs werden potentiell alle noch in der EU anhängigen Verfahren gleich behandelt. Eine Erweiterung der Fallgruppen, bei denen außergewöhnliche Umstände vorliegen, ist unionsrechtlich nicht ausgeschlossen. Die Urteile Huygen und Bonapharma waren ersichtlich Einzelfälle. In Rn. 18 des Urteils Bonapharma werden die in Rn. 19-21 aufgestellten Bedingungen nicht als Tatbestandsmerkmale aufgezählt, sondern charakterisieren die Umstände des Vorlagefalls. Es ist der vom EuGH angewendeten Technik der Fallgruppenbildung, um unbestimmte Rechtsbegriffe zu konkretisieren, immanent, dass neue Fallgruppen hinzukommen. Im Folgenden wird dargelegt, dass die postulierten außergewöhnlichen Umstände im Streitfall vorliegen. Das I-PA ist so auszulegen, dass die Ergänzung des Musterstempelarchivs im Hinblick auf den Stempel Popondetta zurückwirkt (dazu aa) und dass hierdurch die Zweifel an der Echtheit der WVB beseitigt wurden (dazu bb). Die Berücksichtigung der Ergänzung des Musterstempelarchivs als außergewöhnlicher Umstand verstößt auch nicht gegen die sonstigen Bestimmungen des I-PA (dazu cc). aa) Die Ergänzung des Musterstempelarchivs um das Zollamt Popondetta nebst dem dazugehörigen Stempelabdruck gilt ab dem 20. Dezember 2009. Ausweislich des dem Musterstempelabdruck beigefügten Vermerks "Valid from 20.12.2009" ist die rückwirkende Geltung des Stempels der erklärte Wille von Papua-Neuguinea als Vertragspartei des I-PA. Zwar enthält das I-PA - anders als Art. 97s Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 2, Art. 121 Abs. 1 Satz 4 ZK-DVO - keine ausdrückliche Regelung über die zeitliche Geltung von Ergänzungen des Musterstempelarchivs. Gleichwohl ergibt die Auslegung des I-PA, die gemäß Art. 31 der Wiener Vertragsrechtskonvention nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Licht seines Ziels und Zwecks zu erfolgen hat (vgl. zur Auslegung des Assoziierungsabkommens zwischen der EG und Israel, EuGH, Urteil vom 25. Februar 2010, Brita, C-386/08, Rn. 42 f.; zur Anwendung des völkergewohnheitsrechtlichen Gehalts von Art. 31 WVK im Unionsrecht s. EuGH, Urteil vom 11. Juli 2018, Bosphorus Queen Shipping, C-15/17, Rn. 67), dass die Bestimmung der rückwirkenden Geltung des Stempels durch eine Vertragspartei für alle Vertragsparteien verbindlich ist. Art. 32 Abs. 2 I-PA verpflichtet die Vertragsparteien, einander unverzüglich Änderungen der zuständigen Stellen und der Musterabdrücke zu übermitteln. An diese Verpflichtung hat sich Papua-Neuguinea im vorliegenden Fall nicht gehalten. Dies bedeutet jedoch nicht, dass damit eine rückwirkende Meldung ausgeschlossen wäre. Die Vertragsparteien erkennen nämlich in Art. 18 Satz 1 I-PA das Recht der jeweils anderen auf Berichtigung von Fehlern während der Durchführung dieses Abkommens an. Das I-PA ist damit im Zweifel so auszulegen, dass Fehler - hier die unterlassene unverzügliche Meldung - korrigiert werden. Dieser Fehler kann im vorliegenden Fall nur durch die rückwirkende Geltung der Stempelhinterlegung behoben werden. Man kann im Übrigen die rückwirkende Meldung des Stempels Popondetta als Amtshilfe der Behörden Papua-Neuguineas bei der Prüfung der Echtheit von WVBen gem. Art. 33 Abs. 1 Satz 1 I-PA verstehen. Damit wird in allgemeiner Weise geklärt, dass Zweifel an der Echtheit von WVBen, die auf die Verwendung des Stempels des Zollamts Popondetta zurückgehen, unbegründet sind. Letztlich gehen auch die Verfasser der Erläuterungen zum Musterstempelarchiv - sei es die Kommission oder die Bundeszollverwaltung - davon aus, dass Papua-Neuguinea das Datum der Gültigkeit der Aktualisierungen des Musterstempelarchivs bestimmen kann. In den Erläuterungen zum Musterstempelarchiv ist unter "Inhalt der Dokumente/Aufbau der angezeigten Seite" zu Feld 1 vermerkt (Hervorhebung hinzugefügt): "[...] Sofern im Feld 7 kein anderes Gültigkeitsdatum angegeben ist, gilt das Austauschdatum als Gültigkeitsbeginn der [...] Änderung." Ein derart vom Austauschdatum (4. September 2014) abweichendes Datum (20. Dezember 2009) findet sich beim Stempel des Zollamts Popondetta. bb) Die rückwirkende Meldung des Stempels Popondetta ist im vorliegenden Fall funktionsäquivalent zu einer bestätigenden Antwort auf das NPE gem. Art. 34 Abs. 5 Protokoll II I-PA. Durch sie lässt sich eindeutig feststellen, ob die Nachweise echt sind und ob die Erzeugnisse als Ursprungserzeugnis eines Pazifik-Staates angesehen werden können. Zwar fragte die BUN nicht nur nach der Echtheit der WVB, sondern auch nach der Richtigkeit der in der WVB enthaltenen Angaben. Die Zweifel an der Richtigkeit der Angaben speisten sich jedoch ausdrücklich nur aus den Zweifeln an der Echtheit der WVB. Diese wiederum rührten ausschließlich daher, dass im Feld 11 die Zollstelle Popondetta angegeben und diese Zollstelle im Musterstempelarchiv nicht genannt war. Durch den Wegfall der Zweifel an der Echtheit der WVB entfielen zugleich alle Zweifel an der Richtigkeit der Angaben. Dass auch der Beklagte dies so sieht, ergibt sich daraus, dass er in anderen gerichtsbekannten Fällen die Übersendung von neuen WVBen, in denen die monierten Formalia korrigiert wurden, als bestätigende Antwort auf ein NPE betrachtet. cc) Die Berücksichtigung der rückwirkenden Meldung des Stempels Popondetta steht auch nicht im Widerspruch zu sonstigen Vorschriften des I-PA. (1) Das I-PA kann nicht so verstanden werden, dass die Zweifel an der Echtheit einer WVB nur durch eine Antwort i.S.v. Art. 34 Abs. 5 Protokoll II I-PA beseitigt werden könnten und die Einleitung eines NPE andere Formen der gegenseitigen Amtshilfe i.S.v. Art. 33 Protokoll II I-PA, zu denen man die nachträgliche Meldung von Stempeln rechnen kann (siehe oben aa), sperren würde. Eine solche Lesart des I-PA, die auf eine Formenstrenge bei der Klärung von Zweifeln an der Echtheit von WVBen hinauslaufen würde, verstieße gegen die in Art. 25 Buchst. b) I-PA niedergelegten Ziele des I-PA. Diese bestehen insbesondere darin, "die Zusammenarbeit in Zollfragen zu intensivieren, um sicherzustellen, dass durch die einschlägigen Rechtsvorschriften und Verfahren [...] der Handel erleichtert wird." Wenn jedoch die nachträgliche Ergänzung des Musterstempelarchivs deshalb unberücksichtigt bleiben müsste, weil dies außerhalb eines NPE erfolgt ist, würden durch die Verfahren der gegenseitigen Amtshilfe (Art. 33 und Art. 34 Protokoll II I-PA) neue Handelshemmnisse geschaffen, obwohl in der Sache die Zweifel an der Echtheit der WVB ausgeräumt sind. Die Exklusivität der Amtshilfeverfahren nach Art. 33 und Art. 34 Protokoll II I-PA würde es letztlich erschweren, dass Papua-Neuguinea die ihm im I-PA zugewiesene Aufgabe wahrnimmt, über die Ursprungseigenschaft der Waren zu entscheiden. Dies kann nicht der Zweck eines Vertragswerks sein, das sich die "Ziele der Beseitigung der Armut, der nachhaltigen Entwicklung und der schrittweisen Integration der Pazifik-Staaten in die Weltwirtschaft" auf die Fahnen geschrieben hat (Erwägungsgrund 9 des I-PA). (2) Art. 31 Protokoll II I-PA steht einer Rückwirkung der Meldung des Stempelabdrucks des Zollamts Popondetta nicht entgegen. Nach Art. 31 Abs. 1 Protokoll II I-PA erhalten Ursprungserzeugnisse der Vertragsparteien die Präferenzbehandlung zum Zeitpunkt der Zollanmeldung nur, wenn sie frühestens an dem Tag ausgeführt wurden, an dem das Ausfuhrland die in Abs. 2 genannten Bestimmungen erfüllt. Zu den dort genannten Verpflichtungen gehört die Übermittlung der Angaben gemäß Art. 32 Protokoll II I-PA (Art. 31 Abs. 2 Unterabs. 2 Protokoll II I-PA). In Art. 32 Abs. 1 Unterabs. 1 Protokoll II I-PA verpflichten sich die Vertragsparteien, einander die Anschriften der Zollbehörden mitzuteilen, die für die Ausstellung und die Prüfung der WVBen zuständig sind, und sich wechselseitig Musterabdrücke der Stempel, die ihre Zollstellen bei der Ausstellung von WVB verwenden, zu übermitteln. Nach Art. 32 Abs. 2 Protokoll II I-PA unterrichten sich die Vertragsparteien untereinander unverzüglich über jede Änderung der in Abs. 1 gemachten Angaben. Man kann Art. 31 Abs. 1, Abs. 2 Unterabs. 2 i.V.m. Art. 32 Abs. 2 Protokoll II I-PA jedoch nicht so verstehen, dass damit im vorliegenden Fall die Präferenzgewährung ausgeschlossen wäre, weil am Tag der Ausfuhr der Stempel des Zollamtes Popondetta noch nicht im Musterstempelarchiv hinterlegt war. Eine solche Auslegung von Art. 31 Abs. 1 Protokoll II I-PA hätte nämlich zur Folge, dass im Falle der irrtümlichen Nichtübersendung eines Stempels ein NPE nach Art. 34 Protokoll II I-PA nicht zur Gewährung der Präferenz führen könnte. Ergebnis eines NPE kann nämlich nur die Feststellung sein, ob der Nachweis echt ist (Art. 34 Abs. 5 Protokoll II I-PA). Es kann nicht nachträglich die Voraussetzungen von Art. 31 Abs. 1 Protokoll II I-PA herstellen. Damit würde ein Einführer, der einen richtigen (aber irrtümlich noch nicht übersandten) Stempel einer Zollstelle vorlegt, schlechter gestellt als ein Einführer, der einen vom Musterstempelarchiv abweichenden Stempel eines Zollamts vorlegt. Letzterer könnte nämlich über die Durchführung eines NPE die Präferenzgewährung erlangen. Für diese Differenzierung gibt es keinen sachlichen Grund. Daher ist nach richtiger Lesart die Verpflichtung aus Art. 31 Protokoll II I-PA bereits dann erfüllt, wenn - wie auch hier - überhaupt Musterstempelabdrücke übersandt worden sind. Die Vorschrift dient damit - genau wie Art. 32 Abs. 1 Unterabs. 2 Protokoll II I-PA - dazu, den Vertragsparteien einen Anreiz zu geben, möglichst rasch die grundlegenden Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Präferenzen zu schaffen. Das Urteil des BFH vom 20. Januar 1998 (VII R 117/97, juris, Rn. 12-14), auf das sich der Beklagte berufen hat, ändert hieran nichts. Hierbei ging es um die mit Art. 32 Abs. 1 Unterabs. 1 Protokoll II I-PA vergleichbaren Vorschrift des Art. 26 Verordnung (EWG) Nr. 693/88 (ABl. L 77, 1). Der BFH lehnte die Präferenzgewährung ab, weil die Ausfuhren erfolgt waren, bevor Russland die nötigen Informationen übermittelt hatte. Dies ist im vorliegenden Fall anders. Die ersten Eintragungen im Musterstempelarchiv stammen bereits aus dem Jahr 1992. (3) Auch Art. 32 Abs. 1 Unterabs. 2 Protokoll II I-PA steht der Annahme außergewöhnlicher Umstände im vorliegenden Fall nicht entgegen. Zwar ist dort genannt, dass die WVB zur Gewährung der Präferenzbehandlung erst ab dem Tag angenommen werden, an dem die Informationen nach Unterabs. 1, insbesondere zu den Musterstempelabdrücken, bei der Kommission eingehen. Der hier betroffene Fall, dass die Angaben über die Musterabdrücke ergänzt werden müssen, ist hiervon nicht erfasst. Die Meldepflicht hinsichtlich der Änderungen der bereits hinterlegten Angaben wird von Art. 32 Abs. 2 Protokoll II I-PA geregelt. Im Übrigen richtet sich die Verpflichtung des Art. 32 Abs. 2 Protokoll II I-PA nicht an die Importeure, sondern an die Zollverwaltungen der Vertragsparteien. Wenn die Vorschrift die Annahme von WVBen, die einen Stempel eines Zollamtes tragen, das nicht im Musterstempelarchiv hinterlegt ist, verbieten sollte, hätte der Beklagte gegen die so verstandene Verpflichtung verstoßen. Ein solcher Verstoß könnte jedoch schwerlich zum Rechtsverlust der Klägerin führen. (4) Auch das Urteil des BFH vom 19. März 2013 (VII R 6/12, Rn. 30-32) steht nicht im Widerspruch zu der hier vorgenommenen Erweiterung der außergewöhnlichen Umstände. Der BFH beschreibt lediglich sein Verständnis der Entscheidungen Huygen und Bonapharma. Anlass darüber nachzudenken, ob - wie hier - die Fallgruppen erweitert werden müssen, hatte der BFH nicht. Er lehnte das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände nämlich deshalb ab, weil die dortigen Kläger nicht gutgläubig im Hinblick auf den Präferenzursprung waren. III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 135 Abs. 1 FGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit richtet sich nach §§ 151 Abs. 3, 155 Satz 1 FGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO. Gründe, die Revision zuzulassen (§ 115 Abs. 2 FGO), sind nicht gegeben. Die Klägerin wendet sich gegen die Versagung eines Präferenzzolls für die Einfuhr von Palmöl aus Papua-Neuguinea. Am 19. März 2012 stellte das Customs Office (Zollamt) Popondetta, Papua-Neuguinea, für ... Tsd. t rohes Palmöl die Warenverkehrsbescheinigung EUR.xxx-1 (WVB) aus. Sie trägt im Feld "Stamp" und im Feld 7 den Stempel mit dem Schriftzug "Papua New Guinea Customs" und "Export Popondetta". Am selben Tag wurde das Palmöl in A, Papua-Neuguinea, auf das Schiff B geladen. In Hamburg angekommen, wurde die Lieferung geteilt. ... Tsd. t des Palmöls wurden an die Klägerin, ... Tsd. t an ein anderes Unternehmen geliefert. Im Anschluss an die Teilung stellte das damalige HZA Hamburg-1 am 23. April 2012 als Ersatzdokumente für die Klägerin und die C GmbH (C) die WVBen EUR.xxx-2 und xxx-3 (Ersatzdokumente) aus. Am 23. April 2012 meldete die Klägerin - neben Palmöl, für das die Präferenzberechtigung anerkannt wurde - die für sie bestimmten ... Tsd. t Palmöl (Unterposition 1511 1090 KN) im vereinfachten Anmeldeverfahren zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr an. Unter Berufung auf das Interims-Partnerschaftsabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Pazifik-Staaten (I-PA) beantragte sie die zollfreie Einfuhr. Bei der Abrechnung der dazugehörigen ergänzenden Zollanmeldung im Mai 2012 legte die Klägerin die WVB sowie das für sie bestimmte Ersatzdokument vor. Der Beklagte hatte Zweifel an der Echtheit der WVB, da bei den Musterstempelabdrücken, die die Behörden Papua-Neuguineas an die Europäische Kommission (Kommission) übermittelt hatten, ein Stempelabdruck des Zollamts Popondetta fehlte. Daher gewährte der Beklagte die Zollfreiheit zunächst nur nicht abschließend und wandte sich im April 2012 an das HZA D - Bundesstelle Ursprungsnachprüfung (BUN) -, das er um nachträgliche Prüfung der WVB bat. Das Nachprüfungsersuchen (NPE) sandte die BUN mit Schreiben vom 22. November 2012 (xxx/12-1) an die Internal Revenue Commission (IRC), Port Moresby, Papua-Neuguinea. Die BUN bat die IRC, die Echtheit und die Richtigkeit der in der WVB enthaltenen Angaben zu prüfen. Es bestünden Zweifel an der Echtheit der WVB, weil im Feld 11 die Zollstelle Popondetta angegeben und diese Zollstelle im Musterstempelarchiv nicht genannt sei. Da die Behörden von Papua-Neuguinea hierauf nicht antworteten, erinnerte die BUN die IRC mit Schreiben vom 24. Mai 2013 an ihre Anfrage vom 22. November 2012. Nachdem die BUN auch hierauf keine Rückmeldung erhalten hatte, setzte der Beklagte mit Einfuhrabgabenbescheid XXX-1 vom 1. Oktober 2013 Zoll in Höhe von ... € abschließend gem. Art. 218 Abs. 2 ZK fest. Die begehrte Präferenz sei zu verweigern, da die Echtheit der WVB nicht habe bestätigt werden können und außergewöhnliche Umstände nicht ersichtlich seien. Mit Schreiben vom 8. Oktober 2013 legte die Klägerin Einspruch ein. Im Einspruchsverfahren legte sie ein Schreiben vom 22. Oktober 2013 des PNG Customs, Customs Operations, Southern Region, Popondetta, adressiert an die E LTD in F, vor, in dem die Echtheit der WVB erklärt wird. Das Schreiben enthält jedoch nicht das Geschäftszeichen des NPE. Außerdem legte C mit E-Mail vom 29. Oktober 2013 eine Korrespondenz vor, nach der die Zollabteilung Papua-Neuguineas bereits im Jahre 2009 umgezogen sei. Auf Anfrage des Beklagten erfragte die BUN mit Schreiben vom 10. Dezember 2013 bei der IRC, ob das Schreiben vom 22. Oktober 2013 echt sei. Die IRC antwortete jedoch nicht. Mit E-Mail vom 30. Mai 2014 legte C ein undatiertes Schreiben des PNG Customs Service vor, mit dem erneut die Echtheit der WVB bestätigt werden solle. Nach Auskunft der C sollten nach Rückmeldung des PNG Customs Service eine Klärung mit der Europäischen Kommission herbeigeführt und korrekte Musterstempel übermittelt werden. Am 4. September 2014 aktualisierte die Kommission auf Veranlassung der Behörden Papua-Neuguineas die Kontaktdaten der für ein NPE zuständigen Stelle im Archiv der Musterstempelabdrücke der zuständigen Behörden Papua-Neuguineas (...; im Folgenden: Musterstempelarchiv). Danach ist statt der IRC der PNG Customs Service zuständig. Zeitgleich wurde das Musterstempelarchiv um den Stempelabdruck des Zollamts Popondetta mit dem Zusatz "Valid from 20.12.2009 Size may vary" ergänzt. Dieser Stempelabdruck entspricht dem Stempelabdruck auf der WVB. Daraufhin wandte sich die BUN mit Schreiben vom 24. November 2014 an den PNG Customs Service. Unter Beifügung der beiden Schreiben vom 22. November 2012 und 24. Mai 2013 aus dem ursprünglichen NPE und dem Schreiben vom 10. Dezember 2013 bat die BUN abermals - und erneut erfolglos - um Bestätigung der Echtheit und Richtigkeit der WVB. Mit Einspruchsentscheidung vom 2. Mai 2018 (RL xxx-1) wies der Beklagte den Einspruch als unbegründet zurück. Die Voraussetzungen der Zollpräferenz seien nicht nachgewiesen. Nach Art. 15 Abs. 1 Buchst. a) Protokoll II I-PA werde der präferenzielle Ursprung eines Erzeugnisses durch die Vorlage einer WVB EUR.1 nachgewiesen. Da die Zollbehörden von Papua-Neuguinea auf das nach Art. 34 Abs. 1 Protokoll II I-PA eingeleitete Nachprüfungsersuchen nicht geantwortet hätten, habe der Beklagte gemäß Art. 34 Abs. 6 Protokoll II I-PA i. V. m. Art. 122 Abs. 4 ZK-DVO die Präferenzbehandlung ablehnen müssen. Außergewöhnliche Umstände im Sinne von Art. 34 Abs. 6 letzter Halbsatz Protokoll II I-PA seien nicht ersichtlich. Das nachträgliche Hinzufügen des Stempelabdrucks des Zollamts Popondetta in das Musterstempelarchiv ändere hieran nichts, da dies erst am 4. September 2014 wirksam geworden sei. Auch die sonstigen Unterlagen seien nicht geeignet, die Echtheit der WVB zu bestätigen. Das Schreiben des PNG Customs Service vom 22. Oktober 2013 sei unbeachtlich, da diese Stelle erst ab dem 4. September 2014 zuständig geworden sei, Erklärungen zur Echtheit von WVBen abzugeben. Außerdem sei es an einen Adressaten in F gerichtet. Auch das im Mai 2014 von C vorgelegte zweite Schreiben stelle keine Antwort auf das NPE dar. Es weise weder Empfängeradresse noch Ausstellungsdatum auf, müsse aber vor dem 4. September 2014 gefertigt worden sein. Mit ihrer am 1. Juni 2018 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zwar sei im Feld 11 die ausstellende Stelle "Popondetta" im Zeitpunkt der Ausstellung nicht in den von der Kommission übermittelten Musterstempelabdrucken geführt worden. Diese Unterlassung sei jedoch nachträglich behoben worden, wobei aufgrund von Missverständnissen zwischen der Kommission und dem PNG Customs Service der Zeitraum, für den die Rückwirkung gelten solle, zu kurz - nämlich erst ab dem 4. September 2014 - gewählt worden sei. Dies dürfe nicht zulasten der Klägerin gehen. Die Echtheit der ursprünglichen WVB sei ausreichend belegt. Zum Nachweis des präferenziellen Warenursprungs genüge es, dass der Ursprung aufgrund objektiver Beweise mit Sicherheit feststehe. Dies sei hier gegeben. Es sei belegt, dass der Stempel auf der WVB echt sei. Das erste von C übermittelte Schreiben der PNG Customs Service vom 22. Oktober 2013 bestätige dies und damit auch den Warenursprung. PNG Customs Service sei der Urheber des Stempels. Daher habe dessen Aussage eine besonders hohe Beweiskraft. Der PNG Customs Service habe gegenüber der BUN noch im Jahr 2015 erneut bestätigt, dass der Stempelabdruck echt sei. Der Beklagte störe sich allein daran, dass das Bestätigungsschreiben des PNG Customs Service vor dem 4. September 2014 erstellt worden sei und daran, dass das zweite Schreiben nicht datiert gewesen sei. Dies sei lediglich ein formeller Fehler, der nach dem Rechtsgedanken von Art. 212 a ZK unbeachtlich sei. Bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände reiche jeder informelle Beweis. Die fehlende Bestätigung der Echtheit der WVB durch die zuständigen Zollbehörden Papua-Neuguineas führe nicht zur Aberkennung der präferenziellen Behandlung. Der Präferenzstatus müsse nur abgelehnt werden, wenn die zuständigen Zollbehörden des Ausfuhrlandes im Falle begründeter Zweifel an der Echtheit den präferenziellen Warenursprung nicht bestätigten. Solche Zweifel bestünden im vorliegenden Fall nicht. Er liege anders als der Fall, dass der verwendete Stempel vom übermittelten Musterabdruck abweiche. Der Beklagte habe ohne weitere Recherche und Bewertung aller Fakten begründete Zweifel angenommen und um eine Bestätigung des Stempels gebeten. Selbst wenn begründete Zweifel vorlägen, begründe die Verweigerung der Verwaltungshilfe durch den PNG Customs Service außergewöhnliche Umstände, bei deren Vorliegen der Beklagte andere Nachweise anerkennen müsse. Das Einfuhrland sei völkerrechtlich verpflichtet, die zollrechtliche Beurteilung des Ausfuhrlandes anzuerkennen. Die Grenze dieser Anerkennung sei jedoch erreicht, wenn die Zollbehörde einer Partei entgegen Art. 33 Protokoll II I-PA nicht mit den Zollbehörden der anderen Partei zusammenarbeite. Aus der fehlenden Kooperation folge nicht automatisch, dass die Präferenzbehandlung unionsrechtlich gegenüber dem Einführer zu versagen sei. Das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände gem. Art. 122 Abs. 4 ZK-DVO gebiete die Anerkennung anderer Nachweise. Die Klägerin beantragt, den Einfuhrabgabenbescheid XXX-1 vom 1. Oktober 2013 in Gestalt der Einspruchsentscheidung vom 2. Mai 2018 (RL xxx-1) dahingehend abzuändern, dass Zoll in Höhe von 0 € festgesetzt wird. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er beruft sich auf seinen bisherigen Vortrag und führt ergänzend aus: Nur die Zollbehörden Papua-Neuguineas hätten die Echtheit der WVB bestätigen können. Die Schreiben, die C vorgelegt habe, seien nicht im Rahmen des NPE erfolgt. Begründete Zweifel hätten im April 2012 vorgelegen, da zu diesem Zeitpunkt im Musterstempelarchiv kein Stempelabdruck des Zollamts Popondetta vorhanden gewesen sei. Daher habe der Beklagte davon ausgehen müssen, dass die ursprüngliche WVB von einer unzuständigen Behörde ausgestellt worden sei. Dies werde auch durch die Dienstanweisung Z 4212, Zif. 13, bestätigt. Zum Zeitpunkt des ursprünglichen NPE sei die IRC gem. Art. 32 Abs. 1 Protokoll II I-PA zuständig gewesen. Da die Behörden Papua-Neuguineas nicht geantwortet hätten, habe die Präferenzbehandlung gem. Art. 34 Abs. 6 Protokoll II I-PA abgelehnt werden müssen. Außergewöhnliche Umstände lägen nicht vor. Sie könnten vorliegen, wenn die Antwort der zuständigen Behörde des Ausfuhrlandes nach Ablauf der zehnmonatigen Frist eingehe. Die Entscheidungen Bonapharma und Huygen, in denen der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Präferenzbehandlung auch ohne Bestätigung des Ausfuhrlandes gewährt habe, hätten Fälle betroffen, in denen der präferenzielle Ursprung festgestanden habe. Es liege auch kein Fall höherer Gewalt vor. Die Behörden Papua-Neuguineas hätten schlicht nicht geantwortet. Art. 122 ZK-DVO gelte lediglich für einseitige Zollpräferenzen. Der von der Klägerin angesprochene Parallelfall betreffe eine Abweichung zwischen dem Musterstempelabdruck "Kimbe" und dem Stempel auf der betroffenen WVB. Dieser Fall sei gänzlich anders gelagert. Auf das Protokoll des Erörterungstermins vom 16. August 2021 wird ergänzend Bezug genommen. ...