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Kongruenzgebot als verbindliches Zielfeld des LEP und Prüfbarkeit von Zielabweichungen • Ein als Soll-Vorschrift gefasstes Kongruenzgebot im Landesentwicklungsplan kann als verbindliches Ziel der Raumordnung i.S. des § 3 Abs.1 Nr.2 ROG gelten, wenn die Voraussetzungen atypischer Ausnahmen hinreichend bestimmbar sind. • Das Kongruenzgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) ist verfassungsgemäß und verhältnismäßig, weil es dem Schutz überörtlicher raumordnerischer Belange dient und Ausnahmen für atypische oder Härtefälle zulässt. • Eine Zielabweichung ist nicht generell unzulässig, weil ein Verstoß gegen das Kongruenzgebot die Grundzüge der Planung berührt; das muss im Einzelfall geprüft werden. • Die Vorfrage, ob unter den vom Plangeber gedachten Voraussetzungen eine Zielabweichung möglich ist, kann durch nachgeordnete Planungsträger festgestellt werden, soweit die Voraussetzungen der atypischen Ausnahme aus dem Plan bestimmbar sind. Die Beigeladene plante in der Gemeinde der Klägerin ein Möbel-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten (Gesamtverkaufsfläche ca. 40.000 qm). Die Klägerin ist als Mittelzentrum im LEP 2002 ausgewiesen. Die Klägerin beantragte eine Zielabweichung zur Zulassung des Vorhabens; die höhere Raumordnungsbehörde lehnte ab mit der Begründung, das Vorhaben verstoße gegen das Kongruenzgebot und verletze Grundzüge der Raumplanung. Klägerin und Beigeladene suchten gerichtliche Feststellung bzw. Verpflichtung zur Zulassung der Zielabweichung; die Instanzgerichte wiesen die Klagen ab. Streitpunkt war insbesondere, ob das im LEP als Soll-Vorschrift formulierte Kongruenzgebot Zielqualität hat, ob es mit höherrangigem Recht (Art. 12 GG, Unionsrecht) vereinbar ist und ob eine Zielabweichung im konkreten Fall zulässig sein kann. • Das Bundesverwaltungsgericht hält die Revisionen in Teilpunkten für unbegründet und teilweise begründet: Die Prüfung, ob das Kongruenzgebot Zielqualität i.S.d. § 3 Abs.1 Nr.2 ROG besitzt, ergibt, dass auch als Soll-Vorschrift formulierte Plansätze verbindliche Ziele sein können, wenn Ausnahmetatsachen hinreichend bestimmbar sind. • Soll-Vorschriften sind nicht grundsätzlich bloße Empfehlung; sie können Regel-Ausnahme-Struktur erfüllen, wenn der Plangeber die Befugnisse der Ausnahme hinreichend bestimmbar macht oder aus dem Planzweck und Normzusammenhang die atypischen Fälle ableitbar sind. • Der Verwaltungsgerichtshof hat das Kongruenzgebot des LEP 2002 zutreffend als Ziel qualifiziert, weil der Planrahmen (zentralörtliche Gliederung, Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) hinreichende Anknüpfungspunkte für die Bestimmbarkeit atypischer Ausnahmen bietet. • Die Begriffe der Bestimmtheit wie der unbestimmte Rechtsbegriff "wesentlich" sind mit Rückgriff auf Erfahrungswerte und Verwaltungspraktiken (z.B. Einzelhandelserlass) auslegbar; wirtschafts- und marktbezogene Prognosegrößen sind zulässig, um Zentrenverträglichkeit zu beurteilen. • Das Kongruenzgebot ist verhältnismäßig und mit Art. 12 GG sowie Unionsrecht vereinbar; es verfolgt legitime überörtliche Ziele (Flächenschutz, Verkehrsverminderung, Bündelung von Infrastruktur, Verbraucherschutz) und lässt Ausnahmen für atypische oder Härtefälle zu. • Fehlerhaft war hingegen die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, jede Zielabweichung, die das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot berührt, berühre stets die Grundzüge der Planung und sei deshalb zwingend unzulässig. Ob eine Zielabweichung die Grundzüge der Planung berührt, ist eine einzelfallbezogene Prüfung am planerischen Wollen des Plangebers. • Der Verwaltungsgerichtshof hat nicht hinreichend geprüft, ob im konkreten Fall atypische Umstände oder Härtefälle vorliegen, die eine Zielabweichung im Zielabweichungsverfahren oder außerhalb desselben rechtfertigen könnten, noch ob zusätzliches Verletzungsgewicht aus Beeinträchtigungs- oder Integrationsverbot folgt. Die Revisionen sind insgesamt zum Teil erfolgreich: Die Klage auf Feststellung, dass dem Vorhaben keine Zielfestlegung des LEP entgegensteht, bleibt abgewiesen. Hinsichtlich der hilfsweise erhobenen Verpflichtungsklage ist das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben und die Sache zur neuerlichen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen. Es ist festgehalten, dass das Kongruenzgebot des LEP 2002 als verbindliches Ziel der Raumordnung anzusehen sein kann und verfassungs- sowie unionsrechtlichen Anforderungen genügt, zugleich aber die Frage, ob eine Zielabweichung die Grundzüge der Planung berührt oder ob im konkreten Einzelfall atypische Umstände bzw. Härtefälle eine Abweichung erlauben, im Rahmen eines erneuten Verfahrens zu prüfen ist. Die Entscheidung betont die Prüfbarkeit von Zielabweichungen im Zielabweichungsverfahren und verlangt eine konkrete Einzelfallaufarbeitung durch das Berufungsgericht.