20 B 22.1990

Leitsatz: Eine Beitragssatzung, die eine Flächenbegrenzungsregelung für Grundstücken im unbeplanten Bereich vorsieht und die Grundstücksfläche auf das Fünffache der beitragspflichtigen Geschossfläche begrenzt, verstößt gegen Art. 5 Abs. 2 S. 4, 5 KAG aF iVm dem allgemeinen Gleichheitssatz, weil bei unbebauten Grundstücken mangels Geschossfläche keine Flächenbegrenzung stattfindet (Fortführung VGH München BeckRS 2023, 51508). (Rn. 17 – 24) (redaktioneller Leitsatz) I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 5. August 2020 wird geändert. Der Bescheid des Beklagten vom 13. Juni 2018 wird aufgehoben, soweit er noch Gegenstand des Berufungsverfahrens ist. II. Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstre¬ckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten. III. Die Revision wird nicht zugelassen. Die zulässige Berufung ist begründet. 1. Gegenstand des Berufungsverfahrens ist der Bescheid des Beklagten vom 13. Juni 2018 nur noch insoweit, als damit ein Herstellungsbeitrag in Höhe von 3.750,42 EUR für die Flächen (2.139 m²) der Fl.Nr. 743 nach Abtrennung der Fl.Nr. 743/2 für die Errichtung der Biogasanlage erhoben wurde. Das Verwaltungsgericht hat den Herstellungsbeitragsbescheid wegen Unbestimmtheit teilweise für nichtig gehalten und ihn aufgehoben, soweit er Flächen der Fl.Nr. 743/2 (2.511 m²) einer Beitragspflicht unterworfen und einen höheren Herstellungsbeitrag als 3.570,42 EUR festgesetzt hat. Bezüglich dieses der Klage stattgebenden Teils ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig geworden. 2. Der Herstellungsbeitragsbescheid – soweit er noch Verfahrensgegenstand ist – ist jedoch insgesamt rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), weil ihm eine tragfähige Rechtsgrundlage fehlt. Er war deshalb auch in Höhe der Beitragsforderung von 3.570,42 EUR aufzuheben, die auf Flächen der Fl.Nr. 743 entfällt. Der Beitragsbescheid kann weder auf die BGS-WAS des Beklagten vom 18. Mai 2000 in der Fassung vom 17. Januar 2014 noch auf die derzeit gültige BGS-WAS des Beklagten vom 30. November 2017 in der Fassung vom 30. Oktober 2023 gestützt werden, weil die Flächenbegrenzungsregelung des § 5 Abs. 1 Satz 2 in beiden Satzungen unwirksam ist, was zur Gesamtnichtigkeit der Beitrags- und Gebührensatzungen führt. a) Für die Frage, auf welches Satzungsrecht der Herstellungsbeitragsbescheid gestützt werden kann, kommt es maßgeblich auf den Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht an. Die sachliche Beitragspflicht für die veranlagten Grundstücksflächen konnte erstmals – die Wirksamkeit der BGS-WAS im Übrigen unterstellt – mit der Fertigstellung der Biogasanlage (Abschluss der Maßnahme nach § 3 Abs. 2 BGS-WAS) entstehen, dies war am 1. April 2017. Zu diesem Zeitpunkt galt die BGS-WAS des Beklagten vom 18. Mai 2000 in der Fassung vom 17. Januar 2014. Davon ist auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen. Bereits zum Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht galt Art. 5 Abs. 2 Satz 6 KAG (i.d. Fassung vom 25.7.2002, GVBl. S. 322), der lautet: „Für übergroße Grundstücke in unbeplanten Gebieten ist in der Beitragssatzung eine Begrenzung der beitragspflichtigen Grundstücksfläche vorzunehmen”. Diese Regelung ist eindeutig und verlangt auch eine Flächenbegrenzung für unbebaute Grundstücke im Innenbereich. In Ermangelung einer Übergangsregelung für Rechtsänderungen nach dem 1. Januar 1994 (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 KAG) verstößt die Flächenbegrenzungsregelung in § 5 Abs. 1 Satz 2 BGS-WAS des Beklagten vom 18.5.2000 in der Fassung vom 17. Januar 2014 gegen Art. 5 Abs. 2 Satz 6 KAG in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Mit Urteil vom 18. Juni 2024 (Az.: 20 N 21.3086 – juris Rn. 21 ff.) hat der Senat zu einer wortgleich entsprechenden Satzungsregelung ausgeführt: „Die Beitragssatzung (…) enthielt in § 5 Abs. 1 Satz 2 eine unzulässige Flächenbegrenzungsregelung. Danach wurde bei Grundstücken im unbeplanten Bereich die Grundstücksfläche auf das Fünffache der beitragspflichtigen Geschossfläche begrenzt, mindestens jedoch 2500 m². Diese Regelung bedeutet jedoch, dass bei unbebauten Grundstücken mangels Geschossfläche keine Flächenbegrenzung stattfindet. Die Vorschrift verstieß gegen Art. 5 Abs. 2 Satz 4 Satz 5 KAG a.F. i.V.m. dem allgemeinen Gleichheitssatz. § 5 Abs. 1 Satz 2 der Satzung ist keine eindeutige Regelung, da sie ausdrücklich nicht zwischen bebauten und unbebauten Grundstücken unterscheidet. Die Auslegung der Regelungen anhand der anerkannten Auslegungsmethoden ergibt nach Überzeugung des Senats aber, dass nur bebaute Grundstücke eine Flächenbegrenzung erhalten sollen und für unbebaute Grundstücke keine Regelung getroffen wurde. Diese Regelungslücke kann ohne den ausdrücklich erklärten Willen des Satzungsgebers nicht geschlossen werden und führt deshalb zu einer Ungleichbehandlung. Maßgebend für die Auslegung einer Norm ist der in ihr zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Normgebers, wie er sich aus dem Wortlaut und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist (vgl. BVerfG, U.v. 30.3.2004 – 2 BvR 1520/01 – BVerfGE 110, 226). Für die Erfassung des objektiven Willens des Normgebers sind alle anerkannten Auslegungsmethoden heranzuziehen, das heißt die grammatikalische, systematische, teleologische und historische Auslegung. Diese Methoden ergänzen sich gegenseitig, wobei keine einen unbedingten Vorrang vor einer anderen hat. Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut der Vorschrift. Dieser ergibt allerdings nicht immer hinreichende Hinweise auf den Willen des Gesetzgebers. Unter Umständen wird erst im Zusammenhang mit Sinn und Zweck des Gesetzes oder anderen Auslegungsgesichtspunkten die im Wortlaut ausgedrückte, vom Gesetzgeber verfolgte Regelungskonzeption deutlich, der sich der Richter nicht entgegenstellen darf (vgl. BVerfG, B.v. 26.8.2014 – 2 BvR 2172/13 – juris). Ausgehend davon spricht bereits der Wortlaut der Vorschrift dafür, dass die Regelung nur für bebaute Grundstücke gelten soll, denn § 5 Abs. 1 Satz 2 stellt ausdrücklich auf die beitragspflichtige Geschossfläche ab, welche nach § 5 Abs. 1 Satz 1 als Geschossfläche der vorhandenen Gebäude definiert ist. Ein Rückgriff auf die Regelung des § 5 Abs. 3 oder 4 für unbebaute Grundstücke verbietet sich schon aufgrund der systematischen Stellung des § 5 Abs. 1 Satz 2. Die Satzungsbestimmung entsprach zwar Art. 5 Abs. 2 Satz 4 KAG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 24. Dezember 1993 (GVBl S. 1063), wonach „bei übergroßen Grundstücken in unbeplanten Gebieten eine Begrenzung der beitragspflichtigen Grundstücksfläche auf ein bestimmtes Vielfaches der beitragspflichtigen Geschossfläche vorzunehmen” war. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung zum 1. Januar 2003 (§ 16 Abs. 1) galt jedoch bereits Art. 5 Abs. 2 Satz 4 Satz 5 KAG – zwischenzeitlich Satz 6 (Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 25.7.2002 GVBl S. 322) -: „Für übergroße Grundstücke in unbeplanten Gebieten ist in der Beitragssatzung eine Begrenzung der beitragspflichtigen Grundstücksfläche vorzunehmen”. Diese Regelung ist eindeutig und verlangt auch eine Flächenbegrenzung für unbebaute Grundstücke im Innenbereich. Es kann zwar nicht davon ausgegangen werden, dass der Satzungsgeber entgegen der Gesetzeslage keine Flächenbegrenzung für übergroße, unbebaute Grundstücke vorsehen wollte, so dass insoweit eine planwidrige Regelungslücke besteht. Diese Regelungslücke kann jedoch nicht im Wege einer analogen Anwendung des § 5 Abs. 1 Satz 2 geschlossen werden, weil es sich bei den 2500 m² ausdrücklich um eine Mindestfläche und nicht um eine Höchstfläche handelt. Eine „gesetzeskonforme Auslegung“ dahingehend, bei unbebauten Grundstücken grundsätzlich von der Mindestfläche auszugehen (so der 23. Senat in seinem Beschluss im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes vom 22.8.2006 – 23 CS 06.1903 – BeckRS 2009, 40393), scheitert daran, dass dies nicht die einzig mögliche Methode der Flächenbegrenzung ist. In Betracht käme insoweit auch eine prozentuale Beschränkung unter Einbeziehung einer Mindestfläche und ähnliches. Aufgrund der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 3 GG) ist es den Gerichten aber jedenfalls dann untersagt, durch richterliche Rechtsfortbildung Satzungslücken zu schließen, wenn es mehrere zulässige Regelungsmöglichkeiten gibt. Vielmehr ist in solchen Fällen allein der Satzungsgeber der Exekutive im Rahmen seines Ermessens berufen und aufgerufen, etwaige Lücken zu schließen, was hier nicht erfolgt ist. Dies hat zur Folge, dass § 5 Abs. 1 Satz 2 BGS-WAS (2002) wegen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 2 Satz 4 Satz 5 KAG a.F. i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG unwirksam ist, welches auch zur Gesamtnichtigkeit des Beitragsteiles der Satzung führt.“ An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest. b) Aus demselben Grund kann der Beitragsbescheid auch nicht auf die derzeit gültige BGS-WAS des Beklagten vom 30. Januar 2017 in der Fassung vom 30. Oktober 2023 gestützt werden, da sie eine inhaltsgleiche Regelung enthält, die gegen höherrangiges Recht aus Art. 5 Abs. 2 Satz 6 KAG in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO. 4. Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.