3 B 24.321

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 17. April 2023 wird abgeändert. II. Die Beklagte wird verpflichtet, das Ruhegehalt des Klägers ab dem 1. August 2022 in Höhe eines monatlichen Betrags zu bewilligen, dem die Berücksichtigung de Dienstzeit des Klägers im Zeitraum vom 1. September 2005 bis 31. August 2009 als ruhegehaltfähig zugrunde liegt. Der Bescheid der Beklagten vom 2. Mai 2022 und de Widerspruchsbescheid vom 4. Juli 2022 werden aufgehoben, soweit sie dem entgegenstehen. III. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. V. Die Revision wird nicht zugelassen. Die zulässige Berufung ist begründet. Der Kläger hat Anspruch auf Berücksichtigung sämtlicher Zeiten seiner Tätigkeit im Dienst der E1. Schule als ruhegehaltfähig (§ 113 Abs. 5 VwGO). 1. Für die Ermittlung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit gilt – wie für die anderen Vorschriften zur Ermittlung des Ruhegehalts – das Versorgungsfallprinzip (Leihkauff in Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsrecht des Bundes und der Länder, Art. 14 BayBeamtVG Rn. 18). D.h. im Versorgungsrecht ist die Rechtslage maßgeblich, die bei Eintritt des Versorgungsfalls gilt, soweit nicht Übergangsvorschriften etwas anderes regeln (BVerwG, U.v. 25.8.2011 – 2 C 22.10 – juris Rn. 8). Art. 11 Abs. 2 BayBeamtVG schreibt vor, dass der Anspruch auf Ruhegehalt mit dem Beginn des Ruhestands entsteht. Damit ist deutlich, dass sich das Ruhegehalt, das nach Art. 11 Abs. 3 BayBeamtVG auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Bezüge und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet wird, nach den tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen zum Zeitpunkt des Beginns des Ruhestands bemisst (vgl. BVerwG, B.v. 30.7.2013 – 2 B 23.13 – juris Rn. 9; B.v. 19.8.2010 – 2 C 34.09 – juris Rn. 60 a.E.). Demnach ist hier das Bayerische Beamtenversorgungsgesetz mit dem Rechtsstand vom 1. August 2022 zugrunde zu legen. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beginnt der Ruhestand an dem Tag, der auf das Datum folgt, mit welchem der Beamte in den Ruhestand versetzt worden ist. Erfolgt die Versetzung mit dem Ende des Monats oder mit Ablauf des Monatsletzten, so beginnt der Ruhestand am ersten Tag des folgenden Monats (BVerwG, U.v. 1.10.2020 – 2 C 9.20 – juris Rn. 7). 2. Die Frage der Ruhegehaltfähigkeit der streitgegenständlichen Zeiten bemisst sich mithin nach Art. 14 BayBeamtVG in der derzeit gültigen Fassung (vom 26. März 2019, wobei die ursprüngliche Fassung des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes vom 5. August 2010 der Sache nach unverändert geblieben ist und nur die jeweils korrekte Benennung des zuständigen Staatsministeriums nachgezeichnet wurde). Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG ist die Dienstzeit ruhegehaltfähig, die der Beamte ab der ersten Berufung in ein Beamtenverhältnis im Dienst eines inländischen öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Beamtenverhältnis zurückgelegt hat. Nach Satz 2 Nr. 4 der Vorschrift gilt dies nicht für die Zeit einer Beurlaubung ohne Grundbezüge; die Zeit einer Beurlaubung ohne Grundbezüge kann berücksichtigt werden, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden ist, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient. Die von den Parteien in den Mittelpunkt gestellte Frage, ob der Kläger mit oder ohne Grundbezüge beurlaubt war, kann offenbleiben. Sie würde sich nicht nach dem Versorgungsfallprinzip, sondern nach dem zur Zeit der Beurlaubung geltenden Recht richten (Plog/Wiedow, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz mit Bundesversorgungsgesetz, § 6 BeamtVG Rn. 110a). Da § 18 UrlV in Abs. 3 eine Gewährung von Sonderurlaub unter Belassung von Leistungen ermöglichte (vgl. ebenso jetzt § 13 Abs. 3 Url-MV), lässt sich aus der faktischen Weiterzahlung der Bezüge – entgegen der Rechtsansicht des Klägers – nichts herleiten. Ob die Beurlaubungslösung, die in der Literatur für den Einsatz deutscher Beamter bei supranationalen und internationalen Einrichtungen sowohl hinsichtlich des Status wie hinsichtlich der finanziellen Folgen als unbefriedigend erkannt worden ist und als Grund für die Einführung des Rechtsinstituts der Zuweisung (§ 123a BRRG, jetzt § 20 BeamtStG) angeführt wird (Baßlsperger in Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, § 20 BeamtStG Rn. 1) entsprechend umgedeutet werden könnte, oder ob dies ausscheidet, weil neben dem Institut der Zuweisung als abordnungsähnlicher Beurlaubung die Möglichkeit der Gewährung von Sonderurlaub bestehen geblieben ist (Kathke in Schütz/Maiwald, Beamtenrecht – Kommentar, § 20 BeamtStG Rn. 11), bedarf ebenfalls keiner Klärung. Denn stets ist zu berücksichtigen, dass nach Art. 14 Abs. 4 Nr. 5 BayBeamtVG der im Beamtenverhältnis zurückgelegten Dienstzeit die im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung zurückgelegte Dienstzeit gleichsteht; Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 findet keine Anwendung. Diese Vorschrift kommt vorrangig zur Anwendung, auch wenn der entsandte Beamte für die Zeit im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung ohne Dienstbezüge beurlaubt worden ist (Plog/Wiedow, a.a.O., § 6 BeamtVG Rn. 172a; Nabizad in Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, a.a.O., § 6 BeamtVG Rn. 295 jeweils zum Bundesrecht vor der dortigen Rechtsänderung zum 1.7.2020). Eine Auslegung dahingehend, dass Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BayBeamtVG insoweit gleichwohl Anwendung finden soll, weil der Wortlaut nur Nr. 6 ausdrücklich ausnimmt, kommt systematisch und teleologisch nicht in Betracht. Zum Einen entspricht die Ruhegehaltfähigkeit dieser Zeiten der unionsrechtlichen Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit und Unterstützung, die den Mitgliedstaaten gegenüber der Gemeinschaft obliegt und die ihren Ausdruck in der Verpflichtung des Art. 10 EG findet, ihr die Erfüllung ihrer Aufgabe zu erleichtern. Denn Art. 10 EG i.V.m. dem Statut der Beamten der E1 Gemeinschaften ist so auszulegen, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die es nicht erlaubt, für die Begründung eines Anspruchs auf eine vorgezogene Altersrente nach dem nationalen System die Beschäftigungsjahre zu berücksichtigen, die ein Gemeinschaftsangehöriger im Dienst eines Gemeinschaftsorgans zurückgelegt hat (EuGH, U.v. 16.12.2004 – C 293/03 – DVBl. 2005, 300). Zum Anderen ist der Gegenschluss aus dem Wortlaut mit dem weiten Anwendungsbereich der Vorschrift nicht zu vereinbaren. Für die Gleichstellung kommt es nicht darauf an, ob die Entsendung zu der jeweiligen Einrichtung während des Beamtenverhältnisses erfolgt oder ob der Dienst bei der Einrichtung vor der Begründung des Beamtenverhältnisses abgeleistet wird (Leihkauff, a.a.O., Art. 14 BayBeamtVG Rn. 163; ebenso zum früheren Bundesrecht Nabizad, a.a.O., § 6 BeamtVG Rn. 294). Dementsprechend kann der Ausschluss von Zeiten eines im Wege der Beurlaubung entsandten Beamten vor dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) keinen Bestand haben. Damit ist eine solche Dienstzeit zwingend als ruhegehaltfähige Dienstzeit anzuerkennen (Schwarzfischer in GKÖD, § 6 BeamtVG Rn. 122). Die E1 Schulen (auch die E2. Schule in München, bei der der Kläger tätig war) fallen unter die Norm des Art. 14 Abs. 4 Nr. 5 BayBeamtVG. Zwischen- und überstaatliche Organisationen sind solche Einrichtungen, zu denen aus deutschen öffentlichen Haushalten einmalige oder laufende Beiträge geleistet werden. Dies sind insbesondere die in den Richtlinien für die Entsendung von Bundesbediensteten in öffentlichen zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Organisationen (Entsendungsrichtlinien – EntsR) aufgeführten Einrichtungen (Leihkauff, a.a.O. Art. 14 BayBeamtVG Rn. 162). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt: Mit Gesetz vom 31. Oktober 1996 (BGBl II, S. 2558) hat die Vereinbarung über die Satzung der E1 Schulen innerstaatliche Geltung erlangt (Jarass in Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl. 2024, Art. 59 Rn. 17). Danach hat sich die Bundesrepublik Deutschland als Vertragspartei verpflichtet, zur Haushaltsfinanzierung der Schulen durch Fortzahlung der Gehälter für die abgeordneten oder abgestellten Lehrer und gegebenenfalls durch finanzielle Beiträge, über die der Oberste Rat einstimmig beschließt, beizutragen (Art. 25 Satz 1 Nr. 1 der Vereinbarung). Dementsprechend finden sich die E1 Schulen im Verzeichnis öffentlicher zwischenstaatlicher oder überstaatlicher Organisationen (Stand 3. November 2015; Anhang zu den EntsR S. 18; GMBl. 2016 S. 34). Die Beklagte ist an das von Art. 14 Abs. 4 Nr. 5 BayBeamtVG in Bezug genommene Bundesrecht gebunden; dass sie weder Vertragspartei der Vereinbarung war, noch sie in irgendeiner Form im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltung übernommen hat, ist ohne Belang. Ihre Personalhoheit, die die Befugnis umfasst, die Gemeindebeamten auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen, ist nicht absolut geschützt, sondern unterliegt der Formung durch den Gesetzgeber. Nicht jede staatliche Vorgabe des Beamtenversorgungsrechts bedarf einer spezifischen Rechtfertigung (vgl. BVerfG, B.v. 26.10.1994 – 2 BvR 445/91 – BVerfGE 91, 228/245). Gesetzliche Regelungen im Bereich des Beamten- und Beamtenversorgungsrechts, für die die Kommunen über keine Rechtssetzungskompetenz verfügen, sind selbstverständliche Voraussetzung für die Ausübung der Personalhoheit (vgl. Mehde in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 28 Rn. 236) und grenzen diese erheblich ein (Ernst in von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Art. 28 Rn. 134). Eine anderweitige Entscheidung wird der Beklagten auch nicht durch die Verwaltungsvorschriften zum Bayerischen Versorgungsrecht ermöglicht. Die Gerichte sind bei ihrer Kontrolltätigkeit gegenüber der Verwaltung grundsätzlich nicht an Verwaltungsvorschriften gebunden (BVerfG, B.v. 31.5.1988 – 1 BvR 520/83 – NJW 1989, 666). Die nach Art. 116 BayBeamtVG vom Staatsministerium der Finanzen zur Durchführung des Bayerischen Beamtenversorgungsgesetzes erlassenen BayVV-Versorgung können gegenüber dem Gesetz keine Vorrangwirkung entfalten; sie enthalten zudem in Ziff. 14.4.5 ebenfalls den Verweis auf die Entsendungsrichtlinien. Der Zusatz, dass gemäß einem nicht allgemein zugänglichen FMS vom 9. Dezember 2005 im staatlichen Bereich entsprechend zu verfahren sei, erlaubt keinen Gegenschluss; vielmehr sagt die Vorbemerkung der Verwaltungsvorschriften schon aus, das diese auch von den nichtstaatlichen Dienstherren zu beachten sind, soweit nicht ein anderes bestimmt ist. Soweit die Beklagte meint, der Umstand, dass sie den Kläger ohne Dienstbezüge beurlaubt habe, führe zur Unanwendbarkeit der Verwaltungsvorschriften, weil diese in Ziff. 14.1.3.2 e) davon ausgingen, dass Lehrkräfte an E1 Schulen mit Dienstbezügen beurlaubt würden, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden. 3. Selbst im Rahmen des vorliegend nicht anwendbaren Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 BayBeamtVG ließe sich die Nichtberücksichtigung der streitigen Zeiten bei der Ruhegehaltberechnung nicht rechtfertigen: Die Beklagte hat dem Kläger vor dessen Beurlaubung mit Schreiben vom 30. Mai 2000 (Bl. 94 VG-Akte) zugesichert, dass diese öffentlichen Belangen dient. Diese Einschätzung wurde in der Beurlaubung vom 27. Mai 2003 (Bl 40 VG-Akte) für die Zeit vom 1. September 2003 bis 31. August 2005 sowie in der Beurlaubung vom 19. Mai 2008 (Bl. 109 VG-Akte) für die Zeit vom 1. September 2008 bis 31. August 2009 ausdrücklich wiederholt. Die Verlängerung der Beurlaubung in der Zwischenzeit (1. September 2005 bis 31. August 2008) mit Schreiben vom 5. April 2005 (Bl. 107 VG-Akte) brauchte diese Frage im Hinblick auf die Zusicherung nicht erneut zu regeln. Ein Widerruf oder eine Rücknahme ist insoweit ersichtlich nicht ausgesprochen worden. Der in den genannten Schreiben vom 5. April 2005 und 19. Mai 2008 enthaltene Satz, dass die Ruhegehaltfähigkeit der dort bewilligten Beurlaubungszeiten ausgeschlossen werde, ist rechtlich ohne Bedeutung. Ihm steht bereits Art. 9 Abs. 3 BayBeamtVG entgegen, wonach Entscheidungen über die Bewilligung von Versorgungsbezügen auf Grund von Kannvorschriften erst mit Eintritt des Versorgungsfalls getroffen werden dürfen. Eine nochmalige (mit dem Eintritt des Versorgungsfalls erstmals zulässige) Ermessensbetätigung, ob die Zeit der Beurlaubung ohne Grundbezüge als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden kann, ist nicht zu fordern, weil der Beklagten im vorliegenden Fall kein Ermessensspielraum verbleibt. Für die Pensionsbehörde ergibt sich in Fällen, in denen kraft ständiger Verwaltungsübung auf die Erhebung eines Versorgungszuschlags verzichtet wird, eine Ermessenseinschränkung (Leihkauff, a.a.O., Art. 14 BayBeamtVG Rn. 71). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass das Bayerische Staatsministerium der Finanzen und für Heimat in Ziff. 14.2.2. i.V.m. Ziff. 14.2.2.4 BayVV-Versorgung von der Erhebung eines Versorgungszuschlags bei Entsendung in öffentliche zwischen- oder überstaatliche Organisationen generell abgesehen hat, so dass eine Ausnahme im Sinn des Art. 14 Abs. 2 Satz 4 BayBeamtVG vorliegt, die eine Ermessensreduktion auf null nach sich zieht. Die von der Beklagten angeführten Gesichtspunkte könnten eine andere Entscheidung nicht rechtfertigen. Soweit damals auf die bestehende Lehrerknappheit nicht zuletzt unter Berücksichtigung der Fächerverbindung des Klägers hingewiesen wurde (Schreiben der Bekl. vom 16.11.2007, Bl. 41 der Behördenakte, vgl. bereits Schreiben vom 19.10.2004, Bl. 1 der Behördenakte), wäre dieser Gesichtspunkt durch eine Nichtverlängerung der Beurlaubung zur Geltung zu bringen gewesen. Soweit auf die Frage der Übernahme der Versorgungslasten von anderer Seite abgehoben wird, wie im Schreiben vom 23. Dezember 2004 (Bl. 7 der Behördenakte), in der davon die Rede ist, dass die aufnehmende Stelle bzw. Organisation einen 30-prozentigen Versorgungszuschlag an die Beklagte leisten soll, könnte dies einer Ermessensentscheidung gegenüber dem Kläger nicht zugrunde gelegt werden. Ihm gegenüber hat sich die Beklagte eklatant widersprüchlich verhalten, wenn sie im Schreiben vom 18. Januar 2005 gestützt auf die damaligen Verwaltungsvorschriften zu § 6 BeamtVG einen Versorgungszuschlag verlangte, obwohl diese in Ziff. 2.1.5 (Bl. 137 VG-Akte) schon damals ausdrücklich regelten, dass bei Entsendung in öffentliche zwischen- oder überstaatliche Organisationen von der Erhebung eines Versorgungszuschlags abzusehen ist. 4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2, § 191 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 127 BRRG nicht erfüllt sind.