KVR 54/07

BUNDESGERICHTSHOF BESCHLUSS KVR 54/07 Verkündet am: 14. August 2008 Walz Justizamtsinspektor als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle in der Kartellverwaltungssache Nachschlagewerk: ja BGHZ : nein BGHR : ja Lottoblock EG Art. 81 Abs. 1 Ein Beschluss einer Unternehmensvereinigung liegt schon darin, dass sie ihren ernsthaften Willen zum Ausdruck bringt, das Verhalten ihrer Mitglieder auf ei- nem bestimmten Markt zu koordinieren. Unerheblich ist, ob der Beschluss auf- grund von Sanktionsmechanismen oder aus anderen Gründen für die Mitglieder der Unternehmensvereinigung faktisch verbindlich ist. GWB §§ 32, 61 Abs. 1 Hat die Kartellbehörde eine Abstellungsverfügung mehrfach begründet und den Verstoß gegen die entsprechenden Vorschriften in einen feststellenden Teil des Verfügungstenors aufgenommen, kann das Gericht das - ohnehin entbehrliche - Normzitat in dem feststellenden Ausspruch auf die von ihm überprüfte und be- stätigte Begründung beschränken, ohne dass darin eine Teilaufhebung der Ver- fügung liegt. BGH, Beschl. v. 14. August 2008 - KVR 54/07 - OLG Düsseldorf - 2 - Der Kartellsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhand- lung vom 29. April 2008 durch den Präsidenten des Bundesgerichtshofs Prof. Dr. Tolksdorf, den Vorsitzenden Richter Prof. Dr. Bornkamm und die Richter Dr. Raum, Dr. Strohn und Dr. Kirchhoff beschlossen: Auf die Rechtsbeschwerde der Betroffenen wird der Beschluss des 1. Kartellsenats des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 8. Juni 2007 unter Zurückweisung des weitergehenden Rechtsmittels und der Anschlussrechtsbeschwerde des Bundeskartellamts teilweise aufgehoben. Auf die Beschwerde der Betroffenen wird der Beschluss des Bun- deskartellamts vom 23. August 2006 teilweise aufgehoben und ins- gesamt wie folgt neu gefasst: A. Die am 25./26. April 2005 beschlossene Aufforderung des Rechts- ausschusses des Deutschen Lotto- und Totoblocks an alle Gesell- schaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks, durch terrestrische Vermittlung gewerblicher Spielvermittler erzielte Spielumsätze gene- rell nicht anzunehmen, hat gegen Art. 81 EG und § 1 GWB versto- ßen. 1. Den Betroffenen zu 1 bis 16 und zu 18 wird daher nach § 32 GWB untersagt, die Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks aufzufordern, Spielumsätze gewerblicher Spielver- mittler ausschließlich deshalb nicht anzunehmen, weil sie durch terrestrische Vermittlung erzielt worden sind. 2. Den Betroffenen zu 2 bis 18 wird nach § 32 GWB untersagt, den oben genannten Beschluss des Rechtsausschusses des Deut- schen Lotto- und Totoblocks weiter umzusetzen und ihn bei ihrer Geschäftstätigkeit zu beachten, das heißt Spielumsätze gewerb- licher Spielvermittler allein deshalb zurückzuweisen, weil diese auf einer terrestrischen Vermittlung beruhen. - 3 - 3. Den Betroffenen zu 2 bis 18 wird gemäß § 32 GWB untersagt, a) gegen gewerbliche Spielvermittler, die über die nach Landes- recht erforderliche Erlaubnis verfügen, allein wegen der ter- restrischen Vermittlung ordnungsbehördlich zugelassener Glücksspiele Maßnahmen - wie insbesondere Abmahnungen oder Vertragskündigungen - zu ergreifen, die damit begründet werden, die terrestrische Vermittlung verstoße gegen das Ordnungsrecht, b) gewerbliche Spielvermittler, die über die nach Landesrecht er- forderliche Erlaubnis verfügen, ohne sonstigen Anlass allein wegen der terrestrischen Vermittlung zu Zusagen zu veran- lassen, diese Vermittlung in einer bestimmten Art und Weise zu unterlassen oder nicht aufzunehmen, es sei denn, die Un- vereinbarkeit der betreffenden terrestrischen Spielvermittlung mit ordnungsrechtlichen Vorschriften ist durch eine Ord- nungsbehörde bestandskräftig festgestellt worden. B. § 2 des Blockvertrags der Deutschen Lotto- und Totounternehmen verstößt gegen Art. 81 EG, soweit sich die Gesellschafter des Deut- schen Lotto- und Totoblocks darin geeinigt haben, Lotterien und Sportwetten wie Lotto 6 aus 49, Spiel 77, Super 6, Fußballtoto, Oddset und Glücksspirale jeweils nur in dem Bundesland zu vertrei- ben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. 1. Den Betroffenen zu 2 bis 18 wird daher nach § 32 GWB unter- sagt, ihr jeweiliges Vertriebsgebiet für Lotterien und Sportwetten in Befolgung von § 2 Blockvertrag auf das Gebiet ihres jeweiligen Bundeslandes zu beschränken. 2. Den Betroffenen zu 2 bis 18 wird bis zum 31. Dezember 2008 un- tersagt, ihren Internetvertrieb aus diesem Grund auf Spielteil- nehmer des Bundeslandes zu beschränken, die ihren Wohnsitz im Land der Lottogesellschaft haben. 3. Den Betroffenen zu 2 bis 18 wird darüber hinaus untersagt, in Befolgung von § 2 Blockvertrag Spielverträge mit Spielinteres- senten aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die ihnen von gewerblichen Spielvermittlern vermittelt werden, zu- rückzuweisen, sofern die Spielteilnahme und die Vermittlung nach dem Recht des Staates, in dem die betreffenden Spielinte- ressenten ihren Spielschein abgeben, zulässig ist. - 4 - C. Den Betroffenen zu 2 bis 18 wird nach § 32 GWB untersagt, den Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen der von den Un- ternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Einnah- men durchzuführen, soweit sie a) den Bundesländern den von gewerblichen Spielvermittlern stammenden Anteil an der Summe der Spieleinsätze und der vereinnahmten Bearbeitungsgebühren getrennt für jede gemein- same Veranstaltung von Glücksspielen des Deutschen Lotto- und Totoblocks sowie die auf diesen Anteil entfallende Gewinnaus- schüttung und das Bearbeitungsentgelt für die Zwecke der Regi- onalisierung nach § 3 des Staatsvertrags mitteilen, b) die Pauschalen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 des Staats- vertrags über die Regionalisierung von Teilen der von den Unter- nehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Einnah- men bei den Provisionsverhandlungen mit gewerblichen Spiel- vermittlern berücksichtigen. Die Kosten des Beschwerde- und des Rechtsbeschwerdeverfahrens werden gegeneinander aufgehoben; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet. Der Wert des Rechtsbeschwerdeverfahrens wird auf insgesamt 30 Mio. € festgesetzt, von denen 24 Mio. € auf die Rechtsbeschwer- de und 6 Mio. € auf die Anschlussrechtsbeschwerde entfallen. - 5 - Gründe: A. 1 Die Betroffenen zu 2 bis 16 sind Lottogesellschaften, die von den einzel- nen Bundesländern kontrolliert werden (im Folgenden: Lottogesellschaften). Die Bundesländer bedienen sich dieser Gesellschaften zur Veranstaltung von Lotte- rien und Sportwetten. Die Betroffene zu 17 wickelt mit ihrem Personal für die Betroffene zu 18, die Freie und Hansestadt Hamburg, das Lottogeschäft ab. Die Lottogesellschaften und die Betroffene zu 18 (nachfolgend: die Lottogesell- schaften) haben den Deutschen Lotto- und Totoblock (DLTB, Betroffener zu 1) gegründet und ihre Zusammenarbeit im DLTB im sogenannten Blockvertrag geregelt. Die Lottogesellschaften vertreiben Lotterien und Sportwetten ausschließ- lich im Gebiet ihres jeweiligen Bundeslandes, und zwar vorrangig über insge- samt rund 25.000 Lottoannahmestellen. 2 Die Beigeladenen sind gewerbliche Spielvermittler. Die Beigeladene zu 1 vermittelt über das Internet, im Direktvertrieb und über Telemarketing bundes- weit insbesondere die Lotterien und Sportwetten der Lottogesellschaften. Sie beabsichtigt, ihre Geschäftstätigkeit auf die Vermittlung von Spieleinsätzen über die Filialen großer Handelsunternehmen und Tankstellen zu erweitern, wobei auf diesem Vertriebsweg nur die von den Lottogesellschaften gemeinsam durchgeführten Lotterien "6 aus 49", "Spiel 77" und "Super 6" vermittelt werden sollen. Die Beigeladene zu 2 vermittelt Spielgemeinschaften an die Lottogesell- schaften. Seit Mai 2005 konnten sich Spieler den von ihr organisierten Spiel- gemeinschaften nicht nur auf dem Postweg und über Call-Center, sondern auch über die Filialen der "D. GmbH" anschließen. Die Beigela- 3 - 6 - dene zu 3 vermittelt den Lottogesellschaften Spielumsätze hauptsächlich über das Internet. Auch sie beabsichtigte, ihre Geschäftstätigkeit auf die Vermittlung über Annahmestellen (sogenannte terrestrische Vermittlung) zu erweitern. 4 Der Rechtsausschuss des DLTB hat auf seiner Sitzung am 25./26. April 2005 den Lottogesellschaften empfohlen, sich bei den Innen- und Finanzminis- tern der Länder mit einem Musterschreiben für die Einleitung ordnungsrechtli- cher Maßnahmen gegen den terrestrischen Vertrieb der gewerblichen Spiel- vermittler einzusetzen, und den folgenden Beschluss gefasst: Der Rechtsausschuss fordert die Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks auf, Umsätze, die auf diese - nach seiner Auffassung rechtswidrige - Art und Weise durch terrestrischen Vertrieb gewerblich erzielt worden sind, nicht anzunehmen … 5 Mit der angefochtenen Entscheidung hat das Bundeskartellamt insoweit folgende Feststellungen und Anordnungen getroffen (WuW/E DE-V 1251): A. Die am 25./26. April 2005 beschlossene Aufforderung des Rechts- ausschusses des Deutschen Lotto- und Totoblocks an alle Gesell- schaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks, durch terrestrische Vermittlung gewerblicher Spielvermittler erzielte Spielumsätze gene- rell nicht anzunehmen, hat gegen Art. 81 EG und § 1 GWB sowie ge- gen § 21 Abs. 1 GWB und Art. 82 EG verstoßen. 1. Den Betroffenen zu 1 bis zu 18 wird daher nach § 32 GWB unter- sagt, die Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks aufzufordern, durch terrestrische Vermittlung gewerblicher Spiel- vermittler erzielte Spielumsätze generell nicht anzunehmen. 2. Den Betroffenen zu 2 bis zu 18 wird nach § 32 GWB untersagt, den unter 1 bezeichneten Beschluss … weiter umzusetzen und sich bei ihrer Geschäftstätigkeit daran zu halten. 3. Ferner werden den Betroffenen zu 2 bis zu 18 nach § 32 GWB al- le gegen gewerbliche Spielvermittler gerichteten Maßnahmen, wie insbesondere Abmahnungen oder Vertragskündigungen, unter- sagt, die von den Betroffenen zu 2 bis zu 18 deshalb ergriffen - 7 - werden, weil die gewerblichen Spielvermittler ordnungsbehördlich zugelassene Glücksspiele über terrestrische Vermittlungsstellen vermitteln, und die auf die Behauptung von Verstößen der ge- werblichen Spielvermittler gegen das Ordnungsrecht gestützt werden, ohne dass eine Ordnungsbehörde diesen Verstoß zuvor bestandskräftig festgestellt hat oder im Falle der Einlegung von Rechtsmitteln ein Gericht diesen Verstoß rechtskräftig festgestellt hat. Ferner wird den Betroffenen zu 2 bis zu 18 untersagt, ge- werbliche Spielvermittler zu Zusagen zu veranlassen, die terrest- rische Spielvermittlung in einer bestimmten Art und Weise zu un- terlassen oder nicht aufzunehmen, deren Unvereinbarkeit mit ordnungsrechtlichen Vorschriften nicht in einem behördlichen Ver- fahren bestandskräftig festgestellt worden ist oder im Falle der Einlegung von Rechtsmitteln von einem Gericht rechtskräftig fest- gestellt wurde. 4. Den Betroffenen zu 2 bis zu 18 wird außerdem nach § 32 GWB untersagt, sich im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit an alle staatli- chen Maßnahmen wie Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsakte und Weisungen zu halten, die dazu dienen, dem unter 1 bezeich- neten Beschluss des Rechtsausschusses des Deutschen Lotto- und Totoblocks weiter Wirksamkeit zu verschaffen. 6 Das Bundeskartellamt hat überdies § 2 des Blockvertrags in der Fassung vom 22. Mai 2000 als kartellrechtswidrig beanstandet. Diese Vertragsbestim- mung lautet: (I.) Da die Lotteriehoheit jedes Landes auf das Hoheitsgebiet be- schränkt ist, kann jeder Blockpartner aufgrund der Erlaubnis des Landes Lotterien und Sportwetten nur innerhalb des jeweiligen Lan- desgebiets veranstalten und durchführen. Auch bei den in § 1 Abs. 1 genannten Veranstaltungen ist daher die Tätigkeit eines je- den Blockpartners auf das Gebiet des jeweiligen Landes be- schränkt. (II.) Damit die nach dem jeweiligen Landesrecht für die einzelnen Lotto- und Totounternehmen festgelegten Aufgaben nicht beeinträchtigt werden, kann jeder Blockpartner Spielscheine auf dem Postweg aus anderen Ländern nur annehmen, wenn zwischen den jeweils betrof- fenen Blockpartnern eine die Gegenseitigkeit verbürgende Rege- lung besteht. (III.) Die Veranstaltung von Lotterien und Sportwetten, die Gegenstand dieses Vertrags sind, ist aufgrund einer Konzession in einem Land - 8 - außerhalb der Bundesrepublik nur mit Zustimmung des Blocks zu- lässig. § 1 Abs. 1 des Blockvertrags nennt die Veranstaltungen Lotto am Sams- tag und Lotto am Mittwoch sowie die Ergebnis- und Auswahlwette im Fußballto- to. 7 Am 1. Juli 2004 trat der "Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutsch- land" (Lotteriestaatsvertrag) in Kraft. Der Staatsvertrag bestimmte in § 5: 8 Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes (1) Die Länder haben … die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. (2) Auf gesetzlicher Grundlage können die Länder diese Aufgabe selbst, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen. (3) Den in Absatz 2 Genannten ist ein Tätigwerden als Veranstalter oder Durchführer (...) nur in dem Land gestattet, in dem sie ihre Aufgaben nach Absatz 2 wahrnehmen. Sie dürfen Glücksspiele nur in diesem Land ver- treiben oder vertreiben lassen. In einem anderen Land dürfen sie Glücks- spiele nur mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen. Auf die Erteilung der Zustimmung besteht kein Rechtsanspruch. In Bezug auf § 2 Blockvertrag und § 5 Abs. 3 Lotteriestaatsvertrag hat das Bundeskartellamt folgende Feststellungen und Anordnungen getroffen: 9 B. § 2 des Blockvertrags der Deutschen Lotto- und Totounternehmen verstößt gegen Art. 81 EG, soweit sich die Gesellschafter des DLTB darin geeinigt haben, Lotterien und Sportwetten … jeweils nur in dem Bundesland zu ver- treiben, in dem sie eine Genehmigung haben. § 5 Abs. 3 Lotteriestaatsver- trag und die Landesgesetze zum Glücksspielwesen verstoßen gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG, soweit sie die Tätigkeit der Gesellschaften des Deut- schen Lotto- und Totoblocks auf das Gebiet des Bundeslandes beschrän- ken, in dem sie über eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele verfügen. 1. Den Betroffenen zu 2 bis zu 18 wird daher nach § 32 GWB untersagt, ihr jeweiliges Vertriebsgebiet für Lotterien und Sportwetten unter Beachtung - 9 - von § 2 Blockvertrag und § 5 Abs. 3 Lotteriestaatsvertrag und den Lan- desgesetzen zum Glücksspielwesen auf das Gebiet des Bundeslandes zu beschränken, in dem sie über eine Genehmigung für die von ihnen ange- botenen Glücksspiele verfügen. 2. Insbesondere wird den Betroffenen zu 2 bis zu 18 untersagt, ihren Inter- netvertrieb aus diesem Grund auf Spielteilnehmer des Bundeslandes zu beschränken, die ihren Wohnsitz im Land der Lottogesellschaft haben. 3. Ferner wird den Betroffenen zu 2 bis zu 18 untersagt, Maßnahmen gegen gewerbliche Spielvermittler zu ergreifen, die Spielverträge mit Spielinte- ressenten aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union an die Betroffenen zu 2 bis zu 18 vermitteln, soweit die Spielteilnahme und die Vermittlung nach dem Recht des Staates, in dem die Spielinteressenten ihren Spielschein abgeben, zulässig ist. Das Bundeskartellamt hält ferner die im "Staatsvertrag über die Regiona- lisierung von Teilen der von den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Toto- blocks erzielten Einnahmen" (Regionalisierungsstaatsvertrag) vorgesehene Verteilung der von gewerblichen Spielvermittlern vermittelten Lotterieeinnah- men für kartellrechtswidrig. Dieser Vertrag sieht in § 4 vor, die Einnahmen auf die einzelnen Bundesländer unter Berücksichtigung der von ihnen jeweils im Übrigen generierten Spieleinsätze zu verteilen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 sind da- von - außer der Gewinnausschüttung an die Spieler - lediglich ausgenommen eine Bearbeitungsgebühr von bis zu 3% der Spieleinsätze sowie eine Pauscha- le, die auf der Basis einer Gewinnausschüttung von 50% bis Ende 2006 auf 9% und ab dem Jahr 2007 auf 8,33% festgelegt worden ist. Beträgt die Gewinnaus- schüttung weniger oder mehr als 50%, so erhöht oder vermindert sich die Pau- schale entsprechend. Zweck der Regelung ist es, die gewerblich vermittelten Spielerlöse unabhängig davon auf die Länder zu verteilen, von welcher Lotto- gesellschaft sie eingenommen werden. Dazu verpflichtet § 3 des Staatsvertrags die Länder, die Höhe der von gewerblichen Spielvermittlern stammenden Spiel- einsätze und die vereinnahmten Bearbeitungsgebühren in bestimmter Weise mitzuteilen. 10 Das Bundeskartellamt hat insoweit folgende Entscheidung getroffen:11 - 10 - C. Der Staatsvertrag über die Regionalisierung von Teilen der von den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Totoblocks erzielten Ein- nahmen verstößt gegen Art. 81 Abs. 1 EG i.V. mit Art. 10 EG. Den Betroffenen zu 2 bis zu 18 wird nach § 32 GWB untersagt, den Staatsvertrag über die Regionalisierung … durchzuführen, soweit sie - den Bundesländern den von gewerblichen Spielvermittlern stam- menden Anteil an der Summe der Spieleinsätze und der verein- nahmten Bearbeitungsgebühren … nach § 3 des Staatsvertrags mitteilen, - die Pauschalen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 des Staats- vertrags über die Regionalisierung … bei den Provisionsverhand- lungen mit gewerblichen Spielvermittlern berücksichtigen. Die gegen den Beschluss des Bundeskartellamts von den Betroffenen eingelegte Beschwerde hat das Beschwerdegericht (OLG Düsseldorf WuW/E DE-R 2003) zurückgewiesen, wobei es die Untersagungsverfügungen des Be- schlusstenors zu A sowie den Ausspruch zu B wie folgt neu gefasst hat: 12 A. … 1. Den Betroffenen zu 1 bis zu 16 und zu 18 wird daher nach § 32 GWB untersagt, die Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks aufzufordern, Spielumsätze gewerblicher Spielver- mittler ausschließlich deshalb nicht anzunehmen, weil sie durch terrestrische Vermittlung erzielt worden sind. 2. Den Betroffenen zu 2 bis zu 18 wird nach § 32 GWB untersagt, den unter A 1 bezeichneten Beschluss des Rechtsausschusses des Deutschen Lotto- und Totoblocks weiter umzusetzen und ihn bei ihrer Geschäftstätigkeit zu beachten, das heißt Spielumsätze gewerblicher Spielvermittler alleine deshalb zurückzuweisen, weil diese auf einer terrestrischen Vermittlung beruhen. 3. Den Betroffenen zu 2 bis zu 18 a) werden nach § 32 GWB ferner alle gegen gewerbliche Spiel- vermittler gerichteten Maßnahmen - wie insbesondere Ab- mahnungen oder Vertragskündigungen - untersagt, die von ihnen (den Betroffenen zu 2 bis zu 18) ausschließlich des- - 11 - halb ergriffen werden, weil der betreffende gewerbliche Spielvermittler ordnungsbehördlich zugelassene Glücksspie- le über terrestrische Vermittlungsstellen vermittelt, und die mit dem Argument begründet werden, die terrestrische Ver- mittlung verstoße gegen das Ordnungsrecht, es sei denn, ei- ne Ordnungsbehörde hat diesen reklamierten Ordnungs- rechtsverstoß zuvor bestandskräftig festgestellt oder ein Ge- richt hat im Falle der Einlegung von Rechtsmitteln rechtskräf- tig eine dahingehende Feststellung getroffen; b) wird überdies untersagt, gewerbliche Spielvermittler ohne sonstigen Anlass allein wegen der terrestrischen Vermittlung zu Zusagen zu veranlassen, die terrestrische Spielvermitt- lung in einer bestimmten Art und Weise zu unterlassen oder nicht aufzunehmen, es sei denn, die Unvereinbarkeit der be- treffenden terrestrischen Spielvermittlung mit ordnungsrecht- lichen Vorschriften ist in einem ordnungsbehördlichen Ver- fahren bestandskräftig festgestellt oder im Falle der Einle- gung von Rechtsmitteln von einem Gericht rechtskräftig fest- gestellt worden. 4. Den Betroffenen zu 2 bis zu 18 wird außerdem nach § 32 GWB untersagt, sich bis zu einer Neuregelung des staatlichen Lotterie- rechts im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit an alle künftigen staat- lichen Maßnahmen wie Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsak- te und Weisungen zu halten, wonach Spielumsätze gewerblicher Spielvermittler ausschließlich deshalb nicht anzunehmen sind, weil sie durch terrestrische Vermittlung erzielt worden sind. B. § 2 des Blockvertrags der Deutschen Lotto- und Totounternehmen verstößt gegen Art. 81 EG, soweit sich die Gesellschafter des Deut- schen Lotto- und Totoblocks darin geeinigt haben, Lotterien und Sportwetten wie Lotto 6 aus 49, Spiel 77, Super 6, Fußballtoto, Odd- set und Glücksspirale jeweils nur in dem Bundesland zu vertreiben, in dem sie eine Genehmigung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele besitzen. § 5 Abs. 3 des Staatsvertrags zum Lotterie- wesen in Deutschland (Lotteriestaatsvertrag) und die Landesgesetze zum Glücksspielwesen verstoßen gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG, soweit sie es ermöglichen, die Tätigkeit der Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks auch aus fiskalischen Gründen auf das Gebiet ihres jeweiligen Bundeslandes zu beschränken. 1. Den Betroffenen zu 2 bis zu 18 wird daher nach § 32 GWB un- tersagt, ihr jeweiliges Vertriebsgebiet für Lotterien und Sportwet- ten in Befolgung von § 2 Blockvertrag sowie § 5 Abs. 3 Lotterie- staatsvertrag und den Landesgesetzen zum Glücksspielwesen auf das Gebiet ihres jeweiligen Bundeslandes zu beschränken. - 12 - 2. Den Betroffenen zu 2 bis zu 18 wird insbesondere untersagt, ih- ren Internetvertrieb aus diesem Grund auf Spielteilnehmer des Bundeslandes zu beschränken, die ihren Wohnsitz im Land der Lottogesellschaften haben. 3. Den Betroffenen zu 2 bis zu 18 wird darüber hinaus untersagt, in Befolgung von § 2 Blockvertrag sowie § 5 Abs. 3 Lotteriestaats- vertrag und den Landesgesetzen Spielverträge mit Spielinteres- senten aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die ihnen von gewerblichen Spielvermittlern vermittelt werden, zu- rückzuweisen, sofern die Spielteilnahme und die Vermittlung nach dem Recht des Staates, in dem die betreffenden Spielinte- ressenten ihren Spielschein abgeben, zulässig ist. Mit ihrer - vom Beschwerdegericht zugelassenen - Rechtsbeschwerde begehren die Betroffenen weiterhin, den Beschluss des Bundeskartellamts vom 23. August 2006 aufzuheben. 13 Das Bundeskartellamt beantragt, die Rechtsbeschwerde zurückzuwei- sen; ferner beantragt es im Wege der Anschlussrechtsbeschwerde, den Be- schluss des Beschwerdegerichts aufzuheben, 14 soweit dort die Aussprüche zu B 1 und B 2 der angefochtenen Verfügung insoweit neu gefasst wurden, als den Betroffenen gestattet wurde, den Vertrieb bundesweit einheitlich angebotener Lotterien und Sportwetten des Deutschen Lotto- und Totoblocks wie Lotto 6 aus 49, Spiel 77, Su- per 6, Fußballtoto, Oddset und Glücksspirale über das Internet vom Vor- liegen einer Genehmigung nicht nur des eigenen, sondern aller vom An- gebot erreichten Bundesländer abhängig zu machen. Hilfsweise stellt das Bundeskartellamt diesen Antrag eingeschränkt auf Zahlenlotterien mit maximal zwei Ziehungen pro Woche. 15 16 In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat haben die Parteien das Verfahren in Bezug auf die Verfügung zu A 4 übereinstimmend für erledigt er- klärt. - 13 - B. Zur Rechtsbeschwerde 17 Die Rechtsbeschwerde erweist sich als teilweise begründet. I. Beschluss des Rechtsausschusses des DLTB vom 25./26. April 2005 Soweit sich die Rechtsbeschwerde gegen den Verfügungstenor zu A in der Fassung des Beschwerdegerichts wendet, bleibt sie weitgehend erfolglos. 18 1. Das Beschwerdegericht hat den Beschluss des Rechtsausschusses des DLTB vom 25./26. April 2005 als Beschluss einer Unternehmensvereini- gung i.S. von Art. 81 EG und § 1 GWB angesehen, der unmittelbar darauf ge- richtet war, das Verhalten der Lottogesellschaften dahin zu koordinieren, ter- restrisch generierte Spielumsätze der gewerblichen Spielvermittler zurückzu- weisen. Zur Begründung hat es ausgeführt: 19 Nach den Feststellungen des Bundeskartellamts sei die ganz überwie- gende Zahl der Lottogesellschaften der Aufforderung des Rechtsausschusses gefolgt. Dessen Beschlussfassung sei dem DLTB unabhängig davon zuzurech- nen, ob den DLTB bindende Beschlüsse grundsätzlich von der Blockversamm- lung zu treffen seien. Die Entschließung des Rechtsausschusses sei darauf gerichtet gewesen, den Wettbewerb der Lottogesellschaften als Anbieter zuge- lassener Lotterien und Sportwetten sowie als Nachfrager für deren bundesweite gewerbliche Vermittlung zu beschränken. Es sei weder nachvollziehbar noch glaubhaft, dass die Lottogesellschaften den terrestrischen Vertrieb der gewerb- lichen Spielvermittler nicht in wettbewerbsbeschränkender Absicht, sondern 20 - 14 - ausschließlich aus ordnungsrechtlichen Gründen vollständig abgelehnt hätten. Für die Annahme einer Wettbewerbsbeschränkung reiche es aus, dass der po- tentielle Wettbewerb zwischen den derzeit jeweils nur regional tätigen Lottoge- sellschaften beeinträchtigt werde. Die beabsichtigte Wettbewerbsbeschränkung sei auch spürbar und geeignet gewesen, den zwischenstaatlichen Handel spür- bar zu beeinträchtigen, da sie darauf gezielt habe, den gesamten nationalen Markt für die Veranstaltung von Lotterien gegen einen terrestrischen Vertrieb gewerblicher Spielvermittler abzuschotten. Ebenso werde der nationale Nach- fragemarkt für gewerbliche Spielvermittlung, auf dem die Lottogesellschaften nach den Feststellungen des Amtes einen Nachfrageanteil von rund 98% hiel- ten, nahezu vollständig abgeschottet. Zwischenzeitliche Erklärungen des Rechtsausschusses und der Lottoge- sellschaften hätten die Wiederholungsgefahr nicht ausgeräumt. Die Feststellung der Kartellrechtswidrigkeit sei im Interesse der gewerblichen Spielvermittler ge- rechtfertigt, denen Ersatzansprüche zustehen könnten. Bedenkenfrei seien ganz überwiegend auch die Untersagungsanordnungen des Amtes. In den in- soweit vom Beschwerdegericht vorgenommenen sprachlichen Neufassungen liege keine Teilaufhebung des Verbotsausspruchs. 21 2. Diese Beurteilung ist weitgehend frei von Rechtsfehlern.22 a) Die Aufforderung des Rechtsausschusses hat gegen Art. 81 Abs. 1 EG verstoßen. Sie ist i.S. des Art. 81 Abs. 1 EG ein Beschluss einer Unterneh- mensvereinigung, der geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und eine Wettbewerbsbeschränkung im gemeinsamen Markt jedenfalls bezweckt hat. 23 - 15 - aa) Ohne Rechtsfehler hat das Beschwerdegericht angenommen, dass die Entschließung ein Beschluss i.S. von Art. 81 EG ist. 24 25 (1) Der DLTB ist eine Unternehmensvereinigung i.S. von Art. 81 EG. Sei- ne Mitglieder, die Lottogesellschaften, sind Unternehmen (BGH, Beschl. v. 8.5.2007 - KVR 31/06, WuW/E DE-R 2035 Tz. 23 - Lotto im Internet; Beschl. v. 9.3.1999 - KVR 20/97, WuW/E DE-R 289, 291 - Lottospielgemeinschaft). Sie handeln bei der Nachfrage nach gewerblicher Spielvermittlung auch als Unter- nehmen. Die Spielvermittlung dient dem Vertrieb entgeltlicher Teilnahmemög- lichkeiten am Glücksspiel und damit einer wirtschaftlichen Tätigkeit der Lottoge- sellschaften. Der Anwendbarkeit von Art. 81 Abs. 1 EG steht deshalb die "FENIN"-Entscheidung des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemein- schaften (EuG, Urt. v. 4.3.2003 - T-319/99, Slg. 2003, II-357 = WuW/E EU-R 688 Tz. 36 ff. - FENIN; bestätigt durch EuGH, Urt. v. 11.7.2006 - C-205/03, Slg. 2006, I-6295 = WuW/E EU-R 1213 Tz. 26 - FENIN) nicht entgegen. (2) Was als Beschluss einer Unternehmensvereinigung i.S. des Art. 81 Abs. 1 EG anzusehen ist, bestimmt sich autonom nach Gemeinschaftsrecht. Maßgeblich für die Auslegung ist der mit der Aufnahme der Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen in den Tatbestand des Art. 81 Abs. 1 EG verfolgte Zweck, Umgehungen des Verbots wettbewerbsbeschränkender Vereinbarun- gen zwischen Unternehmen zu verhindern. Daher gilt das Verbot des Art. 81 Abs. 1 EG auch für Beschlüsse von Vereinigungen, die auf die Folgen abzielen, die diese Vorschrift unterbinden will. Eine andere Auslegung würde Art. 81 Abs. 1 EG jeglicher Wirksamkeit berauben (EuGH, Urt. v. 15.5.1975 - 71/74, Slg. 1975, 563 Tz. 30/31 - Frubo; Urt. v. 29.10.1980 - 209/78, Slg. 1980, 3125 = WuW/E EWG/MUV 494 Tz. 88 - Van Landewyck). Dementsprechend liegt ein Beschluss immer schon dann vor, wenn die Unternehmensvereinigung ihren ernsthaften Willen zum Ausdruck bringt, das Verhalten ihrer Mitglieder auf ei- 26 - 16 - nem bestimmten Markt zu koordinieren (EuGH, Urt. v. 27.1.1987 - C-45/85, Slg. 1987, 405 Tz. 32 - Verband der Sachversicherer; Kommission, Entsch. v. 5.6.1996, ABl. 1996, L 181/28 Tz. 41 - FENEX; vgl. Gippini-Fournier in Loewenheim/Meessen/Riesenkampff, Kartellrecht, Art. 81 Abs. 1 Rdn. 103). 27 Unerheblich ist dabei, ob der Beschluss nach den für die Unternehmens- vereinigung geltenden internen Regeln oder dem anwendbaren nationalen Ge- sellschaftsrecht verbindlich gefasst werden konnte (EuGH WuW/E EWG/MUV 494 Tz. 89 - Van Landewyck; Urt. v. 30.1.1985 - 123/83, Slg. 1985, 391 Tz. 21 f. - BNIC/-Clair; Urt. v. 11.1.1990 - C-277/87, Slg. 1990, I-45 - Sandoz/ Kommission). Es ist auch keine Voraussetzung der Anwendbarkeit des Art. 81 Abs. 1 EG, dass der Beschluss einer Unternehmensvereinigung aufgrund von Sanktionsmechanismen oder aus anderen Gründen für deren Mitglieder fak- tisch verbindlich ist (a.A. etwa Bunte in Langen/Bunte, Kartellrecht, 10. Aufl., Art. 81 Rdn. 27; MünchKomm.Kartellrecht/Paschke, Art. 81 Rdn. 56 a.E.; Emmerich in Immenga/Mestmäcker, Wettbewerbsrecht EG, 4. Aufl., Art. 81 Rdn. 72). Der mit der Einbeziehung der Beschlüsse von Unternehmensvereini- gungen in den Tatbestand des Art. 81 Abs. 1 EG verfolgte Zweck, Umgehungen des Verbots wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen zu verhindern, kann praktische Wirksamkeit nur dann entfalten, wenn an den Beschluss einer Un- ternehmensvereinigung keine weitergehenden Anforderungen als an den Be- griff der Vereinbarung in Art. 81 Abs. 1 EG gestellt werden (vgl. Mestmäcker/ Schweitzer, Europäisches Wettbewerbsrecht, 2. Aufl., § 9 Rdn. 10). Nach stän- diger Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften liegt eine Vereinbarung i.S. von Art. 81 Abs. 1 EG schon dann vor, wenn die betreffenden Unternehmen ihren gemeinsamen Willen zum Ausdruck gebracht haben, sich auf dem Markt in einer bestimmten Weise zu verhalten. Ist dies der Fall, braucht nicht geprüft zu werden, ob sich die Unternehmen für rechtlich, tatsächlich oder moralisch verpflichtet hielten, - 17 - die Absprache einzuhalten (EuG, Urt. v. 14.5.1998 - T 347/94, Slg. 1998, II-1751 Tz. 65 - Mayr-Melnhof, m.w.N.). Nicht anders als bei einer Vereinbarung von Unternehmen reicht es deshalb für die Anwendung des Art. 81 Abs. 1 EG auf den Beschluss einer Unternehmensvereinigung aus, dass er eine Wettbe- werbsbeschränkung innerhalb des gemeinsamen Markts bezweckt. Das Beschwerdegericht hat ohne Rechtsfehler angenommen, dass be- reits der Wortlaut der Entschließung des Rechtsausschusses den erforderlichen Koordinierungswillen der Unternehmensvereinigung zum Ausdruck bringt. Die Formulierung "Der Rechtsausschuss fordert die Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks auf" ist insoweit eindeutig. Die Aufforderung wendet sich unmittelbar an die Lottogesellschaften und erschöpft sich deshalb nicht in einer internen Meinungsäußerung zur Willensbildung innerhalb des DLTB. Die Ab- sicht, Außenwirkung gegenüber den Lottogesellschaften zu erzielen, kommt auch in der gleichzeitigen Empfehlung an die Lottogesellschaften zum Aus- druck, sich bei den zuständigen Ministern der Länder mit einem Musterschrei- ben für die Einleitung ordnungsrechtlicher Maßnahmen gegen den terrestri- schen Vertrieb der gewerblichen Spielvermittler einzusetzen. Entgegen der Auf- fassung der Rechtsbeschwerde steht der Außenwirkung des Beschlusses nicht entgegen, dass der Rechtsausschuss darin zum Ausdruck gebracht hat, die durch terrestrischen Vertrieb gewerblicher Spielvermittler erzielten Umsätze seien "nach seiner Auffassung" rechtswidrig. Durch die Hinzufügung der rechtli- chen Bewertung hat der Rechtsausschuss als das im Verband für Rechtsfragen zuständige Gremium vielmehr seiner Aufforderung besonderen Nachdruck ver- liehen, weil die Lottogesellschaften davon ausgehen mussten, bei Nichtbefol- gung rechtswidrig zu handeln. 28 Entscheidend ist, dass der Beschluss vom 25./26. April 2005 den Koordi- nierungswillen des Rechtsausschusses des DLTB wiedergab und von den Lot- 29 - 18 - togesellschaften unabhängig von den für die Beschlussfassung innerhalb des DLTB geltenden Modalitäten nach seinem klaren Wortlaut als für den DLTB abgegebene Erklärung verstanden werden musste. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Aufforderung des Rechtsausschusses (auch) den Wil- len der im DLTB verbundenen einzelnen Lottogesellschaften zum Ausdruck brachte oder im Hinblick auf seine Mitglieder oder deren Anwesenheit bei der fraglichen Beschlussfassung auch nur hätte bringen können. Denn für die Fra- ge, ob i.S. des Art. 81 Abs. 1 EG ein Beschluss einer Unternehmensvereinba- rung vorliegt, kommt es nur auf den Willen der Unternehmensvereinigung an, die durch ihre Gremien repräsentiert wird, nicht auf den Willen ihrer Mitglieder. bb) Frei von Rechtsfehlern hat das Beschwerdegericht angenommen, dass der Beschluss des Rechtsausschusses auf eine Beschränkung des Wett- bewerbs unter den Lottogesellschaften sowohl als Anbieter zugelassener Lotte- rien und Sportwetten wie auch als Nachfrager von deren bundesweiter gewerb- licher Vermittlung gerichtet war. 30 (1) Mit dem Ausschluss der terrestrischen Vermittlung durch gewerbliche Spielvermittler bezweckte der Beschluss des Rechtsausschusses, den Ange- botswettbewerb unter den Lottogesellschaften zu beschränken. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung waren die gewerblichen Spielvermittler bereits län- derübergreifend tätig. Sie akquirierten bundesweit Spielaufträge und vermittel- ten diese an Lottogesellschaften ihrer Wahl. Dadurch kam es zu einer Verlage- rung der Einnahmen aus dem Geschäft mit den Spielteilnehmern. Werden von gewerblichen Spielvermittlern für eine Lottogesellschaft Teilnehmer aus ande- ren Bundesländern geworben, gehen den Lottogesellschaften der anderen Bundesländer die Einkünfte aus diesem Spielbetrieb verloren. Wegen der gro- ßen Bedeutung des terrestrischen Lotterievertriebs führt der Aufbau eines ter- 31 - 19 - restrischen Vertriebsnetzes der gewerblichen Spielvermittler zu einer erhebli- chen Verstärkung des Wettbewerbs unter den Lottogesellschaften. 32 Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass der Regionalisierungs- staatsvertrag den Lottogesellschaften weitgehend den Anreiz genommen hat, über gewerbliche Spielvermittler in Wettbewerb mit anderen Lottogesellschaften zu treten. Denn die diesen Anreiz beseitigenden Regelungen des Regionalisie- rungsstaatsvertrags sind nicht anzuwenden, weil sie ihrerseits gegen Art. 81 Abs. 1 EG verstoßen (vgl. unten B III). (2) Mit der Beschränkung des Anbieterwettbewerbs zwischen den Lotto- gesellschaften korrespondiert eine mit dem Beschluss des Rechtsausschusses ebenfalls bezweckte Beschränkung ihres Nachfragewettbewerbs um gewerbli- che Spielvermittlung. Dieser Wettbewerb ist umso intensiver, je größer das Vermittlungspotential der gewerblichen Vermittler ist. Bleibt diesen der beson- ders wichtige terrestrische Vertrieb generell verschlossen, führt dies notwendig auch zu einer Beschränkung des Nachfragewettbewerbs der Lottogesellschaf- ten um die Zusammenarbeit mit gewerblichen Spielvermittlern. 33 (3) Die Lottogesellschaften können sich nicht darauf berufen, der Be- schluss des DLTB habe keine Wettbewerbsbeschränkung bezweckt, weil damit nur ein ordnungsrechtlicher Auftrag habe erfüllt werden sollen. Wie der Senat bereits entschieden hat, sind die Lottogesellschaften - und damit auch der DLTB - nicht Träger ordnungsrechtlicher Gefahrenabwehr, sondern allenfalls das Mittel, das die Bundesländer unter anderem zu diesem Zweck einsetzen (vgl. BGH WuW/E DE-R 289, 292 - Lottospielgemeinschaft). Der Lotteriestaats- vertrag schloss einen terrestrischen Vertrieb gewerblicher Spielvermittler nicht aus, sondern unterstellte ihn der behördlichen Aufsicht gemäß § 14 Abs. 2 und 3 i.V. mit § 12 Abs. 1 Lotteriestaatsvertrag. Diese Aufsicht ermöglichte, so- 34 - 20 - weit erforderlich, die Durchsetzung der Vorgaben für den Lotterievertrieb, die dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (BVerfGE 115, 276, 319) zu entnehmen sind. 35 (4) Da der Beschluss des Rechtsausschusses eine spürbare Wettbe- werbsbeschränkung jedenfalls bezweckt hat, kann offenbleiben, ob er tatsäch- lich wettbewerbsbeschränkend gewirkt hat. cc) Keinen rechtlichen Bedenken begegnet auch, dass das Beschwerde- gericht die Eignung des Beschlusses des Rechtsausschusses zu einer spürba- ren Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels angenommen hat. Die mit der Aufforderung bezweckte Wettbewerbsbeschränkung entspricht in ihrer Wirkung einem auf den Ausschluss eines bestimmten Vertriebswegs zielenden horizontalen Kartell, das sich auf das Gesamtgebiet Deutschlands erstreckt. Wie der Senat im Anschluss an die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (vgl. EuGH, Urt. v. 19.2.1999 - C-35/99, Slg. 2002, I-1529 = WuW/E EU-R 531 Tz. 33 - Arduino; Urt. v. 18.6.1998 - C-35/96, Slg. 1998, I-3851 = WuW/E EU-R 71 Tz. 48 - Kommission/Italien, m.w.N.) be- reits entschieden hat, ist eine Vertriebsbeschränkung, die das Gesamtgebiet eines Mitgliedstaats erfasst, regelmäßig geeignet, den Handel zwischen Mit- gliedstaaten spürbar zu beeinträchtigen (BGH, Beschl. v. 22.2.2005 - KZR 28/03, WuW/E DE-R 1449, 1451 - Bezugsbindung I). Besondere Gründe, die eine Ausnahme von dieser Regel rechtfertigen könnten, haben die Rechts- beschwerdeführer nicht dargelegt. 36 Im Übrigen werden gewerbliche Spielvermittler durch den generellen Ausschluss der von ihnen terrestrisch vermittelten Spielangebote auch daran gehindert, Spielteilnehmer für die Lottogesellschaften über Annahmestellen im Ausland zu akquirieren. Es ist nichts dazu festgestellt, dass eine solche Vermitt- 37 - 21 - lungstätigkeit in allen in Betracht kommenden Mitgliedstaaten der Europäischen Union unzulässig oder es von vornherein aussichtslos wäre, sich in diesen Mit- gliedstaaten um eine gegebenenfalls erforderliche Erlaubnis der dortigen Be- hörden zu bemühen. 38 dd) Der Verstoß gegen Art. 81 Abs. 1 EG war mit der Beschlussfassung am 25./26. April 2005 vollendet. Etwaige spätere Distanzierungen des DLTB oder der Lottogesellschaften von diesem Beschluss oder auch dessen nach- trägliche "vorsorgliche" Aufhebung durch den Rechtsausschuss konnten den Kartellrechtsverstoß nicht rückwirkend beseitigen. Sie sind deshalb hier uner- heblich. ee) Das Beschwerdegericht hat somit rechtsfehlerfrei angenommen, dass der Beschluss des Rechtsausschusses des DLTB vom 25./26. April 2005 gegen Art. 81 Abs. 1 EG verstößt. Daraus folgt zugleich, dass auch ein Verstoß gegen § 1 GWB vorliegt. Nach § 22 Abs. 1 GWB sind Art. 81 EG und § 1 GWB parallel anwendbar, wenn sie zu demselben Ergebnis führen. Das ist vorliegend der Fall. 39 b) Es begegnet ferner keinen Bedenken, dass das Bundeskartellamt nicht nur im Verhalten des DLTB als Unternehmensvereinigung, sondern auch im Verhalten der einzelnen Lottogesellschaften einen Verstoß gegen Art. 81 Abs. 1 EG gesehen hat. 40 Nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts liegt auch eine durch den Beschluss des Rechtsausschusses abgestimmte Verhaltensweise der Lot- togesellschaften vor. Es bedarf daher keiner Entscheidung, ob der Beschluss auch als wettbewerbsbeschränkende Vereinbarung zwischen den Lottogesell- 41 - 22 - schaften anzusehen ist, wie es das Beschwerdegericht übereinstimmend mit dem Bundeskartellamt angenommen hat. 42 Das Beschwerdegericht hat ohne Rechtsfehler ein Einvernehmen der Lottogesellschaften darüber festgestellt, dass die Entschließung des Rechts- ausschusses vom 25./26. April 2005 den Standpunkt des DLTB wiedergab. Bei der Beschlussfassung waren nahezu alle Lottogesellschaften hochrangig ver- treten. Es kann dahinstehen, ob auch die Geschäftsführer der Betroffenen zu 2 (Baden-Württemberg) und zu 7 (Hessen), die erst am 25. April ab 15.00 Uhr an der Sitzung teilnahmen, an dem Beschluss mitgewirkt haben, wie das Be- schwerdegericht angenommen hat. Ebenso wenig kommt es darauf an, dass die Betroffene zu 8 (Mecklenburg-Vorpommern) bei der Sitzung nicht vertreten war. Denn alle Betroffene erhielten von dem Beschluss des Rechtsausschusses dadurch Kenntnis, dass der Beschluss in der Blockversammlung vom 6. bis 8. Juni 2005 referiert wurde, an der alle Blockpartner teilzunehmen verpflichtet waren. Bei diesem Sachverhalt besteht eine Vermutung dafür, dass die Lottoge- sellschaften den Beschluss des Rechtsausschusses bei der Bestimmung ihres Marktverhaltens berücksichtigt haben. Diese Vermutung haben die Lottogesell- schaften nicht widerlegt (vgl. EuGH, Urt. v. 8.7.1999 - C-49/92 P, Slg. 1999, I-4125 = WuW/E EU-R 320 Tz. 121, 126 - Anic Partecipazioni). Nach den vom Beschwerdegericht zugrunde gelegten Feststellungen des Bundeskartellamts haben die meisten Lottogesellschaften den Beschluss vielmehr befolgt. 43 So haben die Betroffenen zu 6 (Bremen) und zu 15 (Niedersachsen) das vom Rechtsausschuss empfohlene Musterschreiben versandt. Unabhängig von dessen wettbewerbsrechtlicher Relevanz wird dadurch belegt, dass sie ihr Marktverhalten an dem Beschluss ausgerichtet haben. Ende August bzw. Ende 44 - 23 - Dezember haben die Betroffenen zu 11 (Saarland), 12 (Sachsen), 7 (Hessen), 16 (Sachsen-Anhalt) und 18 (Hamburg) den Wunsch der A. GmbH abge- lehnt, Spielumsätze aus dem terrestrischen Vertrieb ihrer Schwestergesell- schaft, der Beigeladenen zu 1, in ihr jeweiliges Zentralsystem einzuspielen. 45 Die Rechtsbeschwerde macht dazu geltend, diese Lottogesellschaften hätten es nicht in das Belieben der A. GmbH stellen wollen, welche Spiel- umsätze angenommen würden. Ein solches Motiv würde jedoch den wettbe- werbsbeschränkenden Charakter dieses Marktverhaltens in Befolgung des Be- schlusses des Rechtsausschusses nur unterstreichen. Denn die Möglichkeit der gewerblichen Spielvermittler, ihre bundesweit terrestrisch akquirierten Spielauf- träge bei einer Lottogesellschaft ihrer Wahl zu platzieren, führt zu dem Wettbe- werb der Lottogesellschaften, den der Beschluss zu verhindern suchte. Ohne Erfolg wendet die Rechtsbeschwerde dagegen ein, die Anfrage der A. GmbH sei für die Betroffene zu 16 ohne rechtliche Relevanz gewesen, weil in Sachsen-Anhalt gewerbliche Spielvermittlung unter Erlaubnisvorbehalt stehe und Erlaubnisse nicht erteilt worden seien. Es ist nicht ersichtlich, warum die Rechtslage in Sachsen-Anhalt die dortige Lottogesellschaft daran hätte hindern sollen, in anderen Bundesländern durch zulässige gewerbliche Spielvermittlung akquirierte Spielaufträge anzunehmen. Die Betroffenen zu 5 (Brandenburg), 8 (Mecklenburg-Vorpommern) und 13 (Schleswig-Holstein) haben sich nach dem Beschluss des Rechtsausschus- ses gegenüber der A. GmbH geweigert, terrestrisch vermittelte Spielum- sätze anzunehmen. Für die Bewertung dieser Weigerungen ist ohne Belang, ob die Betroffenen zu 5 und 13 ihre mit der Beigeladenen zu 1 oder der A. GmbH abgeschlossenen Verträge aus anderen Gründen im Juni 2006 wirksam gekündigt haben, wie die Rechtsbeschwerde unter Verweis auf vor dem Be- schwerdegericht gehaltenen Vortrag behauptet. Ebenso ist unerheblich, ob die 46 - 24 - Betroffene zu 8 schon vor dem Beschluss des Rechtsausschusses entschieden hatte, den gewerblichen Stationärvertrieb Dritter in Mecklenburg-Vorpommern nicht zu unterstützen. Denn für ihre Beteiligung an der wettbewerbsbeschrän- kenden, abgestimmten Verhaltensweise reicht es aus, dass die anderen Lotto- gesellschaften nach dem Beschluss davon ausgehen konnten, dass die Betrof- fene zu 8 ihre Haltung nicht ändern werde, und deshalb darin bestärkt wurden, sich ebenso zu verhalten. Auf der Grundlage der tatrichterlichen Feststellungen des Beschwerdege- richts ist deshalb davon auszugehen, dass die Lottogesellschaften in Kenntnis des Beschlusses des Rechtsausschusses ihr Verhalten gegenüber den gewerb- lichen Spielvermittlern jeweils in der Gewissheit festgelegt haben, dass sich auch die anderen Lottogesellschaften an den Beschluss halten werden (vgl. EuGH, Urt. v. 14.7.1972 - 48/69, Slg. 1972, 619 Tz. 115/119 - ICI). Sie trafen infolgedessen insoweit keine selbständige unternehmerische Entscheidung mehr und haben bewusst eine praktische Zusammenarbeit an die Stelle des mit Risiken verbundenen Wettbewerbs gesetzt (vgl. EuGH WuW/E EU-R 320 Tz. 115 ff. - Anic Partecipazioni; Urt. v. 31.3.1993 - C-89/85 u.a., Slg. 1993, I-1307 Tz. 63 - Ahlström). Die Betroffenen zu 2 bis 16 und 18 waren somit an einer verbotenen abgestimmten Verhaltensweise i.S. der Art. 81 Abs. 1 EG und § 1 GWB beteiligt. 47 c) Gründe für eine Freistellung nach Art. 81 Abs. 3 EG oder § 2 GWB sind weder für den Beschluss des Rechtsausschusses noch für die abgestimm- te Verhaltensweise der Lottogesellschaften geltend gemacht oder sonst ersicht- lich. 48 d) Da eine Zuwiderhandlung als Voraussetzung für die Abstellungsverfü- gungen unter A des Verfügungstenors erwiesen ist, bedarf es keiner Entschei- 49 - 25 - dung, ob auch ein Verstoß gegen § 21 Abs. 1 GWB oder Art. 82 EG vorliegt. Ein berechtigtes Interesse der Beteiligten im Falle einer auf mehrere Begrün- dungen gestützten Verfügung der Kartellbehörde, die Richtigkeit einer bestimm- ten Begründung gerichtlich überprüfen zu lassen, kann nicht anerkannt werden, wenn die Nachprüfung die Richtigkeit einer anderen Begründung ergeben hat und sich diese für die angeordnete Rechtsfolge als tragfähig erweist. Daran än- dert sich nichts, wenn die mehrfache rechtliche Begründung durch Erwähnung der entsprechenden Vorschriften in den feststellenden Teil des Verfügungste- nors aufgenommen worden ist. In einem solchen Fall kann das Gericht das - ohnehin entbehrliche - Normzitat im Feststellungstenor auf die von ihm über- prüfte und bestätigte rechtliche Begründung beschränken, ohne dass darin eine Teilaufhebung der Verfügung liegt. Der Senat macht im vorliegenden Fall von dieser Möglichkeit Gebrauch. e) Soweit sie noch Gegenstand des Rechtsbeschwerdeverfahrens sind, erweisen sich die vom Bundeskartellamt wegen Zuwiderhandlung gegen Art. 81 Abs. 1 EG und § 1 GWB auf der Grundlage des § 32 GWB getroffenen Feststel- lungen und Anordnungen in der ihnen vom Beschwerdegericht gegebenen Fas- sung als rechtmäßig. 50 aa) Das Beschwerdegericht ist in tatrichterlicher Würdigung ohne Rechts- fehler von der fortbestehenden ernsthaften Besorgnis einer Wiederholung des Kartellverstoßes ausgegangen. Dies rechtfertigt die in der Verfügung des Bun- deskartellamts enthaltene Feststellung einer Zuwiderhandlung gegen Art. 81 EG und § 1 GWB (vgl. BGH, Beschl. v. 16.1.2008 - KVR 21/07, WuW/E DE-R 2268 Tz. 49 - Soda-Club, zur Veröffentlichung in BGHZ vorgesehen). 51 Die für die Annahme einer Begehungsgefahr erforderliche ernsthafte Be- sorgnis einer drohenden Gesetzesverletzung ergibt sich in der Regel bereits 52 - 26 - aus der in der Vergangenheit liegenden gegen Kartellrecht verstoßenden Ver- letzungshandlung (Bornkamm in Langen/Bunte aaO § 32 Rdn. 18). Dabei spricht für den Fortbestand der Begehungsgefahr hier schon, dass der Rechtsausschuss die Lottogesellschaften für unbestimmte Zeit zu den Maß- nahmen gegen gewerbliche Spielvermittler aufgefordert hat (vgl. BGHZ 152, 97, 102 f. - Konditionenanpassung). Zwar ist eine auf Untersagung gerichtete Abstellungsverfügung nicht mehr möglich, sobald die Unternehmen die betreffende Verhaltensweise von sich aus aufgegeben haben und aufgrund der gesamten Umstände eine Wie- derholung des verbotenen Tuns nicht zu erwarten ist. Jedoch reicht die bloße Behauptung, die wettbewerbsbeschränkende Vereinbarung aufgegeben zu ha- ben, nicht aus, um die Abstellungsverfügung abzuwenden (KG WuW/E OLG 3121, 3123 - HfG II; Bornkamm in Langen/Bunte aaO § 32 Rdn. 19). Das Be- schwerdegericht hat in tatrichterlicher Würdigung weder dem "Aufhebungsbe- schluss" des Rechtsausschusses vom Juli 2006 noch der Erklärung der Lotto- gesellschaften, eine gleichlautende oder ähnliche Beschlussfassung künftig nicht zu beabsichtigen, eine ernsthafte und endgültige Aufgabe der beanstan- deten Verhaltensweise entnehmen können. Das lässt keine Rechtsfehler er- kennen. Der von den Betroffenen im Rechtsbeschwerdeverfahren vorgelegte Umlaufbeschluss der Lottogesellschaften wurde erst nach dem Beschluss des Beschwerdegerichts gefasst und kann als neue Tatsache im Rechtsbeschwer- deverfahren nicht berücksichtigt werden. 53 Die Begehungsgefahr ist auch nicht durch das Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags am 1. Januar 2008 entfallen. Dieser schließt eine länderübergreifende gewerbliche Spielvermittlung nicht aus, sondern stellt sie nur unter Erlaubnisvorbehalt (vgl. § 19 i.V. mit §§ 4 bis 7 GlüStV). Bis zum 54 - 27 - 1. Januar 2007 erteilte Erlaubnisse für Spielvermittlung gelten ohnehin bis 31. Dezember 2008 fort. 55 bb) Das Beschwerdegericht hat die Betroffene zu 17 nicht in die Untersa- gung zu A 1 einbezogen, weil sie weder Veranstalterin der Lotterien und Sport- wetten in Hamburg noch Gesellschafterin des DLTB sei und es deswegen bei ihr an der erforderlichen Begehungsgefahr fehle. Dass die Betroffene zu 17 seit 1. Januar 2008 unter der Firma Lotto Hamburg GmbH Veranstalterin der Staat- lichen Glücksspiele und Lotterien in Hamburg ist, kann im Rechtsbeschwerde- verfahren nicht berücksichtigt werden. Daher ist auch die Betroffene zu 18 wei- terhin in den Tenor aufzunehmen, auch wenn sie jetzt nicht mehr in die Veran- staltung und Durchführung von Lotterien und Glücksspielen in Hamburg einbe- zogen ist. Gegen die lediglich klarstellende sprachliche Neufassung des Verfü- gungstenors zu A 1 durch das Beschwerdegericht bestehen keine Bedenken. 56 cc) Mit der Abstellungsverfügung zu A 2 wurde den Betroffenen zu 2 bis 18 untersagt, den Beschluss des Rechtsausschusses weiter umzusetzen und bei ihrer Geschäftstätigkeit zu beachten, d.h. Spielumsätze gewerblicher Spiel- vermittler allein deshalb zurückzuweisen, weil sie auf einer terrestrischen Ver- mittlung beruhen. 57 Zu Unrecht macht die Rechtsbeschwerde hierzu geltend, dass diese Un- tersagungsanordnung die Lottogesellschaften unabhängig von sachlichen Wei- gerungsgründen zur Annahme jeglicher Spielumsätze zwingen wolle, die aus terrestrischer Vermittlung erzielt worden seien. Die Verfügung verpflichtet die Lottogesellschaften keineswegs zur bedingungslosen Zusammenarbeit mit ge- werblichen Spielvermittlern und lässt es insbesondere zu, die Zusammenarbeit 58 - 28 - mit ihnen aufgrund autonomer Entscheidung der Lottogesellschaften aus sach- lichen Gründen abzulehnen. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob das Bundeskartellamt im Eilverfahren vor dem Beschwerdegericht eine weiterge- hende Stillhalteerklärung von den Betroffenen gefordert hat. Dies konnte den Inhalt der Verfügung nicht ändern. Ohne Erfolg macht die Rechtsbeschwerde geltend, dass das Beschwer- degericht die Abstellungsverfügung zu A 2 inhaltlich eingeschränkt habe, ohne sie - wie es geboten gewesen sei - teilweise aufzuheben. Schon der Zusam- menhang der Abstellungsverfügungen zu A 1 und 2 macht deutlich, dass ledig- lich die generelle Verweigerung der Annahme terrestrisch vermittelter Spielein- sätze untersagt werden sollte. 59 dd) Der vom Beschwerdegericht neu gefasste Verfügungstenor zu A 3, den es in zwei Teile untergliedert hat, hält inhaltlich gleichfalls rechtlicher Nach- prüfung stand. Dabei erachtet der Senat Klarstellungen in der Formulierung als zweckmäßig. 60 (1) Das Beschwerdegericht hat die Verfügung inhaltlich nicht geändert.61 Es hat durch Einfügung des Wortes "ausschließlich" in den ursprüngli- chen Satz 1 des Verfügungstenors zu A 3 lediglich klargestellt, dass dieser Teil des Tenors nur Maßnahmen erfassen kann, die ausschließlich deshalb ergriffen werden, weil ein gewerblicher Spielvermittler ordnungsbehördlich zugelassene Glücksspiele über terrestrische Vermittlungsstellen vermittelt. Bereits der ur- sprüngliche Wortlaut der Verfügung legte dieses Verständnis nahe. Es wird, wie auch das Bundeskartellamt im Beschwerdeverfahren eingeräumt hat, durch Tz. 439 der Verfügung bestätigt. Danach soll mit dem Verfügungstenor zu 3 eine Umgehung der Untersagungsverfügung zu 2 verhindert werden, die den 62 - 29 - Betroffenen zu 2 bis 18 die Umsetzung des Beschlusses des Rechtsausschus- ses verbietet und ihnen deshalb aufgibt, Spielumsätze gewerblicher Spielver- mittler nicht allein deshalb zurückzuweisen, weil sie auf einer terrestrischen Vermittlung beruhen. Dementsprechend kann auch das Umgehungsverbot der Verfügung zu 3 a nur Maßnahmen erfassen, die ausschließlich aus diesem Grund ergriffen werden. In dem ursprünglichen Satz 2 des Verfügungstenors zu A 3, der von dem Beschwerdegericht als Absatz 3 b neu gefasst worden ist, hat das Beschwer- degericht das den Lottogesellschaften untersagte Verhalten durch Hinzufügung der Worte "ohne sonstigen Anlass allein wegen der terrestrischen Vermittlung" konkretisiert. Diese Konkretisierung ist dem Wortlaut der Verfügung zwar nicht ohne weiteres zu entnehmen. Das Beschwerdegericht hat die Untersagung je- doch unter Heranziehung der Tz. 440 a.E., 445 a.E. und 453 Satz 3 der Verfü- gung ohne Rechtsfehler in diesem Sinne ausgelegt. 63 Die übrigen Unterschiede in der Fassung des Verfügungstenors zu A 3 zwischen der ursprünglichen Verfügung und dem Beschluss des Beschwerde- gerichts sind gleichfalls nur redaktioneller Natur. 64 (2) Die neu gefasste Verfügung begegnet auch inhaltlich keinen Beden- ken. Sie geht zu Recht davon aus, dass die terrestrische Vermittlung durch ge- werbliche Spielvermittler nicht generell verboten ist. Daran hat sich durch das Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags am 1. Januar 2008 nichts geändert. 65 Die gewerbliche Spielvermittlung ist auch weiterhin nicht grundsätzlich untersagt. Sie unterliegt allerdings gemäß § 19 i.V. mit § 4 Abs. 1 GlüStV - vor- behaltlich der Übergangsfrist des § 25 GlüStV - einem generellen Erlaubnisvor- behalt. Die Lottogesellschaften sind zumindest berechtigt, die Zusammenarbeit 66 - 30 - mit Spielvermittlern abzulehnen, die nicht über die erforderliche landesrechtli- che Erlaubnis verfügen. 67 Der mit dem Glücksspielstaatsvertrag eingeführte Erlaubnisvorbehalt verstößt nicht gegen Art. 10, 81 EG, da er als solcher keine Kartellabsprache der Lottogesellschaften fördert. Zweck des Erlaubnisvorbehalts ist vielmehr, die anerkannten Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV ordnungsrechtlich durchzu- setzen. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat erst jüngst die gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit eines solchen Erlaubnisvorbehalts in einer zur Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit (Art. 43, 49 EG) ergangenen Entscheidung bestätigt (EuGH, Urt. v. 6.3.2007 - C-338/04, Slg. 2007, I-1891 = WRP 2007, 525 Tz. 65 - Placanica). Die gewerblichen Spielvermittler müssen sich daher, soweit sie nicht in den Genuss der Übergangsregelung des § 25 Abs. 2 GlüStV kommen, um die für ihre Tätigkeit jeweils erforderlichen landes- rechtlichen Erlaubnisse bemühen. Dabei gestattet § 4 Abs. 2 GlüStV, wonach auf die Erlaubnis kein Anspruch besteht, keine willkürliche oder auf sachfremde Erwägungen gestützte Ablehnung. Vielmehr ist über die Erlaubnis gemäß § 40 VwVfG nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden (in diesem Sinne auch Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, zu § 19 Abs. 3). Sachfremd und daher ermessensfehlerhaft wäre insbesondere eine Ablehnung der Erlaubnis zum Zweck einer Einnahmemaximierung der Lottogesellschaften oder mit dem Ziel der Wettbewerbsbeschränkung, um die angefochtene Verfügung zu umge- hen. Wird die Erlaubnis versagt, können die Spielvermittler dagegen etwaige verfassungs- oder europarechtliche Bedenken vor den Verwaltungsgerichten geltend machen. Eine "ausschließlich" (Verfügungstenor A 3 a) oder "ohne sonstigen An- lass allein" (Verfügungstenor A 3 b) wegen der terrestrischen Vermittlung ergrif- fene Maßnahme der Lottogesellschaften liegt danach dann nicht vor, wenn die 68 - 31 - Lottogesellschaften die Maßnahme damit begründen, dass dem gewerblichen Spielvermittler für die von ihm ausgeübte oder beabsichtigte Geschäftstätigkeit eine erforderliche landesrechtliche Erlaubnis fehlt. 69 Auch soweit Spielvermittler über die erforderliche Erlaubnis verfügen, sind die Lottogesellschaften nicht zu einer generellen Annahme von ihnen ter- restrisch vermittelter Spieleinsätze verpflichtet. Sie dürfen lediglich nicht geltend machen, dass die terrestrische Spielvermittlung als solche gegen Ordnungs- recht verstößt. Mit diesem Inhalt ist die Verfügung als Umgehungsschutz erfor- derlich und den Betroffenen ohne weiteres zuzumuten. (3) Der Senat hat klarstellende Änderungen in der Formulierung des Ver- fügungstenors zu A 3 für zweckmäßig gehalten. 70 Durch Hinzufügung der Konkretisierung "über die nach Landesrecht er- forderliche Erlaubnis verfügende" vor "Spielvermittler" jeweils zu Beginn der Verfügungen zu A 3 a und A 3 b wird deutlich gemacht, dass die Lottogesell- schaften berechtigt sind, die Zusammenarbeit mit Spielvermittlern abzulehnen, denen diese Erlaubnis fehlt. Das stimmt mit dem Inhalt der Entscheidung des Beschwerdegerichts überein. Danach erfasst das Verbot unter A 3 ausschließ- lich solche Maßnahmen gegenüber gewerblichen Spielvermittlern, die allein mit der angeblichen Ordnungswidrigkeit des terrestrischen Vertriebs begründet werden. Spielvermittler, die nicht über die nach Landesrecht erforderliche Er- laubnis verfügen, handeln aber tatsächlich ordnungswidrig. 71 Im Ausspruch zu A 3 a gestrichen hat der Senat den Halbsatz "es sei denn, eine Ordnungsbehörde hat diesen reklamierten Ordnungsrechtsverstoß zuvor bestandskräftig festgestellt ...". Diese Beschränkung ist gegenstandslos. Der Vertriebsweg terrestrische Spielvermittlung verstößt als solcher nicht gegen 72 - 32 - Ordnungsrecht. Dafür spricht schon, dass die große Zahl von Lotterieannahme- stellen der Lottogesellschaften von keiner Seite als ordnungswidrig beanstandet wird. Dementsprechend kann ein Ordnungsrechtsverstoß, der ausschließlich damit begründet wird, dass eine Vermittlung auf terrestrischem Weg erfolgt, von keiner Behörde und keinem Gericht festgestellt werden. Der Hinweis auf eine rechtskräftige Gerichtsentscheidung in dem be- schränkenden Halbsatz des Ausspruchs zu A 3 b ist überflüssig und wurde des- halb vom Senat ebenfalls gestrichen. Die Bestandskraft ordnungsbehördlicher Feststellungen setzt die Unanfechtbarkeit und gegebenenfalls die Erschöpfung des Rechtswegs voraus. 73 Dagegen bedarf es keiner Änderung der Formulierung des Ausspruchs zu A 3 b, soweit er durch eine bestandskräftige Feststellung der "Unvereinbar- keit der betreffenden terrestrischen Spielvermittlung" in einem ordnungsbehörd- lichen Verfahren eingeschränkt ist. Diese Einschränkung hat Regelungsgehalt. Anders als der Ausspruch zu A 3 a nimmt derjenige zu A 3 b auf die Art und Weise terrestrischer Spielvermittlung Bezug. Ordnungsbehördliche Verfügun- gen, die sich gegen eine bestimmte Art und Weise der Spielvermittlung wen- den, sind nicht von vornherein ausgeschlossen. 74 - 33 - II. Regionalitätsprinzip (§ 2 Blockvertrag, § 5 Abs. 3 Lotteriestaatsvertrag) 75 Hinsichtlich des vom Beschwerdegericht neu gefassten Verfügungste- nors zu B hat die Rechtsbeschwerde teilweise Erfolg. 1. Das Beschwerdegericht hat dazu ausgeführt:76 Das in § 2 Abs. 1 Satz 2 des Blockvertrags vorgesehen Regionalitäts- prinzip, wonach die Lottogesellschaften aufgrund der ihnen erteilten Erlaubnis Lotterien und Sportwetten nur innerhalb ihres jeweiligen Landesgebiets veran- stalten dürfen, verstoße als unzulässige Gebietsabsprache gegen Art. 81 Abs. 1 lit. c EG. Der Lotteriestaatsvertrag stehe einer Ausweitung des Glücksspielan- gebots auf andere Bundesländer nicht entgegen, da er in § 5 Abs. 3 Satz 3 die- se Möglichkeit ausdrücklich zulasse. Die Blockpartner hätten zudem Art. 81 Abs. 1 lit. c EG zuwidergehandelt, indem sie in § 2 Abs. 3 des Blockvertrags eine Betätigung der Lottogesellschaften als Veranstalter von Lotterien und Sportwetten außerhalb Deutschlands von der Zustimmung des DLTB abhängig gemacht hätten. Art. 86 Abs. 2 Satz 1 EG befreie die Lottogesellschaften jeden- falls deshalb nicht von der Beachtung des Verbots von Gebietsabsprachen, weil die Beschränkung ihrer Tätigkeit auf das eigene Bundesland nicht unverzichtbar sei, um die mit dem staatlichen Glücksspielmonopol verfolgten Gemeinwohlbe- lange zu erreichen. Der Zustimmungsvorbehalt in § 5 Abs. 3 Satz 3 Lotterie- staatsvertrag sei europarechtskonform dahin auszulegen, dass die Zustimmung zu einer bundeslandübergreifenden Geschäftstätigkeit nicht mit dem Ziel ver- weigert werden dürfe, aus fiskalischen Gründen einen Wettbewerb der Lottoge- sellschaften zu unterbinden. Es sei aber kartellrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Länder die Tätigkeit der Lottogesellschaft eines anderen Bundeslan- 77 - 34 - des von ihrer vorherigen Zustimmung abhängig machten, die nur aus ordnungs- rechtlichen Gründen abgelehnt werden könne. 78 Um Inhalt und Reichweite des Kartellverstoßes zum Ausdruck zu brin- gen, sei der Feststellungsausspruch dahin zu präzisieren, dass § 5 Abs. 3 Lot- teriestaatsvertrag und die Landesgesetze zum Glücksspielwesen unangewen- det bleiben müssten, soweit sie die Betätigung einer "fremden" Lottogesell- schaft aus fiskalischen Gründen unterbänden. Der Untersagungsausspruch zu B 1 sei geringfügig abzuändern, weil der Lotteriestaatsvertrag eine vorherige Zustimmung der Bundesländer zur Tätigkeit einer "fremden" Lottogesellschaft zur Prüfung etwaiger ordnungsrechtlicher Bedenken vorsehen dürfe. Daher ent- falle am Ende des Tenors zu B 1 der Zusatz "in dem sie über eine Genehmi- gung für die von ihnen angebotenen Glücksspiele verfügen". Durch B 2 des Tenors werde den Lottogesellschaften lediglich untersagt, den Internetvertrieb auf Bürger des eigenen Bundeslandes deshalb zu be- schränken, weil dies in § 2 des Blockvertrags kartellrechtswidrig verabredet worden sei. Jede Lottogesellschaft habe über die räumliche Ausdehnung ihres Internetvertriebs autonom aufgrund unternehmerischer Erwägungen zu ent- scheiden. Sofern sie sich dafür entschieden, müssten die Lottogesellschaften das geltende Ordnungsrecht der anderen Bundesländer beachten und dort er- forderliche Genehmigungen einholen, die nur aus ordnungsrechtlichen und nicht aus rein fiskalischen Erwägungen versagt werden dürften. 79 Der Untersagungsausspruch zu B 3 sei mit der Konkretisierung zu bestä- tigen, dass er die Zurückweisung von Spielumsätzen betreffe, die gewerbliche Spielvermittler den Lottogesellschaften aus anderen Mitgliedstaaten der Euro- päischen Union vermittelten. Jedoch sei nur eine Zurückweisung dieser Spiel- 80 - 35 - umsätze verboten, die auf § 2 des Blockvertrags, § 5 Abs. 3 des Lotteriestaats- vertrags und den Landesgesetzen zum Glücksspielwesen beruhe. 81 2. Diese Beurteilung ist im Wesentlichen rechtsfehlerfrei. Allerdings ist der zweite Teil des Feststellungsausspruchs unzulässig. Im Übrigen muss den inzwischen erfolgten Gesetzesänderungen Rechnung getragen werden. a) § 32 GWB gestattet nicht, dass das Bundeskartellamt in dem Tenor einer Verfügung, die ein Kartellverwaltungsverfahren abschließt, einen Verstoß gesetzlicher Bestimmungen gegen Gemeinschaftsrecht (hier: Art. 10 EG i.V. mit Art. 81, 82 EG) feststellt. 82 Das Kartellverwaltungsverfahren richtet sich nur gegen Unternehmen. Grundlage einer Abstellungsverfügung des Kartellamts ist die kartellrechtliche Zuwiderhandlung eines Unternehmens, die im Tenor der Verfügung in Anleh- nung an Art. 7 Abs. 1 VO 1/2003 EG festgestellt werden kann (BGH WuW/E DE-R 2268 Tz. 49 - Soda Club). Akte der Gesetzgebung sind keine Handlungen von Unternehmen. Werden Unternehmen durch ein Gesetz zu einem Verhalten verpflichtet, das gegen die Wettbewerbsvorschriften der Gemeinschaft verstößt, so begehen sie keine eigene Zuwiderhandlung gegen Art. 81 oder 82 EG. Die Kartellbehörde kann sie nur dazu verpflichten, ihr Verhalten nicht an dieser Norm auszurichten, die mit Gemeinschaftsrecht unvereinbar und deshalb nicht anzuwenden ist (vgl. EuGH, Urt. v. 9.9.2003 - C-198/01, Slg. 2003, I-8079 = WuW/E EU-R 727 Tz. 51, 55 - CIF). Dementsprechend ist ein Verstoß mitglied- staatlicher Regelungen gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG zwar geeignet, ei- ne Abstellungsverfügung zu begründen. Er kann aber nicht als solcher im Ver- fügungstenor festgestellt werden. Satz 2 des Verfügungstenors zu B hat daher keinen Bestand. 83 - 36 - b) Der Blockvertrag verstößt mit dem in § 2 Abs. 1 vorgesehenen Regio- nalitätsprinzip und dem in § 2 Abs. 3 vereinbarten Zustimmungsvorbehalt der Blockpartner zur Veranstaltung von Lotterien und Sportwetten außerhalb der Bundesrepublik gegen Art. 81 Abs. 1 EG (vgl. BGH WuW/E DE-R 2035 Tz. 24 ff. - Lotto im Internet). 84 aa) § 2 Abs. 1 Blockvertrag hält die Lottogesellschaften davon ab, außer- halb ihres eigenen Bundeslandes bei einer anderen Aufsichtsbehörde eine Konzession für deren Gebiet zu beantragen. 85 (1) Zwar könnte die Vorschrift bei isolierter Betrachtung, zumal wegen des in Satz 1 enthaltenen Begründungselements, als bloße Klarstellung der Selbstverständlichkeit verstanden werden, dass eine Lottogesellschaft aufgrund der Erlaubnis eines bestimmten Bundeslandes nur in diesem Bundesland tätig werden könne, was weitere Erlaubnisse durch andere Bundesländer nicht aus- schlösse. Einer solchen Auslegung steht jedoch der systematische Zusammen- hang von § 2 Abs. 1 Blockvertrag mit dessen Präambel sowie den Absätzen 2 und 3 des § 2 entgegen. 86 Nach Absatz 1 Satz 3 der Präambel ist der Tätigkeitsbereich der einzel- nen Lottogesellschaften auf das Gebiet des jeweiligen Landes beschränkt, ohne dass die Möglichkeit einer Erlaubnis zum Tätigwerden in dem Gebiet eines an- deren Landes in Betracht gezogen wird. Unerheblich ist, ob die Parteien des Blockvertrags in der Präambel nur einleitend ihre einheitliche Rechtsauffassung darstellen wollten, wie die Rechtsbeschwerde geltend macht. Eine Wettbe- werbsbeschränkung verliert ihre Wirkung nicht dadurch, dass sie sich als ge- meinsam formulierte - allerdings unzutreffende - Rechtsauffassung darstellt. Da sich eine Beschränkung des Tätigkeitsbereichs der Lottogesellschaften auf das Gebiet des jeweiligen Landes nicht aus Rechtsnormen ergab, vielmehr die Be- 87 - 37 - antragung einer Erlaubnis in einem anderen Bundesland rechtlich zulässig war, bewirkte die Präambel im Zusammenhang mit § 2 Blockvertrag eine vereinbarte Wettbewerbsbeschränkung, weil sich alle Blockpartner an ihre - falsche - Rechtsauffassung gebunden fühlten. Auf die Frage, ob den Blockpartnern diese falsche Rechtsauffassung vorzuwerfen ist, kommt es im Kartellverwaltungsver- fahren nicht an. Nach § 2 Abs. 3 Blockvertrag kann eine Lottogesellschaft außerhalb der Bundesrepublik selbst nach Erteilung einer Konzession des ausländischen Staates nur mit Zustimmung des Blocks tätig werden. Auch das belegt, dass den Blockpartnern gerade nicht freigestellt ist, sich außerhalb ihres Bundeslan- des um Konzessionen zu bemühen. Schließlich wird nach § 2 Abs. 2 Blockver- trag die Annahme von Spielscheinen aus anderen Ländern auf dem Postweg davon abhängig gemacht, dass zwischen den jeweils betroffenen Lottogesell- schaften eine die Gegenseitigkeit verbürgende Regelung besteht. Dieser sys- tematische Zusammenhang des § 2 Abs. 1 Satz 2 Blockvertrag schließt es aus, dass der Vertrag individuelle Bemühungen der Lottogesellschaften um Erlaub- nisse in anderen Bundesländern zulässt. 88 § 2 Blockvertrag beschränkt sich nicht auf eine lediglich deklaratorische Wiedergabe zuvor bestehender verfassungs- oder landesrechtlicher Schranken für die Tätigkeit der Betroffenen. Eine bloße Umsetzung des Lotteriestaatsver- trags vom 1. Juli 2004 kann der Blockvertrag schon deshalb nicht sein, weil sei- ner jetzt gültigen Fassung vom 22. Mai 2000 eine Fassung vom 21. April 1960 vorausging, deren § 2 eine - soweit hier maßgeblich - inhaltlich identische Re- gelung enthielt. Ältere landesrechtliche Regelungen, die eine § 2 Blockvertrag entsprechende Bestimmung enthielten, sind nicht ersichtlich. Die Ausführungen der Rechtsbeschwerde geben dem Senat keinen Anlass, diese Frage abwei- chend von seiner Entscheidung im Eilverfahren zu beurteilen. 89 - 38 - 90 (2) Die Auffassung der Rechtsbeschwerde, eine wettbewerbsbeschrän- kende Wirkung des § 2 Abs. 1 Blockvertrags sei ausgeschlossen, weil jede Lot- togesellschaft rechtmäßig Glücksspiele nur innerhalb des Hoheitsgebiets ihrer Genehmigungsbehörde anbieten dürfe und es dem Landesgesetzgeber freiste- he, der "eigenen" Lottogesellschaft das Angebot von Glücksspielen in anderen Bundesländern zu untersagen, trifft nicht zu. Es ist nicht erkennbar, dass eine derartige Vertriebsbeschränkung der Lottogesellschaften auf ihre Sitzländer rechtlich geboten ist. Der ordnungsrechtlichen Zielen verpflichtete Glücksspiel- staatsvertrag sieht eine derartige Beschränkung nicht vor. Sie wäre auch nicht gerechtfertigt, da der Schutz von Spielern in anderen Bundesländern den dorti- gen Behörden obliegt. Etwaige territoriale Beschränkungen von Lottogesellschaften auf das ei- gene Land durch staatlich genehmigte Teilnahmebedingungen oder andere staatliche Maßnahmen wären vorliegend unerheblich, weil solche Regelungen ihrerseits als Verstärkung der wettbewerbsbeschränkenden Wirkung des Block- vertrags gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG verstießen und deshalb unbeacht- lich wären. 91 bb) Ohne Rechtsfehler hat das Beschwerdegericht angenommen, dass die Blockpartner auch dadurch gegen Art. 81 Abs. 1 EG verstoßen haben, dass sie in § 2 Abs. 3 Blockvertrag eine Tätigkeit der Lottogesellschaften als Veran- stalter von Lotterien und Sportwetten außerhalb Deutschlands von der Zustim- mung des DLTB abhängig gemacht haben. Dem Argument der Rechtsbe- schwerde, dem Blockvertrag wäre durch eine beliebige Ausweitung des Ver- triebsgebiets in fremde Länder die Grundlage entzogen und die Zustimmung der Blockpartner zu einer solchen Vertriebsausweitung sei aus der Natur der Poolungsgemeinschaft geboten, kann nicht gefolgt werden. Wie das Bundes- 92 - 39 - kartellamt zu Recht geltend macht, kann eine Vertriebsausweitung nur eine An- passung der Rechenformel für die Gewinnermittlung erforderlich machen. Das rechtfertigt aber allenfalls eine Mitteilungspflicht an den DLTB. Das Beschwer- degericht hat außerdem unter Bezugnahme auf die angefochtene Verfügung (Tz. 545 ff., insbesondere Tz. 550) den wettbewerbsbeschränkenden Charakter der tatsächlichen Anwendung des § 2 Abs. 3 Blockvertrag rechtsfehlerfrei be- jaht. cc) Ohne Erfolg tritt die Rechtsbeschwerde der Qualifikation von § 2 Abs. 1 und 3 Blockvertrag als wettbewerbsbeschränkende Vereinbarung unter Bezug auf ein Schreiben des Bundeskartellamts vom 27. Juli 1961 entgegen, nach dem die Prüfung entsprechender Regelungen des Blockvertrags vom 21. April 1960 keinen Anlass zu kartellrechtlichen Beanstandungen gegeben habe. Der neue Tatsachenvortrag, wonach durch dieses Schreiben bei den Lot- togesellschaften ein schutzwürdiger Vertrauenstatbestand geschaffen worden sei, kann im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht berücksichtigt werden. Das Be- schwerdegericht hat zu einer Vertrauensbetätigung der Betroffenen keine Fest- stellungen getroffen. Die Rechtsbeschwerde macht auch nicht geltend, dass es entsprechenden Vortrag übergangen habe. 93 Im Übrigen steht das Gebot des Vertrauensschutzes einer Verfügung des Bundeskartellamts nicht entgegen, wenn es die Sachlage nach Änderung sei- ner Rechtsauffassung neu beurteilt. Ein etwaiger Vertrauensschutz wäre allein durch Einräumung einer Übergangsfrist zu berücksichtigen gewesen (vgl. BGH, Beschl. v. 12.3.1991 - KVR 1/90, WuW/E 2697, 2705 f. - Golden Toast). 94 dd) § 2 Blockvertrag bewirkt auch eine spürbare Handelsbeeinträchtigung im gemeinsamen Markt. Vereinbarungen zwischen inländischen Wettbewer- bern, die sich auf das gesamte Gebiet eines Mitgliedstaats erstrecken, verfesti- 95 - 40 - gen schon ihrem Wesen nach die Abschottung der nationalen Märkte (vgl. EuGH, Urt. v. 17.10.1972 - 8/72, Slg. 1972, 977 Tz. 28, 30 - Cementhande- laren; WuW/E EU-R 531 Tz. 33 - Arduino). Auch der Ausschluss einer Tätigkeit der deutschen Lottogesellschaften in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ergibt sich für die Lottogesellschaften erst aus § 2 Abs. 1 und 3 des Blockvertrags. Dass eine grenzüberschreitende Tätigkeit von Lottogesellschaf- ten durchaus in Betracht kommt, zeigt zumindest die Tätigkeit von Westlotto in Luxemburg. Auf Einzelheiten der tatsächlichen Ausgestaltung dieser Tätigkeit kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. ee) Die in § 2 Blockvertrag enthaltene territoriale Beschränkung der Tä- tigkeit der Lottogesellschaften ist nach Auffassung des Beschwerdegerichts nicht gemäß Art. 86 Abs. 2 EG von der Anwendung des Art. 81 Abs. 1 EG aus- genommen. Auch das begegnet keinen Bedenken. 96 Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob die Bereitstellung staatlich kon- trollierter Lotterien und Sportwetten zur Kanalisierung und Kontrolle von Spiel- lust und Spieltrieb eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Inte- resse i.S. von Art. 86 Abs. 2 EG ist und ob die Lottogesellschaften gegebenen- falls mit dieser Dienstleistung i.S. des Art. 86 Abs. 2 EG "betraut" sind (vgl. EuGH, Urt. v. 23.10.1997 - C-159/94, Slg. 1997, I-5815 = EuZW 1998, 76 Tz. 65 f. - Kommission gegen Frankreich). Nach der neueren Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften kommt es insoweit darauf an, ob die Erbringung der Dienstleistung unter wirtschaftlich zumutbaren Bedin- gungen gefährdet wird (EuGH, Urt. v. 10.2.2000 - C-147/97, Slg. 2000, I-825 = WuW/E EU-R 275 Tz. 49 - Deutsche Post AG; Urt. v. 25.10.2001 - C-475/99, Slg. 2001, I-8089 = WuW/E EU-R 483 Tz. 57 - Ambulanz Glöckner). 97 - 41 - Eine solche Gefährdung liegt fern, wenn bundeseinheitlich angebotene Spiele innerhalb eines Bundeslandes im Einklang mit dem dort anwendbaren Landesrecht, also insbesondere auf der Grundlage einer Konzession dieses Landes, durch staatlich kontrollierte und beherrschte Lottogesellschaften meh- rerer Bundesländer angeboten werden. Für alle diese Lottogesellschaften gel- ten die Werbebeschränkungen, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (BVerfGE 115, 276) ausgesprochen hat. Ihre Tätigkeit unterliegt zudem dem Ordnungsrecht der Länder, das innerhalb des Landesge- biets zur Durchsetzung der öffentlichen Aufgaben eingesetzt werden kann, die den Lottogesellschaften übertragen worden sind. Der Einsatz des ordnungs- rechtlichen Instrumentariums ist gegenüber einem Gebietskartell der Lottoge- sellschaften jedenfalls das mildere Mittel, so dass letzteres nicht durch Art. 86 Abs. 2 EG von der Anwendung der Wettbewerbsregeln freigestellt sein kann (vgl. EuGH, Urt. v. 17.5.2001 - C-340/99, Slg. 2001, I-4109 = EWS 2001, 436 Tz. 52 - TNT Traco). 98 Hinsichtlich der nur in einzelnen Bundesländern zugelassenen Spiele ist die Vereinbarung eines allgemeinen Tätigkeitsverbots in anderen Bundeslän- dern jedenfalls nicht erforderlich, so dass die Ausnahmevorschrift des Art. 86 Abs. 2 EG ebenfalls nicht eingreifen kann. Denn soweit die Ausweitung eines derartigen Spielangebots auf ein anderes Bundesland mit dessen öffentlichen Interessen unvereinbar sein sollte, stünde es diesem frei, die ordnungsrechtlich erforderliche Genehmigung für dieses Spielangebot zu versagen. Die landes- rechtliche Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen ist räumlich auf das Gebiet dieses Bundeslandes beschränkt; Erlaubnisse für Glücksspiele können von Land zu Land unterschiedlich erteilt werden (BVerwGE 126, 149, 158 f.). 99 - 42 - Zwar liegt es nicht fern, als unzulässige Erweiterung staatlicher Wettver- anstaltung im Sinne des Bundesverfassungsgerichts nicht nur neue Glücksspie- le, sondern auch die Bereitstellung neuer oder zusätzlicher Vertriebsmöglichkei- ten für bereits verfügbare Spielangebote durch weitere staatliche Lottogesell- schaften anzusehen. Daraus gegebenenfalls folgende ordnungsrechtliche Kon- sequenzen für eine Erlaubnis zur länderübergreifenden Tätigkeit einer Lottoge- sellschaft hat jedoch die zuständige Behörde des Bundeslandes zu ziehen, in dem die Lottogesellschaft tätig werden will. Es ist nichts dafür vorgetragen und auch nicht ersichtlich, dass die der Lottogesellschaft von ihrem Sitzland über- tragenen öffentlichen Aufgaben nicht mehr unter wirtschaftlich zumutbaren Be- dingungen erfüllt werden könnten, wenn sie zusätzlich noch in einem anderen Bundesland tätig wird. 100 c) Allerdings sind die Abstellungsverfügungen unter B 1 bis 3 gegen- standslos geworden, soweit sie auf § 5 Abs. 3 Lotteriestaatsvertrag und die Landesgesetze zum Glücksspielwesen Bezug nehmen. Während etwaige Än- derungen des Blockvertrags im Verlauf des Rechtsbeschwerdeverfahrens ohne Bedeutung sind, müssen Rechtsänderungen berücksichtigt werden. 101 aa) Gemäß § 29 Abs. 2 GlüStV ist der Lotteriestaatsvertrag am 1. Januar 2008 außer Kraft getreten. Die in die Zukunft wirkenden Untersagungsverfü- gungen zu B 1 bis 3 können deshalb nicht mehr Bezug auf § 5 Abs. 3 Lotterie- staatsvertrag nehmen. Der Glücksspielstaatsvertrag enthält keine § 5 Abs. 3 des Lotteriestaatsvertrags entsprechende Regelung. Die Verfügung ist daher insoweit gegenstandslos. 102 Die beiden letzten Sätze des § 5 Abs. 3 Lotteriestaatsvertrag sind ersatz- los entfallen. § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 3 GlüStV enthalten allerdings weiterhin einen auch auf die Lottogesellschaften anderer Bundesländer an- 103 - 43 - wendbaren Erlaubnisvorbehalt und sehen vor, dass auf die Erteilung der Zu- stimmung kein Rechtsanspruch besteht. Wie bereits ausgeführt, bedeutet dies, dass über die Erlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden ist. Da im Rahmen der Glücksspielaufsicht fiskalische Erwägungen sachfremd sind (vgl. BVerfGE 115, 276, 310) und mit der Neuregelung des deutschen Glücks- spielrechts angestrebt wird, den Anforderungen des Bundesverfassungsge- richts zu entsprechen, ermöglicht es der Erlaubnisvorbehalt den Landesbehör- den nicht, Lottogesellschaften aus anderen Bundesländern eine Zulassung aus fiskalischen Gründen zu verweigern. bb) Auch soweit der Tenor der Abstellungsverfügungen zu B auf die Lan- desgesetze zum Glücksspielwesen Bezug nimmt, ist er auf der Grundlage der Rechtslage ab 1. Januar 2008 gegenstandslos geworden. Das Beschwerdege- richt hat einen Verstoß der landesgesetzlichen Bestimmungen, die die Bundes- länder Bayern, Brandenburg, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen ergänzend zum Lotteriestaatsvertrag erlassen haben, gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG angenommen und dabei auf die diesbezüglichen Ausführungen in der angefochtenen Verfügung (Rdn. 612-615, 617-621) Bezug genommen. Damit kann jedenfalls nach geltendem Landesrecht, das der Senat in seiner Entscheidung im Eilverfahren noch nicht berücksichtigen konnte, ein Wider- spruch zum Gemeinschaftsrecht nicht mehr begründet werden. 104 (1) Das Bundeskartellamt hat den Verstoß von Art. 3 Abs. 1 und 2 Staats- lotteriegesetz Bayern gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG damit begründet, dass danach ein Vertrieb von Glücksspielen in Bayern nur aufgrund einer Ver- einbarung mit der Staatlichen Lotterieverwaltung zulässig und deshalb eine Tä- tigkeit anderer Landeslottogesellschaften in Bayern von vornherein ausge- schlossen sei (Verfügung Tz. 612-615). 105 - 44 - An die Stelle des Staatslotteriegesetzes ist zum 1. Januar 2008 das Ge- setz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 getreten. Es enthält keine Art. 3 Staatslot- teriegesetz entsprechende Regelung. Nach Art. 2 AGGlüStV darf die Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele nur erteilt wer- den, wenn die ordnungsrechtlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsver- trags erfüllt werden. Ist dies der Fall, so ist über die Erteilung der Erlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen (Art. 40 LVwVfG Bayern) zu entscheiden; im Rahmen der Ermessensausübung ist den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung zu tragen. Diese Ziele sind: 106 1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhin- dern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämp- fung zu schaffen, 2. das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bah- nen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern, 3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten, 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchge- führt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkrimi- nalität abgewehrt werden. Die Ablehnung der Erlaubnis aus fiskalischen Gründen würde daher auf einer sachfremden Erwägung beruhen. Sie wird durch Art. 2 AGGlüStV nicht ermöglicht. Der in Bayern vorgesehene Erlaubnisvorbehalt beeinträchtigt des- halb nicht die praktische Wirksamkeit der gemeinschaftsrechtlichen Wettbe- werbsregeln. Soweit er im Einzelfall in unzulässiger Weise zu wettbewerblichen Zwecken ausgeübt werden sollte, würde diese Anwendung eine nach den Art. 10, 81 EG unzulässige staatliche Maßnahme sein. Die grundsätzliche ge- 107 - 45 - meinschaftsrechtliche Zulässigkeit des Erlaubnisvorbehalts (vgl. EuGH, Slg. 2007, I-1891 Tz. 65 - Placanica) wird jedoch durch die Möglichkeit seines Miss- brauchs im Einzelfall nicht beseitigt. 108 (2) Bezüglich Brandenburg hat das Bundeskartellamt einen Verstoß von § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 4 Nr. 1 des Gesetzes über öffentliche Lotterien, Ausspie- lungen und Sportwetten im Land Brandenburg vom 13. Juli 1994 (LotGBbg 1994) gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG angenommen. Danach durfte eine Erlaubnis für die Veranstaltung öffentlicher Lotterien oder Ausspielungen nicht erteilt werden, wenn die geplante Veranstaltung zu unvertretbaren Überschnei- dungen mit anderen Lotterien oder Ausspielungen geführt hätte. An die Stelle des Lotteriegesetzes 1994 ist mit Wirkung vom 1. Januar 2008 das Gesetz über öffentliche Lotterien, Ausspielungen und Sportwetten im Land Brandenburg und zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwe- sen in Deutschland (LotGBbg 2008) vom 18. Dezember 2007 getreten. Das Lotteriegesetz 2008 enthält keine § 4 Abs. 4 LotGBbg 1994 entsprechende Be- stimmung. § 3 Abs. 1 LotGBbg 2008 sieht weiter einen Erlaubnisvorbehalt vor. Die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis entsprechen der bayeri- schen Neuregelung. Somit ist auch für Brandenburg nicht mehr festzustellen, dass es ein Landesgesetz ermöglicht, Tätigkeiten der Lottogesellschaften aus fiskalischen Gründen auf ihr jeweiliges Bundesland zu beschränken. 109 (3) Das Bundeskartellamt hat angenommen, § 3 Abs. 1 und 2 des Nie- dersächsischen Gesetzes über das Lotterie- und Wettwesen (NsLotG) vom 21. Juni 1997 sei wegen Verstoßes gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG nicht anzuwenden, weil diese Vorschrift den Wettbewerb anderer Landeslottogesell- schaften ausschließe, indem sie eine Konzession für die Veranstaltung von 110 - 46 - Zahlenlotto oder Sportwetten Wettunternehmen vorbehalte, an denen das Land unmittelbar oder mittelbar beteiligt sei. 111 Es bedarf keiner Prüfung, ob dieser Rechtsansicht zuzustimmen war. An die Stelle des Lotteriegesetzes von 1997 ist zum 1. Januar 2008 das Nieder- sächsische Glücksspielgesetz (NsGlüSpG) vom 17. Dezember 2007 getreten. Anderen Lottogesellschaften kann nach § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 NsGlüSpG die Erlaubnis zur Veranstaltung oder Durchführung von Glücksspielen erteilt wer- den, wenn die ordnungsrechtlichen Voraussetzungen des Glücksspielstaatsver- trags erfüllt werden; ist das der Fall, soll sie erteilt werden. Die Erlaubnis kann danach nicht aus fiskalischen Gründen versagt werden. (4) Der Feststellungsausspruch des Beschwerdegerichts kann ferner nicht mit dem für Sachsen-Anhalt geltenden Landesrecht begründet werden. § 3 Abs. 2 des Glücksspielgesetzes schließt auch nach geltendem Recht den Wettbewerb anderer Landeslottogesellschaften aus, weil diese Bestimmung die Veranstaltung und Durchführung von Zahlenlotto und Sportwetten nur durch ein Unternehmen zulässt, dessen sämtliche Anteile dem Land gehören. Sachsen- Anhalt hat sich damit für ein Landesmonopol bei der Veranstaltung von Lotte- rien und Sportwetten entschieden. Das Beschwerdegericht hat sich mit der Zu- lässigkeit dieses Landesmonopols nicht auseinandergesetzt. Der von ihm neu gefasste Feststellungsausspruch in B Satz 2 des Verfügungstenors setzt aber voraus, dass nach dem jeweiligen Landesrecht eine Erteilung der Erlaubnis für andere Lottogesellschaften überhaupt möglich ist. Denn nur dann kommt eine - unzulässige - Versagung der Erlaubnis aus fiskalischen Gründen in Betracht. 112 Gegenstand des Rechtsbeschwerdeverfahrens ist der Beschlusstenor des Beschwerdegerichts. Dieser kann nicht dahin ausgelegt werden, dass er 113 - 47 - Landesmonopole für Glücksspiele als Verstoß gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG ansieht. 114 (5) In Thüringen ist die Veranstaltung von Lotterien weiterhin ausschließ- lich dem Land vorbehalten (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Thüringer Glücksspielgesetz). Die Ausführungen zu Sachsen-Anhalt gelten daher entsprechend. (6) Daraus ergibt sich, dass für keines der geltenden Landesgesetze zum Glücksspielwesen ein Verstoß gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG dargelegt ist. Es ist auch nicht ersichtlich, dass ein solcher Verstoß droht. 115 d) Soweit die Abstellungsverfügungen unter B 1 bis 3 nicht gegenstands- los sind (Bezugnahme auf § 5 Abs. 3 Lotteriestaatsvertrag und die Landesge- setze zum Glücksspielwesen), erweisen sie sich auf der Grundlage von § 32 GWB als rechtmäßig. 116 aa) Den Betroffenen kann untersagt werden, die wettbewerbsbeschrän- kende Regelung des § 2 Blockvertrag zu befolgen und im Hinblick darauf ihr Vertriebsgebiet auf ihr jeweiliges Bundesland zu beschränken. Die Verfügung zu B 1 verpflichtet die Lottogesellschaften dazu, eine von § 2 Blockvertrag un- abhängige autonome Entscheidung darüber zu treffen, ob sie ihren Vertrieb auf andere Bundesländer ausdehnen und die dafür erforderliche Genehmigung die- ser Bundesländer einholen wollen. Die Genehmigung darf nur aus tatsächlich gegebenen ordnungsrechtlichen und nicht aus wettbewerblichen oder fiskali- schen Gründen versagt werden. 117 bb) Mit der Abstellungsverfügung zu B 2 wird den Betroffenen - unter Be- rücksichtigung der zwischenzeitlichen Rechtsänderungen - untersagt, ihren In- ternetvertrieb in Befolgung von § 2 Blockvertrag auf Spielteilnehmer des Bun- 118 - 48 - deslandes zu beschränken, in dem die Lottogesellschaft ihren Sitz hat. Derzeit hält diese Abstellungsverfügung rechtlicher Nachprüfung stand. 119 Zwar sind das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele seit 1. Januar 2008 gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV im Internet verboten. Dieses Ver- bot entzieht der Abstellungsverfügung zu B 2 ab 1. Januar 2009 die Grundlage. Der Internetvertrieb von Glücksspielen ist aber bis zum 31. Dezember 2008 noch im Rahmen der engen Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV zuläs- sig. Im Hinblick darauf kann die Verfügung zu B 2 derzeit nicht als gegen- standslos angesehen werden. Ab 1. Januar 2009 ist § 4 Abs. 4 GlüStV zu beachten. Die Kommission hält zwar das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV für unvereinbar mit dem Gemein- schaftsrecht und hat deswegen ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet. Solange die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV aber nicht festgestellt ist, ist diese Vorschrift zu beachten. 120 cc) Mit der Verfügung zu B 3 in der Fassung des angefochtenen Be- schlusses wird den Betroffenen - unter Berücksichtigung der zwischenzeitlichen Rechtsänderungen - untersagt, 121 in Befolgung von § 2 Blockvertrag Spielverträge mit Spielinteressen- ten aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die ihnen von gewerblichen Spielvermittlern vermittelt werden, zurückzuwei- sen, sofern die Spielteilnahme und die Vermittlung nach dem Recht des Staates, in dem die betreffenden Spielinteressenten ihren Spielschein abgeben, zulässig ist. Das Beschwerdegericht hat es als Ziel dieser Anordnung erkannt, zu ver- hindern, dass die Lottogesellschaften die vereinbarte Gebietsaufteilung auch bei Spielumsätzen aus anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft praktizieren, 122 - 49 - die ihnen von gewerblichen Spielvermittlern vermittelt werden. Es hat die Bege- hungsgefahr mit der umfassenden Gebietsabsprache in § 2 Blockvertrag be- gründet, deren Anwendung auch auf ausländische Spielumsätze naheliege. 123 Die Verfügung zu B 3 ist auf der Grundlage von § 32 GWB rechtmäßig. Die Rechtsbeschwerde greift die Ausführungen des Beschwerdegerichts nicht an, sondern wendet sich gegen die ursprüngliche Verfügung des Bundeskar- tellamts. Diese ist aber nicht Gegenstand des Rechtsbeschwerdeverfahrens. III. Regionalisierungsstaatsvertrag Die unter C des Beschlusstenors getroffenen Abstellungsverfügungen halten rechtlicher Nachprüfung stand. Hingegen ist der Feststellungsausspruch aus den oben unter B II 2 a dargelegten Gründen unzulässig. 124 1. Das Beschwerdegericht hat im Einklang mit dem Bundeskartellamt an- genommen, dass der Regionalisierungsstaatsvertrag gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG verstößt. Er verstärke die wettbewerbsbeschränkende Wirkung von § 2 Blockvertrag, weil durch die Umverteilung der gewerblich vermittelten Spiel- einnahmen nach dem Verhältnis der von den Lottogesellschaften im Übrigen erzielten Einnahmen für diese weitgehend der Anreiz entfalle, sich im Wettbe- werb mit Hilfe gewerblicher Spielvermittler um Spielinteressenten zu bemühen. Die Übereinkunft, den Lottogesellschaften höchstens 12% der gewerblich ver- mittelten Umsätze als regionalisierungsfreie Einnahme zu belassen, dämpfe außerdem den Wettbewerb der Lottogesellschaften als Nachfrager für gewerb- liche Spielvermittlung. Das lässt keinen Rechtsfehler erkennen. 125 - 50 - 2. Das Verbot des Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG gilt auch für staatlich veranlasste Wettbewerbsbeschränkungen, die in Gestalt von Ausgleichszah- lungen zwischen Bundesländern erfolgen. Die Finanzhoheit der Länder wird dadurch, anders als die Rechtsbeschwerde meint, nicht in Frage gestellt. 126 127 Zutreffend hat das Beschwerdegericht auch den Einwand der Betroffenen zurückgewiesen, die Regionalisierung der Umsätze erfolge ausschließlich aus ordnungsrechtlichen Gründen, um einer Ausuferung der gewerblichen Spielver- mittlung zu begegnen. Schon die vom Beschwerdegericht in seiner Entschei- dung wiedergegebenen Zitate belegen anschaulich, dass fiskalische und wett- bewerbsbeschränkende Zwecke verfolgt wurden. 3. Der Regionalisierungsstaatsvertrag ist nicht nach Art. 86 Abs. 2 EG gerechtfertigt. Es ist weder festgestellt noch ersichtlich, dass die Lottogesell- schaften ohne den Regionalisierungsstaatsvertrag einseitig durchsetzbaren Provisionsforderungen der gewerblichen Spielvermittler ausgesetzt wären, die ihre Tätigkeit im Rahmen der Kanalisierung der Glücksspielsucht gefährden könnten. Zudem hat die Rechtsbeschwerde nicht nachvollziehbar ausgeführt, welcher Zusammenhang zwischen übermäßigen Spieleinsätzen, gewerblichen Spielvermittlern und dem Regionalisierungsstaatsvertrag bestehen soll. Ein ag- gressives Werbeverhalten von Spielvermittlern kann auf der Grundlage von § 5 GlüStV ohne weiteres ordnungsrechtlich unterbunden werden. 128 4. Aus den zu A II 2 a dargelegten Gründen konnte die Abstellungsverfü- gung zu C auch gegen die Lottogesellschaften gerichtet werden. Es kommt da- bei nicht darauf an, ob die Lottogesellschaften aufgrund ihrer Mitwirkung an dem im Regionalisierungsstaatsvertrag vorgesehenen Informationsaustausch selbst im Sinne einer abgestimmten Verhaltensweise gegen Art. 81 EG versto- ßen. 129 - 51 - 130 5. Da die gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG verstoßende Regionalisie- rung der Einnahmen aus gewerblicher Spielvermittlung auf den nach § 3 des Regionalisierungsstaatsvertrags mitgeteilten Informationen beruht und die Län- der diese Informationen nur von den Lottogesellschaften erhalten können, ist die Untersagungsverfügung zu C a ebenfalls rechtmäßig. 6. Auch gegen die Verfügung zu C b bestehen keine Bedenken. Aufgrund der im Regionalisierungsstaatsvertrag getroffenen Begrenzung der regionalisie- rungsfreien Einnahmen auf höchstens 12% der gewerblich vermittelten Umsät- ze haben die Lottogesellschaften einen wirtschaftlichen Anreiz, Vermittlern kei- ne höheren Provisionen zu zahlen. Es besteht deshalb die naheliegende Ge- fahr, dass sie die Begrenzung bei Provisionsverhandlungen berücksichtigen. Unerheblich ist, ob dies in der Vergangenheit tatsächlich schon der Fall war. 131 C. Zur Anschlussrechtsbeschwerde Die Anschlussrechtsbeschwerde des Bundeskartellamts ist zulässig (vgl. BGH, Beschl. v. 15.4.1986 - KVR 1/85, WuW/E 2271, 2274 - Taxigenossen- schaft), aber unbegründet. 132 I. Die für die Zulässigkeit der Anschlussrechtsbeschwerde erforderliche Beschwer des Bundeskartellamts liegt vor. Der Tenor des Beschwerdegerichts lässt zwar ein Teilunterliegen des Amtes nicht erkennen. Wie der Senat aber bereits im Beschluss vom 8. Mai 2007 im Eilverfahren ausgeführt hat, war die Verfügung zu B dahin auszulegen, dass sie eine Begrenzung der Tätigkeit der Lottogesellschaften anderer Bundesländer aus ordnungsrechtlichen Gründen 133 - 52 - nur noch nachträglich erlaubte und die Anwendung eines landesrechtlichen Er- laubnisvorbehalts ausschloss (BGH WuW/E DE-R 2035 Tz. 40 - Lotto im Inter- net, vgl. Verfügung BKartA Tz. 604-611). Demgegenüber hält das Beschwerde- gericht die Länder für berechtigt, die Tätigkeit der Lottogesellschaft eines ande- ren Bundeslandes von ihrer vorherigen Zustimmung abhängig zu machen, die nicht aus fiskalischen, sondern nur aus ordnungsrechtlichen Gründen abgelehnt werden könne. Da der Tenor der Entscheidung des Beschwerdegerichts unter Heranziehung dieser Ausführungen in den Gründen auszulegen ist, ist das Bun- deskartellamt materiell beschwert. II. Die Anschlussrechtsbeschwerde ist jedoch unbegründet. Die Lottoge- sellschaften haben vor einer Ausdehnung ihrer Tätigkeit in andere Bundeslän- der einen nach deren Landesrecht bestehenden Erlaubnisvorbehalt zu beach- ten. Dieser Erlaubnisvorbehalt verstößt weder gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG, noch kommt bei dem der Anschlussrechtsbeschwerde zugrunde liegenden Sachverhalt ein Verstoß gegen die gemeinschaftsrechtliche Dienstleistungsfrei- heit (Art. 49 EG) in Betracht. 134 1. Die Anschlussrechtsbeschwerde meint, dass der Erlaubnisvorbehalt unverhältnismäßig und damit wegen Verstoßes gegen vorrangiges Gemein- schaftsrecht (Art. 10 i.V. mit Art. 81 EG) unbeachtlich sei. Dem kann nicht bei- getreten werden. Selbst wenn der Erlaubnisvorbehalt unverhältnismäßig wäre, würde sich daraus allein keine Zuwiderhandlung gegen Art. 10 EG i.V. mit Art. 81 EG ergeben. Die Anschlussrechtsbeschwerde legt nicht dar, welche Kartellabsprache der Lottogesellschaften durch den Erlaubnisvorbehalt in den mit der Neuregelung des Glücksspielwesens durch den Glücksspielstaatsver- trag in Kraft getretenen Landesgesetzen vorgeschrieben, erleichtert oder in ih- rer Wirkung verstärkt werden soll (vgl. EuGH WuW/E EU-R 727 Tz. 45 - CIF). 135 - 53 - Allein die seit 1. Januar 2008 geltenden Landesgesetze können Gegenstand der Prüfung im Zusammenhang mit der Anschlussrechtsbeschwerde sein. 136 Es spricht nichts dafür, dass der Erlaubnisvorbehalt dazu dient, eine kar- tellrechtswidrige Gebietsaufteilung unter den Lottogesellschaften abzusichern. Zweck des Erlaubnisvorbehalts ist es vielmehr erkennbar, die auch nach Auf- fassung des Bundeskartellamts anerkennenswerten Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV ordnungsrechtlich durchzusetzen. Das bei der Entscheidung über die Erlaubnis eingeräumte Ermessen darf nur diesem Zweck entsprechend ausgeübt werden (vgl. § 40 VwVfG). Auch in dem von der Anschlussrechtsbeschwerde zugrunde gelegten Fall, dass eine bundeseinheitlich angebotene Lotterie oder Sportwette von der Lottogesellschaft eines Bundeslandes über das Internet in anderen Bundeslän- dern vertrieben werden soll, kann der Erlaubnisvorbehalt nicht als solcher, son- dern allenfalls aufgrund konkret festzustellender Umstände seine Anwendung im Einzelfall als Verstärkung der wettbewerbswidrigen Regionalisierung im Blockvertrag wirken. Selbst bei dieser Form der Vertriebsausweitung erscheint aber keineswegs jede Versagung der Erlaubnis ermessensfehlerhaft. So ist - die grundsätzliche Zulässigkeit des Internetvertriebs unterstellt - durchaus denkbar, dass die Länder Einzelheiten dieses Vertriebs aus ordnungsrechtli- chen Gründen abweichend regeln. Es könnten etwa unterschiedliche Anforde- rungen hinsichtlich der Registrierung der Spieler, des Jugendschutzes oder der maximalen Höhe des Einsatzes bestehen. Das ist aufgrund der ordnungsrecht- lichen Lotteriehoheit der Länder zulässig und wird vom Glücksspielstaatsvertrag vorausgesetzt (vgl. § 24 GlüStV). 137 2. Bei dem von der Anschlussrechtsbeschwerde vorausgesetzten Sach- verhalt ist der Erlaubnisvorbehalt auch nicht unbeachtlich, weil er gegen die 138 - 54 - gemeinschaftsrechtliche Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG) verstößt. Art. 49 EG findet hier von vornherein keine Anwendung, weil es an einem grenzüber- schreitenden Element fehlt. 139 Glücksspiele sind Dienstleistungen i.S. von Art. 50 EG. Art. 49 EG verbie- tet jedoch nur Beschränkungen des Dienstleistungsverkehrs für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind. Dementsprechend verlangt Art. 49 EG nur dann die Aufhebung von Beschränkungen, die unterschiedslos für inländi- sche Dienstleistende wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten, wenn diese Beschränkungen geeignet sind, die Tätigkeiten eines Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden oder zu behindern (EuGH, Urt. v. 29.11.2001 - C-17/00, Slg. 2001, I-9445 = EWS 2002, 83 Tz. 29 - De Coster, m.w.N.). Die Bestimmungen des EG-Vertrags über den freien Dienstleistungs- verkehr sind nicht auf Betätigungen anwendbar, von deren Merkmalen keines über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweist (EuGH, Urt. v. 11.4.2000 - C-51/96, Slg. 2000, I-2549 = NJW 2000, 2011 Tz. 58 - Deliège, m.w.N., vgl. in diesem Sinne zur Warenverkehrsfreiheit auch EuGH, Urt. v. 5.12.2000 - C-448/98, Slg. 2000, I-10663 = EuZW 2001, 158 Tz. 21 - Guimont, m.w.N.). Das hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften auch für die Ver- mittlung von Glücksspielen ausdrücklich bestätigt (EuGH, Urt. v. 13.11.2003 - C-42/02, Slg. 2003, I-13519 Tz. 19 - Lindman). Dementsprechend war in allen von der Anschlussrechtsbeschwerde zitierten Entscheidungen des Gerichtshofs ein solcher grenzüberschreitender Bezug gegeben. Auch die Kommission hat diesen grenzüberschreitenden Bezug zur Begründung der Vertragsverletzung hinsichtlich der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags, die nach ihrer Auffassung gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen, dargelegt (vgl. Aufforde- rungsschreiben der Kommission v. 31.1.2008, S. 4, 13, 15). - 55 - 140 Der hier zu entscheidende Sachverhalt weist keinen grenzüberschreiten- den Bezug auf. Gegenstand der Anschlussrechtsbeschwerde ist nur der Ver- trieb bundeseinheitlich eingeführter Glücksspiele in anderen Bundesländern durch die (deutschen) Lottogesellschaften selbst. Ausdrücklich nicht zur Ent- scheidung steht die Vermittlung solcher Spiele durch private Unternehmen wie gewerbliche Spielvermittler. In dem rein innerstaatlichen Verhältnis zwischen Behörden und Lottogesellschaften eines Mitgliedstaates findet Art. 49 EG, wie der Senat schon im Eilverfahren ausgeführt hat (BGH WuW/E DE-R 2035 Tz. 42 - Lotto im Internet), keine Anwendung. Aus Art. 49 EG ergibt sich kein allgemeiner Anspruch auf Deregulierung (Parche in Schulze/Zuleeg, Europa- recht, § 10 Rdn. 15). Zwar kann der Erlaubnisvorbehalt grundsätzlich grenzüberschreitende Auswirkungen haben, etwa weil er auch für gewerbliche Spielvermittler aus an- deren Mitgliedstaaten gilt, die ihr Geschäft auf Deutschland ausdehnen möch- ten (vgl. Aufforderungsschreiben der Kommission v. 31.1.2008, S. 15). Für die Anwendbarkeit von Art. 49 EG in einem Verfahren vor einem Gericht der Mit- gliedstaaten kommt es aber nicht darauf an, ob sich eine Beschränkung ab- strakt unter bestimmten Voraussetzungen grenzüberschreitend auswirken kann, sondern darauf, ob dies konkret in dem von dem Gericht zu entscheidenden Fall so ist. Auf den von der Anschlussrechtsbeschwerde zur Entscheidung ge- stellten Sachverhalt, der keinen grenzüberschreitenden Bezug hat, ist Art. 49 EG deshalb nicht anwendbar (vgl. EuGH EuZW 2001, 158 Tz. 21 - Guimont). 141 3. Der Hilfsantrag der Anschlussrechtsbeschwerde kann aus denselben Gründen keinen Erfolg haben. 142 - 56 - D. 143 Die Kostenentscheidung beruht auf § 78 GWB. Tolksdorf Bornkamm Raum Strohn Kirchhoff Vorinstanz: OLG Düsseldorf, Entscheidung vom 08.06.2007 - VI-Kart 15/06 (V) -