14 BV 23.230

Leitsatz: Dass Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG den Bewirtschaftenden vorschreibt, dass erosionsgefährdetes Grünland erhalten bleiben „soll“, ändert nichts daran, dass im Fall von Verstößen die Naturschutzbehörde ihr gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG i.V.m. § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG eröffnetes Auswahlermessen zwischen Kompensationsmaßnahmen einerseits und einer Wiederherstellungsanordnung andererseits einzelfallbezogen zu begründen hat, ohne dass dabei eine Wiederherstellungsanordnung als „Standardfall“ oder als „primäre“ Maßnahme anzusehen wäre. I. Die Berufung wird zurückgewiesen. II. Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Die zulässige Berufung ist zurückzuweisen. Das angegriffene verwaltungsgerichtliche Urteil erweist sich im Ergebnis als richtig – die Klage ist zulässig und begründet, sodass das Verwaltungsgericht die noch angefochtenen Nummern 1, 5 bis 8 und 11 bis 14 zu Recht aufgehoben hat (§ 113 Abs. 1 Satz 1, § 114 Satz 1 VwGO). Dabei ist die Wiederherstellungsanordnung (Nr. 1 des Bescheids) wegen eines Ermessensfehlers rechtswidrig, wenn auch aus einem anderen Grund als dem vom Verwaltungsgericht angenommenen. Der angefochtene Bescheid ist im Hinblick auf Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG i.V.m. § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG zu Unrecht davon ausgegangen, die Wiederherstellung des früheren Zustands stelle gegenüber Kompensationsmaßnahmen (§ 17 Abs. 8 Satz 2 i.V.m. § 15 BNatSchG) das „primäre Instrument“ dar. 1. Soweit der angefochtene Bescheid in seinen Regelungen unter Nummer 1 (Grundverfügung) i.V.m. Nummer 5 (Einbeziehung des Lageplans) auf Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG i.V.m. § 17 Abs. 8 BNatSchG gestützt ist, liegt ein Verstoß gegen das nach § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG eröffnete Auswahlermessen vor. Dass ein Fall des § 19 Abs. 4 i.V.m. § 17 Abs. 8 Satz 3 BNatSchG vorliegen könnte, ist dabei weder vom Beklagten vorgetragen noch ersichtlich. Auch soweit die Berufungsbegründung diese Vorschriften abstrakt zitiert, werden sie nicht als hier einschlägig dargestellt, und zwar auch nicht soweit an anderer Stelle die Bedeutung von Grünland als Lebensraum allgemein betont wird. Es ist auch nicht ersichtlich, dass in § 19 BNatSchG genannte Schutzgüter, insbesondere Arten und Lebensräume von Gemeinschaftsinteresse in Bezug auf die Vogelschutzrichtlinie (2009/147/EG), die FFH-Richtlinie (92/43/EWG), die Umwelthaftungsrichtlinie (2004/35/EG) oder das Umweltschadensgesetz betroffen sein könnten. 1.1. Maßgeblicher Zeitpunkt hinsichtlich der auf die Vornahme bestimmter Handlungen bezogenen Wiederherstellungsanordnung (Nr. 1 bis 1.3 des Bescheids) ist die letzte Behördenentscheidung (BayVGH, U.v. 25.9.2012 – 14 B 10.1550 – VGH n.F. 65, 171 Rn. 22 m.w.N.). Insoweit handelt es sich nicht um einen Dauerverwaltungsakt – besagte Regelungen sind weder auf einen Zeitraum bezogen, noch werden sie ständig neu aktualisiert; es liegt darin auch kein Bewirtschaftungsverbot für einen bestimmten Zeitraum (vgl. NdsOVG, B.v. 2.2.2022 – 4 ME 231/21 – juris Rn. 10 m.w.N.). 1.2. Dabei unterstellt der Senat zugunsten des Beklagten, dass der Kläger gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG verstoßen hat, dass also die zur Wiederherstellung angeordnete Fläche des Feldstücks 25 ein „erosionsgefährdeter Hang“ ist und vor dem Umbruch „Grünland“ im Sinn dieser Vorschrift war, als auch, dass der Kläger dieses „Grünland auf erosionsgefährdetem Hang“ hätte erhalten „sollen“, und dass dazu eine gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 2 BayNatSchG vorrangige vertragliche Vereinbarung oder ein Förderprogramm nicht im Raum stand, jedenfalls aber vom Kläger nicht genutzt worden ist. Auch unterstellt der Senat, dass die Einschätzung des angefochtenen Bescheids zutrifft, dass Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG als speziellere Regelung für die dort geregelten Konstellationen von den erst nach dem hier erfolgten Grünlandumbruch in Kraft getretenen Art. 3 Abs. 4 und 5 BayNatSchG unberührt bleibt, dass es sich bei Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG um eine Rechtsfolgeverweisung handelt, dass selbst bei Annahme einer Rechtsgrundverweisung die tatbestandliche Anforderung in § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG (Eingriff i.S.v. § 14 BNatSchG i.V.m. Art. 6 BayNatSchG) vorläge und dass im Hinblick auf den Umstand, dass der Kläger seine ursprüngliche Ankündigung, das Grünland wiederherzustellen, nicht umgesetzt hat, ein rechtmäßiger Zustand nicht auf andere Weise als durch eine der in § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) genannten Anordnungen hergestellt werden kann. Denn selbst wenn all diese Anforderungen als gegeben unterstellt werden, ist der angefochtene Bescheid jedenfalls wegen einer unrichtigen Ausübung des von § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) eröffneten) Auswahlermessens rechtswidrig. 1.3. Zwar war das Entschließungsermessen des Landratsamts angesichts des unterstellten (siehe 1.2.) Vorliegens der tatbestandlichen Anforderungen des Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG reduziert, weil § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG für solche Fälle vorschreibt, dass entweder Kompensationsmaßnahmen (§ 15 BNatSchG) oder die Wiederherstellung angeordnet werden „sollen“, wobei der Senat zugunsten des Beklagten unterstellt, dass insoweit kein atypischer Ausnahmefall vorliegt, der eine Öffnung des Entschließungsermessens rechtfertigen könnte. 1.4. Jedoch eröffnet § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) ein Auswahlermessen der Verwaltung hinsichtlich der beiden dort genannten Alternativen (Kompensationsmaßnahmen einerseits, Wiederherstellungsanordnung andererseits; siehe 1.4.1.), woran auch der Umstand, dass die in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG genannten Flächen erhalten werden „sollen“, nichts ändert (siehe 1.4.2.) – insbesondere besteht auch im Kontext von Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG innerhalb von § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG keine gesetzliche Vorgabe, dass die „Wiederherstellungsanordnung“ das „primäre“ Instrument gegenüber Kompensationsmaßnahmen wäre – Derartiges ist weder im Gesetzeswortlaut angelegt (siehe 1.4.2.1.), noch mit historischer (siehe 1.4.2.2.), systematischer (siehe 1.4.2.3.) oder teleologischer Auslegung (siehe 1.4.2.4.) begründbar. Vielmehr ist die Wahl zwischen den beiden von § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) vorgesehenen Alternativen, die im Ergebnis durchaus auch auf eine Wiederherstellungsanordnung fallen kann, in jedem Einzelfall zu begründen, wobei betroffene Grundrechte des Adressaten zu berücksichtigen sind (siehe 1.4.2.4.). 1.4.1. Bei isolierter Betrachtung von § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG spricht bereits der Wortlaut dieser Vorschrift dafür, dass lediglich das Entschließungsermessen („soll“) gebunden ist, während der Verwaltung im Übrigen hinsichtlich der beiden dort genannten Alternativen (Anordnung von Kompensation i.S.v. § 15 BNatSchG einerseits, Wiederherstellungsanordnung andererseits) ein Auswahlermessen zukommt (so auch NdsOVG, B.v. 12.5.2023 – 4 ME 11/23 – juris Rn. 33 f.). In die gleiche Richtung weist auch die historische Auslegung. Der Regierungsentwurf zu § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG (BT-Drs. 16/12274 S. 60 linke Spalte zweiter Absatz) lautet wie folgt: „Absatz 8 trifft eine Regelung für den Fall der Durchführung eines Vorhabens ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige. Die in Satz 1 getroffene Regelung soll sicherstellen, dass in diesen Fällen die ohne Berücksichtigung möglicher Auswirkungen auf die betroffenen Funktionen des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes begonnenen Vorhaben nicht weitergeführt werden. Ist eine Legalisierung des Vorhabens nicht auf andere Weise möglich, soll die zuständige Behörde Kompensationsmaßnahmen entsprechend § 15 (Satz 2 erste Alternative) oder wenn sich ein Eingriff nach Abwägung als unzulässig erweist (§ 15 Absatz 5) die Wiederherstellung des früheren Zustands anordnen (Satz 2 zweite Alternative).“ Dass der Regierungsentwurf auch bei Unzulässigkeit des Eingriffs eine Wiederherstellungsanordnung (erst) „…nach Abwägung…“ für angezeigt erklärt, spricht gegen die Einschätzung des Beklagten, die Wiederherstellungsanordnung sei innerhalb von § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG die „primäre“ Maßnahme. Zum gleichen Ergebnis kommt auch die überwiegende Einschätzung in der Literatur, die – ganz im Gegensatz zur Auffassung des Beklagten – „aus Gründen der Verhältnismäßigkeit“ annimmt, dass primär auf die Anordnung von Maßnahmen i.S.d. § 15 BNatSchG abzustellen ist (vgl. Siegel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 4. Aufl. 2024, § 17 Rn. 54a), sodass die Anordnung der Wiederherstellung des früheren Zustands nur dann in Betracht kommt, wenn ein Eingriff nicht genehmigungsfähig ist bzw. die Anforderungen des § 15 BNatSchG nicht erfüllbar sind. Da § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG auf die Herstellung eines den Anforderungen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung gemäßen Zustands gerichtet sei, habe die Behörde in erster Linie die zur Kompensation des Eingriffs erforderlichen Anordnungen zu treffen, während die Wiederherstellung des vorherigen Zustands erst in Frage komme, wenn die Beeinträchtigungen nicht oder nicht innerhalb einer angemessenen Frist ausgeglichen oder ersetzt werden könnten – die in § 15 BNatSchG vorgesehene Stufung des eingriffsbezogenen Folgenbewältigungsprogramms trage daher auch angesichts der Gesetzesbegründung zur Strukturierung der Betätigung des behördlichen Ermessens bei (vgl. Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2025, § 17 BNatSchG Rn. 26). Hierfür wird teilweise auch mit § 17 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG argumentiert, der bei Erfüllung der Anforderungen des § 15 BNatSchG einen Anspruch auf die Genehmigung vermittelt (vgl. Prall in Schlacke, GK-BNatSchG, 3. Aufl. 2024, § 17 Rn. 31). Auch soweit eine in der Literatur vertretene Gegenmeinung dies für bedenklich hält, weil dadurch kein Anreiz geboten werde, formell illegale Eingriffe zu unterlassen, zumal vom Gesetzgeber keine Legalisierung um jeden Preis intendiert werde (Meßerschmidt in Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt/Rademacher, Naturschutzrecht in Bayern, Stand Mai 2025, § 17 BNatSchG Rn. 59 a.E.), gesteht sie zu, dass diese Interpretation der Wiederherstellungsanordnung als „ultima ratio“ den Gesetzeswortlaut (Reihenfolge der Alternativen) und die Gesetzesbegründung (BT-Drs. 16/12274 S. 60) auf ihrer Seite hat. Der Senat lässt offen, ob innerhalb des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG tatsächlich – wie von der überwiegenden Literatur im Gegensatz zur Rechtsauffassung des Beklagten angenommen – Kompensationsmaßnahmen (§ 15 BNatSchG) das „primäre“ Instrument sind, während eine Wiederherstellungsanordnung nur als „ultima ratio“ in Betracht kommt. Jedenfalls trifft die dem diametral entgegengesetzte Auffassung des Beklagten, die Wiederherstellungsanordnung sei „primär“, nicht zu. Sie lässt sich auch kaum mit der Bedeutung der von Wiederherstellungsanordnungen möglicherweise betroffenen Grundrechte ihrer Adressaten in Einklang bringen, zumal (sogar) für Kompensationsmaßnahmen § 15 Abs. 5 (i.V.m. § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2) BNatSchG explizit eine „Abwägung“ mit „anderen Belangen“ vorschreibt und dabei für die Zulässigkeit von Kompensationsmaßnahmen verlangt, dass diesen anderen Belangen Anforderungen an Natur und Landschaft insgesamt „im Range vorgehen“. Deshalb setzt innerhalb des von § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG eröffneten Auswahlermessens eine ermessensgerechte Auswahl der Wiederherstellungsanordnung (anstatt einer Kompensationsmaßnahme) mindestens eine Behandlung beider Alternativen als gleichrangig voraus, wobei dann mindestens – wenn schon nicht von einem standardisierten Primat der Kompensationsmaßnahmen ausgegangen wird – in jedem Einzelfall die unterschiedlichen, insbesondere grundrechtlichen Auswirkungen von Kompensationsmaßnahmen einerseits und einer Wiederherstellungsanordnung andererseits zu vergleichen und in Relation zur Gesamtheit der im jeweiligen Einzelfall im Raum stehenden Natur- und Landschaftsbelange zu setzen sind. 1.4.2. Das Fehlen eines Primats der Wiederherstellungsanordnung gegenüber Kompensationsmaßnahmen innerhalb von § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG (siehe 1.4.1.) gilt auch in solchen Fällen, in denen über die Verweisung in Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG auf § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG zurückgegriffen wird, woran auch der Umstand, dass nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG erosionsgefährdetes Grünland erhalten bleiben „soll“, nichts ändert. 1.4.2.1. Schon der Wortlaut des Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG bietet keinen Anhaltspunkt dafür, dass im Kontext dieser Vorschrift § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG anders auszulegen sein könnte als bei seiner direkten Anwendung. Ganz im Gegenteil hat der Landesgesetzgeber die Soll-Rechtsfolge allein im Wortlaut des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG verankert, also bei einer Vorschrift, die sich mit der Erhaltenspflicht des jeweiligen Bewirtschaftenden befasst, gerade nicht aber auch in Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG, der behördliche Anordnungen bei Verstößen gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG betrifft. Letzteres spricht dagegen, bei der Verweisung des Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG auf § 17 Abs. 8 BNatSchG von einer Modifizierung bei der Prüfung des § 17 Abs. 8 BNatSchG auszugehen. Wenn der Landesgesetzgeber auch für behördliche Anordnungen mit Grundrechtsrelevanz ein „Sollen“ oder den Primat von Wiederherstellungsanordnungen gegenüber Kompensationsmaßnahmen hätte vorschreiben wollen, hätte es ihm freigestanden, dies in einer eigenen landesrechtlichen Regelung so zum Ausdruck zu bringen. Das hat er mit der statt dessen gewählten Verweisung auf § 17 Abs. 8 BNatSchG aber gerade nicht getan. 1.4.2.2. Auch die historische Auslegung des Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG spricht – entgegen der Einschätzung der Berufungsbegründung – gegen die Annahme eines Primats der Wiederherstellungsanordnung vor Kompensationsmaßnahmen. Ausweislich des Regierungsentwurfs zu Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG (LT-Drs. 16/5872 S. 22 f.) übernimmt diese Vorschrift in Abweichung zu § 5 BNatSchG in weiten Teilen unverändert die bisherige Regelung des bei der Novelle des Bayerischen Naturschutzgesetzes 2005 eingefügten Art. 2b BayNatSchG. Art. 2b Abs. 3 BayNatSchG-2005 in seiner vom 1. August 2005 bis zum 28. Februar 2010 geltenden Fassung lautete: „(3) 1 Auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten soll Grünland erhalten bleiben. 2 Dazu sollen vorrangig vertragliche Vereinbarungen und Förderprogramme genutzt werden. 3 Art. 6a Abs. 5 gilt entsprechend.“ Art. 6a Abs. 5 BayNatSchG-2005 in seiner vom 1. August 2005 bis zum 28. Februar 2011 geltenden Fassung lautete: „(5) 1 Werden Eingriffe im Widerspruch zu öffentlichrechtlichen Vorschriften begonnen oder durchgeführt, kann die Einstellung angeordnet werden. 2 Die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands kann verlangt werden, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. 3 Soweit eine Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich ist, können der Ausgleich von Beeinträchtigungen durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege, Ersatzmaßnahmen oder Ersatzzahlungen verlangt werden.“ Der Regierungsentwurf zu Art. 2b BayNatSchG-2005 führt unter anderem Folgendes aus (LT-Drs. 15/3477 S. 20): „Diese Grünlandstandorte sind gemäß Satz 2 vorrangig durch Vereinbarungen und Förderprogramme zu erhalten. Können diese Standorte auf diese Weise nicht gesichert werden oder werden Vereinbarungen nicht eingehalten und erfolgt ein Umbruch, kann die untere Naturschutzbehörde aufgrund der Rechtsfolgenverweisung auf Art. 6a Abs. 5 Anordnungen treffen, insbesondere die Einstellung von Umbruchmaßnahmen anordnen. Die Anordnung steht im Ermessen der Naturschutzbehörde, die bei ihrer Entscheidung alle maßgeblichen Gesichtspunkte einzubeziehen und zu berücksichtigen hat.“ Die vom 1. März 2010 bis zum 28. Februar 2011 geltende Fassung des Art. 2b Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG – eingefügt durch Art. 78 Abs. 8 des Bayerischen Wassergesetzes (BayWG) vom 25. Februar 2010 (GVBl S. 66/89 f.), zurückgehend nicht auf den damaligen Regierungsentwurf zum BayWG-2010 (LT-Drs. 16/2868 S. 28 ff.), sondern auf eine Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt und Gesundheit (LT-Drs. 16/3633; Plenarprotokoll 16/42 vom 24.2.2010 S. 3322/3382 f.) – verwies bereits auf § 17 Abs. 8 BNatSchG. All diese Quellen sprechen dafür, dass der historische Gesetzgeber bei Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG von einem klassischen offenen „Ermessen“ wie bei der Vorläuferregelung in Art. 2b Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG-2005 ausgegangen ist, nicht aber von einem Primat der Wiederherstellungsanordnung gegenüber Ersatzmaßnahmen – insbesondere hält der Regierungsentwurf zu Art. 2b Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG-2005 nicht nur das „Ermessen“ der Naturschutzberhörde explizit fest, sondern betont außerdem, dass „alle“ maßgeblichen Gesichtspunkte einzubeziehen und zu berücksichtigen sind. Dabei war Art. 6a Abs. 5 Satz 2 BayNatSchG-2005 hinsichtlich der Wiederherstellungsanordnung eindeutig eine offene Ermessensbestimmung („kann“). Außerdem ermöglichte Art. 6a Abs. 5 Satz 3 BayNatSchG-2005 ausdrücklich Ersatzmaßnahmen oder -zahlungen auch bei „Unverhältnismäßigkeit“ einer Wiederherstellung. Dabei deuten die genannten Gesetzesmaterialien zu der vom 1. März 2010 bis zum 28. Februar 2011 geltenden Fassung des Art. 2b Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG (siehe oben) nicht ansatzweise darauf hin, dass mit der seinerzeitigen Verweisung in Art. 2b Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG auf § 17 Abs. 8 BNatSchG (anstatt auf Art. 6a Abs. 5 BayNatSchG a.F.) eine Modifizierung der innerhalb des § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG geltenden Auswahlermessensregelungen gewollt gewesen wäre. 1.4.2.3. Auch die systematische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. Insbesondere gibt der vom Beklagten vertretene Umkehrschluss aus dem Fehlen einer dem Art. 3 Abs. 5 BayNatSchG (Ausnahmemöglichkeit bei Ausgleich oder Ersetzung) entsprechenden Regelung bei Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG nichts dafür her, ob innerhalb des § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG ein Vorrangverhältnis der beiden dort vorgesehenen Alternativen (Kompensationsmaßnahmen oder Wiederherstellungsanordnung) besteht oder nicht. Denn Art. 3 Abs. 5 BayNatSchG betrifft die „Zulassung von Ausnahmen“ (also begünstigende Verwaltungsakte), nicht aber belastende Anordnungen. 1.4.2.4. Schließlich lässt sich entgegen der Einschätzung des Beklagten und entgegen einer in Teilen der Rechtsprechung (VG Augsburg, U.v. 24.9.2015 – Au 2 K 15.448 – juris Rn. 33) und der Literatur (Fischer-Hüftle in Fischer-Hüftle/Egner/Meßerschmidt/Rademacher, Naturschutzrecht in Bayern, Art. 3 BayNatSchG Rn. 21 ff.) vertretenen Auffassung auch Sinn und Zweck des Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG nicht entnehmen, dass innerhalb des Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG i.V.m. § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG eine Wiederherstellungsanordnung der „Standardfall“ oder die „primäre“ Maßnahme wäre. Dabei ist streng zwischen den in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG normierten gesetzlichen Vorgaben für die Bewirtschaftenden einerseits und zwischen der Frage, welche Anordnungsbefugnisse der Naturschutzbehörde bei Verstößen gegen die Bewirtschaftenden zustehen, zu unterscheiden. Denn der Gesetzgeber hat sowohl bei der Ausgestaltung gesetzlicher Vorgaben für Bewirtschaftende als auch bei der Ausgestaltung der daran anknüpfenden hoheitlichen Anordnungsbefugnisse erhebliche Spielräume. Davon ausgehend ist mit der unbestrittenen Zielvorstellung des Gesetzgebers, dass die Bewirtschaftenden erosionsgefährdetes Grünland erhalten sollen (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG), noch nichts darüber gesagt, welche Befugnisse der Gesetzgeber den Naturschutzbehörden einräumt, um bei Verstößen zu reagieren. Vielmehr ist es ureigenste Sache des Gesetzgebers gerade bei belastenden und damit grundrechtsrelevanten Anordnungsbefugnissen einen Ausgleich zwischen der naturschutzrechtlichen Zielvorstellung und dem Gewicht der von behördlichen Anordnungsmaßnahmen betroffenen Grundrechte zu schaffen, insbesondere zu entscheiden, inwieweit er ein determiniertes System von behördlichen Reaktionen vorsieht oder er der Verwaltung nur abstrakt alternative Reaktionsmittel zur Auswahl stellt, aus denen diese dann mit Begründung im Einzelfall auszuwählen hat. In Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG hat sich der bayerische Gesetzgeber mit der dortigen Verweisung auf § 17 Abs. 8 BNatSchG für ein differenziertes System entschieden. Hinsichtlich des „Entschließungsermessens“ ist determiniert, dass bei unzulässigen Umbrüchen von erosionsgefährdetem Grünland die Naturschutzverwaltung regelmäßig nicht von Anordnungen absehen darf, wenn sich anders keine rechtmäßigen Zustände erzielen lassen. Bei der Wahl der Mittel hat die Naturschutzverwaltung nur eine eingegrenzte Palette von hoheitlichen Reaktionsmöglichkeiten; es bleibt ihr in § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG nur die Wahl zwischen zwei alternativen Reaktionsmöglichkeiten (Kompensation oder Wiederherstellungsanordnung). Welches dieser beiden Mittel sie auswählt, ist ihr indes gerade nicht determiniert vorgegeben, sondern hat sie unter umfassender Bewertung der jeweiligen Einzelaspekte von Natur und Landschaft einerseits und der gegenläufigen betroffenen Belange des Adressaten, insbesondere seiner Grundrechte, zu bewerten, wobei dieser gesetzgeberischen Intention ein schematischer Primat der Wiederherstellungsanordnung nicht gerecht wird. Erforderlich ist vielmehr eine umfassende Bewertung der im jeweiligen Einzelfall betroffenen öffentlichen und privaten Belange. Dabei besteht auch nicht die vom Beklagten befürchtete Gefahr, dass Bewirtschaftende, die wissentlich gegen die Pflicht verstoßen, erosionsgefährdetes Grünland zu erhalten (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayNatSchG), ohne Primat der Wiederherstellungsanordnung ihre Ziele erreichen könnten. Denn es ist zu sehen, dass die bloße Verneinung eines schematischen „Primats“ der Wiederherstellungsanordnung keineswegs bedeutet, dass in solchen Fällen eine Wiederherstellungsanordnung nicht begründet werden könnte. Vielmehr ist es so, dass die Naturschutzbehörde gerade alle relevanten Aspekte des jeweiligen Einzelfalls bei der Ausübung ihres offenen Auswahlermessens nach § 17 Abs. 8 Satz 2 Halb. 2 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) einfließen lassen kann und muss. Sie wird dem besagten gesetzgeberischen Ansatz aber nicht gerecht, wenn sie diese Auswahl von vornherein mit einer Tendenz hin zu einem vermeintlichen, im Gesetz aber gerade nicht angelegten „Standardfall“ oder „Primat“ der Wiederherstellungsanordnung vornimmt. 1.5. An dem somit eröffneten gesetzlichen Auswahlermessen hat die im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (siehe 1.1.) geltende ministerielle Weisungslage nichts geändert. Denn mit der Frage, wie bei rechtswidrig vorgenommenen ungenehmigten Umbrüchen erosionsgefährdeten Grünlands das gesetzlich eröffnete Auswahlermessen in § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) ausgeübt werden soll, befasst sich das LMS vom 12. April 2016 nicht. Vielmehr bezieht es sich schon seinem Wortlaut nach – insbesondere im Betreff („Genehmigung der Umwandlung von Dauergrünland“) – auf den Regelungskontext agrarrechtlicher Genehmigungen, woran es nichts ändert, dass dieses Schreiben auch den Naturschutzbehörden bekannt gegeben wurde. Denn aus deren Einbindung in agrarrechtliche Genehmigungen gemäß § 17 Abs. 1 BNatSchG ist nichts ableitbar für die davon völlig verschiedene Frage, ob im Fall ungenehmigter rechtswidriger Grünlandumbrüche gemäß § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) von der Naturschutzbehörde eine Kompensationsmaßnahme oder die Wiederherstellung angeordnet wird. Aus diesem Grund kann auch nicht vertreten werden, dass dieses LMS anstelle des angefochtenen Bescheids „quasi vorweg“ entsprechende Ermessenserwägungen vorgenommen haben könnte. Auf die vom Verwaltungsgericht in den Mittelpunkt gestellte Frage, ob für die im LMS vom 12. April 2016 gewählten Grenzwerte hinreichend plausible fachliche Gründe bestanden haben, kommt es für besagten Argumentationsansatz des Senats nicht an. Nicht streitentscheidend ist auch, ob das zwischenzeitlich ergangene Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 7. Februar 2022 (UMS) die vom Verwaltungsgericht geforderte Plausibilität aufweist; denn auf dieses UMS kommt es schon deshalb vorliegend nicht an, weil es erst nach dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses (siehe 1.1.) ergangen ist. 1.6. Vor diesem Hintergrund liegt ein Ermessensfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) des angefochtenen Bescheids jedenfalls darin, dass er bei der Ausübung des von § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) eröffneten Auswahlermessens (rechtlich unrichtig) die Wiederherstellung als „primäres“ Instrument angesehen und die im Raum stehenden Einzelaspekte dadurch in einen unzutreffenden Bezugsrahmen eingeordnet hat, was dazu führt, dass weder die relative Gewichtung der im Raum stehenden Ermessensaspekte fehlerfrei gelungen ist noch alle ermessensrelevanten Gesichtspunkte genau genug ermittelt worden sind. Zwar wurde im angefochtenen Bescheid im Ausgangspunkt gesehen, dass Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG i.V.m. § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG alternativ die Anordnung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen i.S.v. § 15 BNatSchG einerseits oder die Anordnung der Wiederherstellung des früheren Zustands andererseits vorsieht (Bescheid S. 5 fünfter Absatz unter 3.; ab S. 9 zweiter Absatz unter 3.4). Jedoch wird im Bescheid (unrichtig) die Wiederherstellungsanordnung für das innerhalb von § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG) „primäre“ Instrument gehalten (Bescheid S. 5 fünfter Absatz unter 3.; ab S. 9 letzter Absatz Zeilen 7 bis 8 unter 3.4.2). Dies führt dazu, dass der von der Behörde vorgenommene abwägende Vergleich der öffentlichen und privaten Belange von vornherein zu einseitig auf die Wiederherstellungsvariante hin vorgenommen wird, was schon für sich gesehen ermessensfehlerhaft ist. Auch wenn im Bescheid gesehen wird, dass Ermessen auszuüben war (kein Ermessensausfall), so führt die (unrichtige) Annahme eines Primats der Wiederherstellungsanordnung doch zu einer unzureichenden relativen Gewichtung der bei der Ermessensausübung konfligierenden öffentlichen und privaten Belange, soweit die Behörde zu dem Ergebnis gelangt, dass nach dem Schutzzweck des Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG die Wiederherstellung des umgebrochenen Teilstücks zu wählen gewesen sei. Dabei findet sich die im gerichtlichen Verfahren vom Beklagten intensiv dargestellte Erwägung, dass die angebotene Ersatzteilfläche des S.-Ackers zu klein sei, um eine Kompensation rechtfertigen zu können, in den Ermessenserwägungen des Bescheids so nicht. Auch sind die Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren nicht durch eine Bescheidsänderung entsprechend ergänzt worden und ist die besagte Erwägung zur nicht hinreichenden Größe der angebotenen Ersatzfläche schon aus diesem formalen Grund nicht geeignet, die besagte Ermessensfehlerhaftigkeit zu relativieren. Der Senat lässt deshalb offen, ob es ermessensgerecht wäre, angesichts des Umstands, dass das AELF mit Bescheid vom 12. Januar 2018 erhebliche Umbrüche auf dem Feldstück 25 agrarrechtlich genehmigt hat, bei der Frage einer Kompensation i.S.v. § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 Alt. 1 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) ein Kompensationsflächenmaß zu verlangen, das quantitativ auch genehmigte Flächengrößen auf dem umgebrochenen Feldstück aufgreift, anstatt sich nur auf die Größe der „unzulässig“ umgebrochenen Fläche zu beschränken. Unabhängig davon hat sich in der Senatsverhandlung herausgestellt, dass hinsichtlich des S.-Ackers nicht mehr gesagt werden kann, ob die auf der zugehörigen Karte schraffiert eingezeichnete Teilfläche der zugehörigen Berechnung des KLS-Werts von 1,53 zugrunde lag. Außerdem wurde von Beklagtenseite ausgeführt, dass hinsichtlich des Feldstücks 25 der KLS-Wert der zur Wiederherstellung angeordneten (mittigen) Teilfläche zwar mit Sicherheit höher als 1,22 liege, aber nicht mehr berechnet worden sei. Zwar mag dies im Hinblick auf das agrarrechtliche Genehmigungsverfahren im Ansatz nachvollziehbar sein. Jedoch wäre für eine ermessensgerechte Auswahlentscheidung zwischen Alternative 1 (Kompensationsmaßnahme) und Alternative 2 (Wiederherstellungsanordnung) des § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) eine genaue Kenntnis dieser Werte erforderlich gewesen, während im angefochtenen Bescheid letztlich wegen seiner (unrichtigen) Annahme, es bestehe ohnehin ein Primat der Wiederherstellungsanordnung, insoweit keine näheren Ermessenserwägungen angestellt worden sind. Schließlich wird die schon im Hinblick auf § 15 Abs. 5 BNatSchG (i.V.m. Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG) und erst recht bei einer noch belastenderen Wiederherstellungsanordnung relevante Bedeutung der Betroffenheit von Grundrechten des Klägers durch die gewählte Maßnahme nicht genau genug herausgearbeitet. Die Aussage, das öffentliche Interesse an der Erhaltung von Grünland überwiege das „private Interesse“ des Klägers, die gepachtete Fläche bestmöglich bewirtschaften zu können, bleibt insoweit zu ungenau im Hinblick auf die Frage, inwieweit auch die Einschränkung der Bewirtschaftung bloß gepachteter Flächen eines landwirtschaftlichen Betriebs insbesondere im Hinblick auf die Berufsfreiheit einen rechtfertigungsbedürftigen Grundrechtseingriff darstellt. Zwar lassen sich Grundrechtseingriffe durch Maßnahmen nach Alternativen 1 oder 2 des § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG durchaus mit Naturschutzbelangen rechtfertigen. Jedoch muss dies bei der Betätigung des behördlichen Auswahlermessens jeweils begründet werden. 2. Soweit der angefochtene Bescheid seine Regelungen unter Nummer 1 (Grundverfügung) alternativ direkt auf § 17 Abs. 8 BNatSchG stützt und dabei insbesondere für die Rechtsfolgenseite (Ermessen) auf die Ausführungen zu Art. 3 Abs. 3 Satz 3 BayNatSchG i.V.m. § 17 Abs. 8 BNatSchG verweist, liegt ebenfalls aus den oben genannten Gründen eine fehlerhafte Ausübung des von § 17 Abs. 8 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG eröffneten Auswahlermessens vor (siehe insbesondere 1.4.1. und 1.6), wobei der Senat insoweit das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 BNatSchG zugunsten des Beklagten unterstellt (siehe auch 1.2.). 3. Die ebenfalls noch angefochtenen Zwangsgeldfestsetzungen in Nummern 6 bis 8 des Bescheids hat das Verwaltungsgericht zu Recht aufgehoben, weil mit der Kassation des diesbezüglichen Grundverwaltungsakts (Nummer 1 des Bescheids) die entsprechende Vollstreckungsvoraussetzung (Art. 19 Abs. 1 VwZVG) entfallen ist. 4. Die weiteren noch angefochtenen Regelungen in Nummern 11 bis 14 des Bescheids sind Nebenanordnungen, die das rechtliche Schicksal der aufgehobenen Wiederherstellungsanordnung in Nummer 1 des Bescheids teilen. 5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. 6. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. 7. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO vorgesehenen Zulassungsgründe vorliegt.