14 N 23.1190

Leitsatz: 1. Eine Rechtsverordnung regelt die Zulassung einer Ausnahme von artenschutzrechtlichen Verboten streng geschützter Arten auch dann i.S.v. § 63 Abs. 2 Nr. 4b i.V.m. § 45 Abs. 7 Satz 1, 4 und 5 BNatSchG – und unterliegt der zugehörigen Rechtsschutzmöglichkeit anerkannter Naturschutzvereinigungen (§ 64 Abs. 1 BNatSchG) –, wenn zwar die Verordnung allein noch nicht die Befugnis für Maßnahmen gegen Wölfe verschafft, sondern vielmehr noch ein Ausnahmeverwaltungsakt zu ergehen hat, jedoch die Verordnung auf ihrer Tatbestandsseite verbindliche Vorgaben für nachfolgende Verwaltungsakte macht und außerdem für solche Verwaltungsakte das Erschließungsermessen auf Null reduziert. (Rn. 46) 2. Die strengen Maßstäbe für ein Absehen von einer Beteiligung gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG (i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG) – insbesondere das Erfordernis einer in den tatsächlichen Verhältnissen bis zum Verordnungserlass angelegten hinreichend „konkreten“ Gefahr im Verzug – gelten auch für Ausnahmeverordnungen i.S.v. § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG. (Rn. 56) 1. Gefahr im Verzug iSv § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG ist anzunehmen, wenn durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die behördliche Maßnahme zu spät käme, um ihren Zweck noch zu erreichen. Ob eine sofortige Entscheidung objektiv notwendig war oder die Behörde eine sofortige Entscheidung zumindest für notwendig halten durfte, ist vom Gericht aus ex-ante-Sicht zu beurteilen. Hierbei ist wegen der Bedeutung des Anhörungsrechts als tragenden Prinzips des rechtsstaatlichen Verfahrens ein strenger Maßstab anzulegen. (Rn. 51) (redaktioneller Leitsatz) 2. Die öffentlichen Interessen iSv § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG iVm § 63 Abs. 3 S. 1 BNatSchG, aus denen heraus eine sofortige Entscheidung (auch ohne Gefahr im Verzug) unter Absehen von einer Beteiligung gerechtfertigt sein kann, stehen nicht abschließend fest; § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG hat insoweit Auffangcharakter, wobei geklärt ist, dass § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG nicht nur dann erfüllt sein kann, wenn ex post gesehen ein öffentliches Interesse vorlag, sondern auch dann, wenn aus der Perspektive ex ante die Behörde von einem solchen ausgehen durfte. (Rn. 61) (redaktioneller Leitsatz) I. Die Bayerische Wolfsverordnung (BayWolfV) vom 25. April 2023 (BayMBl. Nr. 201) und die Verordnung zur Ausführung der Bayerischen Wolfsverordnung (AVBayWolfV) vom 2. Mai 2023 (BayMBl. Nr. 202) werden für unwirksam erklärt. II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Die Normenkontrollanträge gegen die beiden streitgegenständlichen Verordnungen sind zulässig (siehe A.) und begründet (siehe B.). A. Die Zulässigkeit der Anträge ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Insbesondere ergibt sich die Antragsbefugnis des Antragstellers aus § 64 Abs. 1 i.V.m. § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG, weil der Antragsteller vom Freistaat Bayern als Naturschutzvereinigung anerkannt worden ist, die beiden Verordnungen wesentliche Vorentscheidungen für nachfolgende Verwaltungsakte treffen und deshalb selbst als Zulassung einer Ausnahme i.S.v. § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG anzusehen sind. Zwar wird durch die beiden Verordnungen keine endgültige Ausnahme zugelassen, weil stets noch ein konkreter Ausnahmeverwaltungsakt nachzufolgen hat (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1, § 2 Abs. 4 Satz 1 BayWolfV); jedoch nimmt die Bayerische Wolfsverordnung auf § 45 Abs. 7 Satz 4 und 5 BNatSchG als Ermächtigungsgrundlage Bezug, der davon spricht, dass die Landesregierungen „Ausnahmen auch allgemein durch Rechtsverordnungen“ zulassen können – das in Bezug genommene Bundesrecht geht also selbst davon aus, dass auf § 45 Abs. 7 Satz 4 und 5 BNatSchG gestützte Verordnungen (allgemeine) „Ausnahmen“ darstellen. Unabhängig davon ist zu sehen: Auch wenn die beiden Verordnungen allein noch nicht die Befugnis für Maßnahmen gegen Wölfe verschaffen, sondern vielmehr noch ein Ausnahmeverwaltungsakt zu ergehen hat, so definieren die Regelungen der beiden Verordnungen doch auf ihrer Tatbestandsseite verbindliche Vorgaben für nachfolgende Verwaltungsakte und reduzieren außerdem für solche Verwaltungsakte auch das Erschließungsermessen auf Null (vgl. § 1 Abs. 3 Satz 1, § 2 Abs. 4 Satz 1 BayWolfV). Im Ergebnis regeln die beiden Verordnungen deshalb die Zulassung einer Ausnahme durch Rechtsverordnung i.S.v. § 45 Abs. 7 Satz 1, 4 und 5 i.V.m. § 63 Abs. 2 Nr. 4b, § 64 Abs. 1 BNatSchG. B. Für die Bayerische Wolfsverordnung ergibt sich die Begründetheit des Normenkontrollantrags daraus, dass entgegen § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG im Verordnungsverfahren eine Beteiligung des Antragstellers unterblieben ist, ohne dass bis zum Verordnungserlass eine der in § 63 Abs. 3 oder 4 BNatSchG vorgesehenen Ausnahmen vorgelegen hätte (siehe I. und II.). Diese formelle Rechtswidrigkeit führt zur Unwirksamkeit der Bayerischen Wolfsverordnung (siehe III.) und damit auch zur Rechtswidrigkeit und Unwirksamkeit der Verordnung zur Ausführung der Bayerischen Wolfsverordnung, ohne dass es auf das Vorliegen der Voraussetzungen für ein ausnahmsweises Absehen von einer Beteiligung gerade bei der Ausführungsverordnung ankäme (siehe IV.). I. Das Absehen von einer Beteiligung des Antragstellers findet keine Rechtfertigung in § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 2 VwVfG. 1. Bei Erlass der Bayerischen Wolfsverordnung lag keiner der in § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 2 VwVfG genannten Ausnahmetatbestände vor. a. Bei Verordnungserlass bestand keine „Gefahr im Verzug“ i.S.v. § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG. aa. Gefahr im Verzug im Sinne von § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG ist anzunehmen, wenn durch eine vorherige Anhörung auch bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass die behördliche Maßnahme zu spät käme, um ihren Zweck noch zu erreichen. Ob eine sofortige Entscheidung objektiv notwendig war oder die Behörde eine sofortige Entscheidung zumindest für notwendig halten durfte, ist vom Gericht aus ex-ante-Sicht zu beurteilen. Hierbei ist wegen der Bedeutung des Anhörungsrechts als tragenden Prinzips des rechtsstaatlichen Verfahrens ein strenger Maßstab anzulegen (BVerwG, U.v. 14.3.2023 – 8 A 2.22 – BVerwGE 178, 46 Rn. 21 m.w.N.). Für einen Verzicht auf eine Verbändebeteiligung nach § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG ist angesichts dessen zu verlangen, dass die Durchführung einer solchen Beteiligung aus einer ex-ante Betrachtung heraus selbst bei Festlegung kürzester Fristen einen Zeitverlust zur Folge hätte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit dazu führen würde, dass der Zweck des Vorhabens nicht erreicht wird und die in der Sache gebotenen Maßnahmen zu spät kommen (vgl. BayVGH, U.v. 30.4.2024 -14 N 23.1502 u.a. – juris Rn. 55 m.w.N.). bb. Vorliegend war keine Gefahr im Verzug i.S.v. § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG gegeben. (1) Für § 1 BayWolfV, der dem Schutz der menschlichen Gesundheit und der öffentlichen Sicherheit dient (§ 1 Abs. 1 Satz 1 BayWolfV) und eine Gefährdung für diese Schutzgüter insbesondere bereits bei den in § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 8 BayWolfV genannten Indizien – einschließlich Mehrfachsichtungen in Siedlungsnähe (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayWolfV) – vorgibt, hat der Antragsgegner das Absehen von jeglicher Beteiligung des Antragstellers im vorliegenden Normenkontrollverfahren im Wesentlichen damit begründet, dass es in der Zeitphase des Verordnungserlasses mehrfach Wolfssichtungen in Siedlungsgebieten gegeben und sich die Lage in den Wochen vor dem Almauftrieb sukzessive verschärft habe. Dies reicht vorliegend nicht hin, um von einer Gefahr in Verzug im besagten Sinn auszugehen. Hiergegen spricht insbesondere der vom Bayerischen Landesamt für Umwelt (LfU) für den Antragsgegner selbst herausgegebene „Bayerische Aktionsplan Wolf“ (Stand: März 2019; Anlage AS 19 [aktuell auch im Zeitpunkt der Senatsverhandlung] – nachfolgend: Aktionsplan), den der Senat als jedenfalls fachkundige Beschreibung von Wolfsverhaltensweisen ansieht (vgl. auch BayVGH, B.v. 11.3.2022 – 14 CS 22.219 – BayVBl 2022, 371 Rn. 22 ff.), ohne dass es vorliegend darauf ankäme, ob mit dieser Quelle allein der Stand der wissenschaftlichen Forschung im Bereich Wolfsbiologie und -verhalten vollumfänglich zum Ausdruck gebracht wird. Im Aktionsplan (a.a.O. S. 40 unter 9.1.1) findet sich unter anderem die Tabelle 10, in der verschiedene Wolfsverhaltensweisen in Bezug auf die Gefährlichkeit für den Menschen und das daraus abzuleitende Vorgehen zusammengefasst werden. Nach Tabelle 10 des Aktionsplans wird insbesondere das Verhalten „Wolf läuft direkt an Ortschaften entlang/durch Siedlungen hindurch/in Sichtweite von Ortschaften/Einzelgehöften entlang“ als „ungefährlich“ eingeschätzt und insoweit kein Handlungsbedarf gesehen. Gleiches wird festgehalten für das Verhalten „Wolf flüchtet nicht sofort beim Anblick von Menschen und Autos. Bleibt stehen und beobachtet seinerseits“. Es ist weder dargelegt nach ersichtlich, inwieweit es bei den vom Antragsgegner betonten Wolfsnachweisen bzw. Wolfssichtungen um mehr als die besagten beiden – vom Aktionsplan als „ungefährlich“ eingestuften – Verhaltensfallgruppen gegangen sein sollte. Schon dies spricht dagegen, dass es die im Verordnungsverfahren und bei Verordnungserlass herrschenden tatsächlichen Verhältnisse in Bayern gerechtfertigt hätten, von einer „Gefahr im Verzug“ i.S.v. § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG (i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG) auszugehen. Daran ändert auch die vom Antragsgegner betonte „Verordnungsperspektive“ nichts. Zwar lässt sich bei theoretischer Betrachtung für keinen Wolfsnachweis und für keine Wolfssichtung ausschließen, dass sich daraus in der Zukunft eine problematischere Fallgruppe im Sinne besagter Tabelle 10 entwickeln „könnte“. Eine derart „abstrakte“ Möglichkeit einer zukünftigen Gefahrenentwicklung vermittelt aber auch aus der abstrakt-generellen Warte des Verordnungsgebers jedenfalls dann noch keine hinreichend „konkrete“ Gefahr im Verzug i.S.v. § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG, wenn die während des Verordnungsverfahrens vorhandenen Wolfsnachweise bzw. Wolfssichtungen lediglich solche Konstellationen umschreiben, die nach der eigenen fachlichen Bewertung des Antragsgegners (durch seine eigene Fachbehörde) gerade „keinen Handlungsbedarf“ auslösen. (2) Für § 2 BayWolfV, der dem Schutz vor ernsten landwirtschaftlichen oder sonstigen ernsten wirtschaftlichen Schäden dient, hat der Antragsgegner das Absehen von jeglicher Beteiligung des Antragstellers im Wesentlichen mit dem zum 1. Mai 2023 anstehenden Almauftrieb und den maßgeblichen Vollzugserleichterungen bei der Bestimmung nicht oder nicht zumutbar schützbarer Weideflächen begründet. Auch dies reicht vorliegend nicht hin, um von einer Gefahr im Verzug im besagten Sinn auszugehen – wiederum spricht hiergegen insbesondere der Aktionsplan (siehe (1)). Im Aktionsplan (a.a.O. S. 43 unter 9.1.3) findet sich auch die Tabelle 13, in der verschiedene Wolfsverhaltensweisen in Bezug auf die Schadensträchtigkeit an Nutztieren und das daraus abzuleitende Vorgehen zusammengefasst werden. In keiner der dort genannten fünf Verhaltensfallgruppen werden bloße Wolfssichtungen – ohne die in der Tabelle aufgeführten besonderen Wolfsverhaltensweisen – als für Nutztiere schadensträchtige Ereignisse beschrieben. Der Antragsgegner hat keinen Beleg dafür vorgelegt, dass bei solchen bloßen Sichtungen tatsächlich eine „konkrete“ Gefahr zu bejahen sein könnte. Auch insoweit genügt die bloß abstrakte Möglichkeit einer zukünftigen Entwicklung hin zu einer solchen nicht, um wegen Gefahr im Verzug (§ 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG) von einer Beteiligung des Antragstellers abzusehen (siehe auch (1)). b. Es bestand für die Bayerische Wolfsverordnung auch kein sonstiges öffentliches Interesse i.S.v. § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG, das ein Absehen von der vorgeschriebenen Beteiligung des Antragstellers gerechtfertigt hätte. aa. Die öffentlichen Interessen i.S.v. § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG, aus denen heraus eine sofortige Entscheidung (auch ohne Gefahr im Verzug) unter Absehen von einer Beteiligung gerechtfertigt sein kann, stehen nicht abschließend fest; § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG hat insoweit Auffangcharakter, wobei geklärt ist, dass § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG nicht nur dann erfüllt sein kann, wenn ex post gesehen ein öffentliches Interesse vorlag, sondern auch dann, wenn aus der Perspektive ex ante die Behörde von einem solchen ausgehen durfte (vgl. BVerwG, U.v 14.3.2023 – 8 A 2.22 – BVerwGE 178, 46 Rn. 21 m.w.N.). Der Hauptanwendungsfall liegt in Konstellationen, in denen der mit der beabsichtigten Maßnahme bezweckte Erfolg durch die mit einer Anhörung verbundene Unterrichtung der Betroffenen über den bevorstehenden Eingriff oder aufgrund des durch die Beteiligung bedingten Zeitverlusts selbst bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen gefährdet würde (vgl. BVerwG, U.v. 18.10.1988 – 1 A 89.83 – BVerwGE 80, 299/304 m.w.N.), etwa wenn von der Anhörung eines abzuschiebenden Gefährders abgesehen wird, um die anstehende Abschiebung nicht durch den Vorwarneffekt einer Anhörung zu vereiteln (BVerwG, B.v. 13.7.2017 – 1 VR 3.17 u.a. – NVwZ 2017, 1531 Rn. 17). Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit kann dabei nicht jedes beliebige öffentliche Interesse ein Absehen von einer gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligung rechtfertigen – vielmehr muss ein solches im jeweiligen Fall hinreichend gewichtig sein, um das Absehen von einer Beteiligung „notwendig“ erscheinen zu lassen i.S.v. § 28 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG (vgl. Schneider in Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: November 2023, § 28 VwVfG Rn. 61 m.w.N.; Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023 § 28 Rn. 52; Herrmann in BeckOK VwVfG, Stand: 1.4.2024, § 28 Rn. 26 bis 29). bb. Vorliegend ist weder hinsichtlich § 1 noch § 2 BayWolfV ein hinreichendes öffentliches Interesse ersichtlich, das – unabhängig von der hier fehlenden Gefahr im Verzug (siehe a.) – eine sofortige Entscheidung notwendig machen würde; insbesondere die vom Antragsgegner berichteten Interessen der Almwirtschaft und die dortigen Erwägungen, auf einen Almauftrieb zu verzichten, wenn die Verordnungen nicht in Kraft sind, reichen nicht hin, um dem Antragsteller als anerkannter Naturschutzvereinigung seine gesetzlich vorgeschriebene Anhörung nicht einmal unter kürzesten Anhörungsfristen zu gewähren, sondern vollständig davon abzusehen. Denn selbst wenn man die Interessen der Almwirtschaft nicht nur als „private“, sondern auch als „öffentliches“ Interesse versteht – etwa wegen der Bedeutung der Landwirtschaft für die Pflege der Natur oder für die Ernährung der Bevölkerung –, stand und steht dem das unionsrechtlich vorgegebene unzweifelhaft öffentliche artenschutzrechtliche Interesse an einem „günstigen Erhaltungszustand“ des Wolfs als einer streng geschützten Art gegenüber (vgl. insbesondere Art. 12, 16 FFH-Richtlinie). Diesem Ziel dient auch die von § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG vorgeschriebene Anhörung anerkannter Naturschutzvereinigungen. Diese gesetzlich vorgeschriebene Anhörung vollständig zu unterlassen und nicht einmal kürzeste Beteiligungsfristen eingeräumt zu haben, erweist sich vorliegend als unverhältnismäßig und damit nicht „notwendig“, weil dafür keine hinreichend gewichtigen und gegenläufigen öffentlichen Interessen im Raum stehen. c. Es ist nicht ersichtlich, dass ohne den Erlass der Bayerischen Wolfsverordnung eine dem Verordnungsgeber obliegende „Frist“ i.S.v. § 28 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG in Frage gestellt worden wäre, sodass das Absehen von einer Beteiligung des Antragstellers auch insoweit nicht gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG gerechtfertigt ist. 2. Unabhängig davon, dass bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwVfG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG für ein Absehen von einer Beteiligung des Antragstellers nicht vorliegen (siehe 1.), hat der Antragsgegner jedenfalls sein von § 28 Abs. 2 VwVfG eröffnetes Ermessen fehlerhaft ausgeübt und erweist sich die Bayerische Wolfsverordnung auch deshalb als formell rechtswidrig. a. Weil gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG unter den dort geregelten Voraussetzungen von der Anhörung abgesehen werden „kann“, handelt es sich somit insoweit um eine Ermessensentscheidung (BVerwG, U.v. 22.2.2022 – 4 A 7.20 – NVwZ 2022, 978 Rn. 21; B.v. 9.6.2022 – 6 VR 2.21 – juris Rn. 15 m.w.N.). Sie bedarf daher einer Abwägung aller für und gegen den Verzicht auf die Anhörung sprechenden Gesichtspunkte unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sowie einer Begründung, die erkennen lässt, auf welchen Erwägungen das Absehen von der Anhörung beruht (BVerwG, U.v. 14.3.2023 – 8 A 2.22 – BVerwGE 178, 46 Rn. 23 ff.; vgl. NdsOVG, B.v. 12.4.2024 – 4 ME 73/24 – juris Rn. 11 f. m.w.N.). Auch bei einer Ausnahmeverordnung i.S.v. § 45 Abs. 7 BNatSchG, die wie hier den Tatbestand des § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG erfüllt, muss daher ein Absehen von der gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligung der Naturschutzvereinigungen begründet werden und sind dafür diejenigen Gründe maßgeblich, die hierfür in der Verordnungsbegründung bezeichnet werden. b. Hinsichtlich § 1 BayWolfV liegt ein Ermessensfehler bereits darin, dass die amtliche Begründung die im gerichtlichen Verfahren vorgetragenen Wolfssichtungen nicht als Argument für die Inkrafttretensregelung des § 4 BayWolfV nutzbar macht. Vielmehr wird dort allein mit dem Almauftrieb am 1. Mai 2023 argumentiert, wobei aber weder in der Begründung explizit dargestellt noch sonst implizit aus ihr ersichtlich ist, weshalb der Almauftrieb für die von § 1 BayWolfV erfassten Gefahren für die menschliche Gesundheit ein hinreichender Grund sein sollte, von der gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligung des Antragstellers abzusehen. Unabhängig davon unterlässt es die für die Ermessensausübung maßgebliche amtliche Begründung, sich bei der für eine Ermessensausübung gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG erforderlichen Abwägung mit dem Gewicht des Beteiligungsrechts der Naturschutzvereinigung auseinanderzusetzen. Für die Notwendigkeit einer solchen Auseinandersetzung spricht wiederum das Gewicht des Artenschutzes streng geschützter Arten wie des Wolfs, dessen Bewahrung in einem günstigen Erhaltungszustand das Unionsrecht den Mitgliedstaaten aufträgt. c. Hinsichtlich § 2 BayWolfV enthält die (maßgebliche) amtliche Begründung mit dem Hinweis auf den Almauftrieb zwar ein Argument im Hinblick auf das zügige Inkrafttreten unter Absehen von einer Beteiligung des Antragstellers. Jedoch fehlt auch insoweit die Abwägung mit dem Gewicht des dem Artenschutz dienenden Beteiligungsrechts der Naturschutzvereinigung (siehe auch b.). II. Es liegt hinsichtlich der Bayerischen Wolfsverordnung auch keiner der sonstigen gemäß § 63 Abs. 3 oder 4 BNatSchG denkbaren Ausnahmetatbestände vor. Das Absehen von einer Beteiligung des Antragstellers war nicht gerechtfertigt gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 28 Abs. 3 VwVfG – ein „zwingendes öffentliches Interesse“ im Sinne dieser Vorschrift ist nicht ersichtlich, und zwar aus denselben Gründen, aus denen auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwVfG nicht vorliegen (siehe I.1.). Auch § 63 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG i.V.m. § 29 Abs. 2 VwVfG gibt keine Rechtfertigung für das Absehen von einer Beteiligung des Antragstellers – es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass ein mit der Beteiligung des Antragstellers verbundenes Bekanntwerden des Verordnungsvorhabens zu Nachteilen geführt hätte, wie sie in § 29 Abs. 2 VwVfG genannt sind, sei es für die Aufgabenerfüllung der handelnden Verwaltung, sei es für das Wohl des Bundes oder eines Landes. Eine Ausnahme gemäß § 63 Abs. 4 BNatSchG scheidet von vornherein aus, weil die in den Verordnungen geregelten Maßnahmen gezielt gegen Wölfe als streng geschützte Art gerichtet sind und gerade nicht „nur geringfügige Auswirkungen auf Natur und Landschaft“ erwarten ließen und auch nicht erwarten lassen sollten. III. Die Verletzung des Beteiligungsrechts des Antragstellers aus § 63 Abs. 2 Nr. 4b, Abs. 3 BNatSchG (siehe I. und II.) führt zur Unwirksamkeit der Bayerischen Wolfsverordnung. 1. Die bisherige Senatsrechtsprechung geht mit der überwiegenden Rechtsprechung davon aus, dass Verstöße gegen Beteiligungsregelungen „regelmäßig“ beachtlich sind und „grundsätzlich“ zur Unwirksamkeit einer Rechtsverordnung führen, zumal das Mitwirkungsrecht der Verbände nicht nur der Ordnung des Verfahrensablaufs dient, sondern die inhaltliche Richtigkeit der Entscheidung über eine Rechtsverordnung fördern soll (vgl. BayVGH, U.v. 30.4.2024 – 14 N 23.1502 u.a. – juris Rn. 59 m.w.N.). Zwar gilt dies nicht, wenn „von vornherein ausgeschlossen werden kann“, dass bei fehlerfreier Verfahrensgestaltung eine für die Betroffenen günstigere Entscheidung getroffen worden wäre, weil die Verordnung auch ohne den Verfahrensfehler keinen anderen Inhalt erhalten hätte (vgl. BayVGH, U.v. 30.4.2024 a.a.O.). Jedoch liegt hier keine solche Ausnahmekonstellation vor. Zum einen steht der Erlass einer Verordnung nach § 45 Abs. 7 Satz 4, 5 BNatSchG im Ermessen des Normgebers. Zum anderen ist nicht ersichtlich, dass die Argumentation des Antragstellers bereits in anderer Form an den Normgeber herangetragen worden wäre, etwa durch einschlägige Fachbehörden des Naturschutzes. Aus diesen Gründen kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Verordnung bei Durchführung der Verbändebeteiligung einen anderen Inhalt erhalten hätte. Nachdem somit sogar die fehlertolerante Senatsrechtsprechung zur Relevanz des Verfahrensfehlers führt, braucht sich der Senat nicht mit der strengeren Auslegungsvariante auseinandersetzen, wonach die Verletzung des Beteiligungsrechts eines Naturschutzverbandes bei einem Verfahren zum Erlass einer Rechtsverordnung stets die Nichtigkeit der Rechtsvorschrift zur Folge hat (vgl. dazu die in BayVGH, U.v. 30.4.2024 – 14 N 23.1502 u.a. – juris Rn. 58 genannten Fundstellen). Offenbleiben kann auch, ob ein analoger Rückgriff auf den Rechtsgedanken des § 46 VwVfG (i.V.m. dem Rechtsgedanken von § 4 Abs. 1a oder Abs. 5 UmwRG) möglich ist, wenn bei Ausnahmeverordnungen wie der Bayerischen Wolfsverordnung von einer Beteiligung einer Naturschutzvereinigung unzulässig abgesehen wird (vgl. BayVGH, U.v. 30.4.2024 -14 N 23.1502 u.a. – juris Rn. 60 m.w.N.). Denn selbst wenn diese Möglichkeit zugunsten des Antragsgegners unterstellt wird, ist vorliegend jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Verletzung des Beteiligungsrechts des Antragstellers offensichtlich die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat, was nach § 4 Abs. 1a Satz 2 UmwRG zusätzlich zu einer Vermutung der Beeinflussung führte. 2. Der Antragsteller kann sich ohne Weiteres auf die Unwirksamkeit der Bayerischen Wolfsverordnung berufen, weil sein eigenes Beteiligungsrecht ihm kraft der Anerkennung als subjektives Recht zugeordnet (vgl. BayVGH, U.v. 30.4.2024 – 14 N 23.1502 u.a. – juris Rn. 61 m.w.N.) und dadurch verletzt worden ist, dass der Antragsgegner ihn im Verordnungsverfahren übergangen hat. IV. Hinsichtlich der Verordnung zur Ausführung der Bayerischen Wolfsverordnung folgt die Unwirksamkeit bereits aus der Unwirksamkeit der Bayerischen Wolfsverordnung, sodass dahinstehen kann, ob die Ausführungsverordnung zusätzlich unwirksam ist wegen einer eigenständigen Verletzung des Beteiligungsrechts des Antragstellers beim Erlass dieser Ausführungsverordnung. Die Verordnung zur Ausführung der Bayerischen Wolfsverordnung steht nämlich in untrennbarem Zusammenhang mit § 2 BayWolfV. Erweist sich – wie hier – § 2 BayWolfV als unwirksam, ist auch die darauf bezogene Verordnung zur Ausführung der Bayerischen Wolfsverordnung schon deshalb unwirksam, weil dann dem Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz die Ermächtigungsgrundlage für den Verordnungserlass (§ 2 Abs. 3 Satz 3 BayWolfV) fehlt. V. Dahinstehen lässt der Senat alle materiell-rechtlichen Rügen des Antragstellers, weil bereits die formelle Rechtswidrigkeit der Bayerischen Wolfsverordnung zu deren Unwirksamkeit und damit auch zur Unwirksamkeit der Verordnung zur Ausführung der Bayerischen Wolfsverordnung führt (siehe oben). Offen lässt er auch die anlässlich des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 11. Juli 2024 – C-601/22 – (ECLI:ECLI:EU:C:2024:595) im Raum stehenden Fragen. VI. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ist die Nummer I der Entscheidungsformel allgemeinverbindlich und ist vom Antragsgegner nach Eintritt der Rechtskraft des Normenkontrollurteils ebenso zu veröffentlichen wie die Verordnungen bekanntzumachen wären. VII. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.