2 BvR 637/09

Zustimmung zur Cybercrime-Convention: Unmittelbare Anwendbarkeit und Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde • Die Verfassungsbeschwerde gegen das Zustimmungsgesetz zur Convention on Cybercrime wird überwiegend als unzulässig verworfen, weil die angegriffenen Rechtshilfevorschriften (Art.25–31,33,34) nicht unmittelbar anwendbar sind. • Soweit die Beschwerde die Zustimmung zu Art.32 CCC betrifft, ist eine unmittelbare Betroffenheit möglich; die Beschwerdeführer haben jedoch die Möglichkeit konkreter Grundrechtsverletzungen nicht hinreichend substantiiert dargelegt. • Art.32 Buchstabe a CCC (Zugriff auf öffentlich zugängliche gespeicherte Daten) wirft verfassungsrechtlich schwierige Fragen auf; die Kammermehrheit hält die Substantiierung nicht für ausreichend, eine abweichende Meinung erachtet Art.32a in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz als potenziell verfassungswidrig. Die Beschwerdeführer rügen das deutsche Zustimmungsgesetz zum Übereinkommen des Europarats über Computerkriminalität (CCC) vom 23.11.2001, soweit Art.25–34 CCC (insbesondere Regelungen zur internationalen Rechtshilfe und zum grenzüberschreitenden Zugriff auf gespeicherte Daten) betroffen sind. Sie sehen dadurch Verletzungen verschiedener Grundrechte, vor allem des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art.2 Abs.1 i.V.m. Art.1 GG) und des Fernmeldegeheimnisses (Art.10 GG), sowie Verstöße gegen verfassungsrechtliche Schutzpflichten. Kernkritik richtet sich auf Art.32 CCC, wonach Vertragsstaaten ohne weitere Mitwirkung der Belegenheitsstaaten auf öffentlich zugängliche oder mit Zustimmung zugängliche gespeicherte Daten zugreifen dürfen. Die Beschwerdeführer beklagen fehlende Zweckbindung, Kontrolle, Benachrichtigung und Rechtsbehelfe gegenüber Zugriffen bzw. Weiterverarbeitung durch ausländische Stellen. Die Bundesregierung hält das Übereinkommen für nicht unmittelbar anwendbar und bemängelt mangelnde Substantiierung konkreter Betroffenheit. • Zulässigkeit: Eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt eigene, gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit voraus; viele Rechtshilfebestimmungen des CCC sind aber völkerrechtliche Verpflichtungen ohne unmittelbare innerstaatliche Anwendbarkeit und damit für die Beschwerdeführer nicht unmittelbar grundrechtsrelevant. • Unmittelbare Anwendbarkeit: Nur völkervertragliche Bestimmungen, die Wortlaut, Zweck und Inhalt nach wie ein innerstaatliches Gesetz Rechtswirkungen unmittelbar auslösen können, werden dadurch unmittelbar anwendbar; Art.25–31,33,34 CCC sind nach Wortlaut, Systematik, Zweck und Bestimmtheit nicht selbstvollziehend, sondern verlangen innerstaatliche Umsetzungsmaßnahmen. • Art.32 CCC: Anders liegt der Fall bei Art.32 CCC; diese Vorschrift kann aufgrund ihrer Ermächtigung zum direkten Zugriff durch andere Vertragsstaaten auf inländische Daten unmittelbare Betroffenheit begründen, weil Vollzugsakte von ausländischen Stellen ohne Mitwirkung deutscher Stellen erfolgen können. • Substantiierungserfordernis: Zur Zulässigkeit ist erforderlich, die Möglichkeit konkreter Grundrechtseingriffe ausreichend substantiiert darzulegen; insbes. bei Art.32a hat die Senatsmehrheit das Vorbringen der Beschwerdeführer als nicht hinreichend konkretisiert bewertet. • Rechtliche Maßstäbe bei Datenzugriffen: Die Kenntnisnahme öffentlich zugänglicher Informationen begründet nicht ohne Weiteres einen Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung; eingriffsrelevant wird es, wenn systematische Zusammentragung, Speicherung und Verknüpfung mit anderen Daten einen zusätzlichen Aussagewert und damit eine spezifische Gefährdungslage schafft. • Verhältnis Völkerrecht–Verfassungsrecht: Das Grundgesetz bindet die Bundesrepublik zwar an völkerrechtliche Verpflichtungen, gleichwohl kann der Gesetzgeber nicht ausländische Staaten zur Ausübung hoheitlicher Gewalt in Deutschland ermächtigen, die den Schutzbereich der Verfassung unterläuft; subsidiär ist bei Datenübermittlungen an Drittländer eine Vergewisserung über rechtsstaatlichen Umgang erforderlich. • Abw. Ansicht: Ein Richter in der Minderheit hält die Substantiierung ausreichend und erachtet Art.32a in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz als verfassungswidrig, weil sie eine pauschale, nicht eingegrenzte Ermächtigung zum massenhaften Zugriff und zur Weiterverarbeitung offen zugänglicher Daten ohne rechtsstaatliche Garantien darstelle. Die Verfassungsbeschwerde wird insgesamt verworfen. Zur Unzulässigkeit trägt bei, dass die zentralen Rechtshilfevorschriften des Übereinkommens (Art.25–31,33,34 CCC) nicht unmittelbar innerstaatlich anwendbar sind und deshalb dem Beschwerdevorbringen keine unmittelbare Grundrechtsrelevanz zukommt. Soweit die Beschwerde die Zustimmung zu Art.32 CCC betrifft, erkennt das Gericht an, dass unmittelbare Betroffenheit möglich ist, die Beschwerdeführer haben aber nach Auffassung der Mehrheitskammer die Möglichkeit konkreter Grundrechtseingriffe nicht hinreichend substantiiert dargelegt; damit fehlt es an der erforderlichen Begründungstiefe für die Zulässigkeit. Eine Kammerstimme weicht ab und hält Art.32 Buchstabe a CCC in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz für verfassungswidrig, weil diese Vorschrift aus ihrer Sicht eine nicht hinreichend normierte Ermächtigung zu massenhaften und unkontrollierten Eingriffen in die informationelle Selbstbestimmung durch ausländische Stellen eröffnet. Insgesamt ist damit die Verfassungsbeschwerde erfolglos, ohne dass das Bundesverfassungsgericht abschließend alle verfassungsrechtlichen Fragestellungen der internationalen Datenzugriffe materialrechtlich geklärt hätte.