20 BV 23.16

Leitsatz: 1. Besteht gegenüber dem Rechtsvorgänger des Klägers eine bestandskräftig festgesetzte Beitragsforderung und hat die Behörde gegenüber dem Kläger lediglich allgemeine angekündigt, die gesicherte Forderung – auch im Wege der Zwangsvollstreckung – beitreiben zu wollen, genügt die bloße Ankündigung nicht für die Annahme eines besonderen Feststellungsinteresses; dem Kläger ist es vielmehr zuzumuten, den Erlass eines Duldungsbescheids abzuwarten und dessen Rechtmäßigkeit gerichtlich überprüfen lassen. (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz) 2. Will der Kläger gerichtlich klären lassen, ob die durch Abgabebescheid bestandskräftig festgesetzte Beitragsschuld noch besteht oder durch Verjährung erloschen ist, kann er den Erlass eines Abrechnungsbescheides beantragen, dessen Rechtmäßigkeit gerichtlich überprüfen lassen kann. (Rn. 22) (redaktioneller Leitsatz) I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 10. November 2022 wird geändert. II. Die Klage wird abgewiesen. III. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen. Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Die zulässige Berufung ist begründet. Die im Haupt- und Hilfsantrag erhobenen Feststellungsklagen sind bereits unzulässig. Auf den Antrag des Berufungsklägers hin war das Urteil des Verwaltungsgerichts entsprechend zu ändern (§ 129 VwGO). 1. Die Feststellungsklage im Hauptantrag ist wegen Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Ein besonderes Interesse an der mit seinem Hauptantrag begehrten Feststellung, dass die Beitragsforderung aus dem Jahr 1987 durch Verjährung erloschen (§ 232 AO i.V.m. 13 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a) KAG) ist, hat der Kläger nicht. Deshalb besteht kein Grund, von dem Grundsatz des nachträglichen Rechtsschutzes im Verwaltungsprozessrecht abzuweichen (a.). Dem Kläger ist zumutbar, entweder den Erlass eines Duldungsbescheides (§ 191 AO i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b) ee) KAG) abzuwarten oder einen Abrechnungsbescheid (§ 218 Abs. 2 AO i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Buchstabe a) KAG) über das Fortbestehen der Beitragsforderung zu beantragen und gegen diese Verwaltungsmaßnahmen nachträglichen Rechtsschutz nach der VwGO in Anspruch zu nehmen (b.). Die Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG werden damit gewahrt. a.) Grundsätzlich gilt im Rechtsschutzsystem der VwGO das Prinzip des nachträglichen Rechtsschutzes. Dieser Grundsatz findet seine Ausprägung unter anderem in der Vorschrift des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die die Subsidiarität einer Feststellungsklage für den Fall regelt, dass für das materielle Begehren das prozessuale Instrument einer Gestaltungs- oder Leistungsklage (§ 42 VwGO) zur Verfügung steht. Diese Regel dient der Wahrung verwaltungsrechtlicher Abläufe, die davon geprägt sind, dass gerichtlichem Rechtsschutz ein rechtsmittelfähiges Handeln der Behörde vorausgeht (Erstzugriffsrecht der Verwaltung, vgl. Marsch in Schoch/Schneider, VwGO, Stand März 2023, § 43 Rn. 34a). Nur für Ausnahmefälle ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass bereits vor Erlass behördlicher Entscheidungen gerichtlicher Rechtsschutz in Anspruch genommen werden kann. Erforderlich für die Durchbrechung der Subsidiarität der Feststellungsklage ist ein besonderes, gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Feststellungsinteresse. Das einfache Interesse an einer baldigen Feststellung reicht daher ebenso wenig aus wie eine möglicherweise (bloß) höhere Rechtsschutzeffektivität des vorbeugenden Rechtsschutzes. Es besteht in der Regel auch nicht, wenn vorläufiger Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO oder § 123 Abs. 1 VwGO gegen behördliche Maßnahmen erlangt werden kann. Nachträglicher Rechtsschutz kann ausnahmsweise dann unzumutbar für den von einer (noch) bevorstehenden behördlichen Maßnahme Betroffenen sein, wenn die Gefahr der Schaffung vollendeter Tatsachen durch die Maßnahme selbst besteht, so dass ein nachträglicher Rechtsschutz im Ergebnis bedeutungslos wäre, insbesondere später nicht mehr ausräumbare Rechtsnachteile oder ein nicht wiedergutzumachender Schaden drohen oder der Betroffene sich einem verwaltungsgerichtlichen Ordnungswidrigkeiten-/Bußgeldverfahren aussetzen würde. Auch bei drohender Entwertung von wirtschaftlichen Dispositionen kann ein derartiges qualifiziertes Feststellungsinteresse bestehen, wenn das Warten und die Unsicherheit in Bezug auf die bevorstehende behördliche Entscheidung dem Betroffenen nicht zugemutet werden kann (Helge Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, Stand 2018, § 43 Rn. 105f; Marsch in Schoch/Schneider, VwGO, a.a.O., § 43 Rn. 34a und 34 b). b.) Ein besonderes Feststellungsinteresse des Klägers besteht nicht. aa.) Die allgemeine Ankündigung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht, die gesicherte Forderung weiterhin – auch im Wege der Zwangsvollstreckung – beitreiben zu wollen, genügt für die Annahme eines besonderen Feststellungsinteresses nicht. Denn vor Einleitung konkreter Vollstreckungsmaßnahmen ist jedenfalls, nachdem der Kläger nicht der persönliche Schuldner der Beitragsforderung ist, der Erlass eines gegen ihn gerichteten Duldungsbescheides nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) ee), i.V.m. § 191 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative AO erforderlich, der ihn dazu verpflichtet, die Vollstreckung des Beklagten in sein Grundstück sowohl aufgrund der darauf ruhenden öffentlichen Last (Art. 5 Abs. 7 Satz 2 KAG) als auch aufgrund des eingetragenen Grundpfandrechts (§ 1147 BGB) zu dulden. Grundlage dieser Duldungsverpflichtung ist die bestandskräftig festgesetzte Beitragsforderung aus dem Jahr 1987. Einen solchen Duldungsbescheid kann der Kläger mit den Anfechtungsrechtsbehelfen der VwGO (§§ 68, 42 VwGO) – auch im Wege vorläufigen Rechtsschutzes – angreifen und seine Rechtmäßigkeit gerichtlich überprüfen lassen. Deshalb ist keine Rechtsschutzlücke vorhanden, welche die Zulässigkeit einer Feststellungsklage rechtfertigen würde. bb.) Darüber hinaus kann der Kläger bereits jetzt wegen des zur Forderungssicherung bestellten und eingetragenen Grundpfandrechts und des Streits mit dem Beklagten über die Rechtsfrage, ob die gesicherte Forderung noch besteht, bei dem Beklagten den Erlass eines Abrechnungsbescheides gemäß Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a) KAG i.V.m. § 218 Abs. 2 Satz 1 AO beantragen. Damit kann er abschließend – auch gerichtlich – klären lassen, ob die durch Abgabebescheid bestandskräftig festgesetzte Beitragsschuld, deren Fortbestand sowohl für die öffentliche Last als auch für die Rechtswirksamkeit der Sicherungshypothek unerlässlich ist (§ 1184 Abs. 1 BGB), noch besteht oder durch Verjährung (Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a) KAG i.V.m. § 232 AO) erloschen ist mit der Folge, dass keine öffentliche Last mehr auf dem Grundstück ruht (Art. 5 Abs. 7 Satz 1 KAG) und sich die Sicherungshypothek in eine Eigentümergrundschuld umgewandelt hat (§ 1177 Abs. 1 BGB), so dass eine Vollstreckung in das Grundstück unzulässig wird. Die Voraussetzungen für den Erlass eines Abrechnungsbescheides liegen vor. Nach § 218 Abs. 2 Satz 1 AO entscheidet der Gläubiger der Abgabeschuld auf Antrag oder von Amts wegen über Streitigkeiten, die die Verwirklichung der Abgabeschuld betreffen, durch Abrechnungsbescheid. Zwischen den Beteiligten besteht kein Streit über die Festsetzung der Abgabeschuld, sondern über den (Fort-)Bestand der Beitragsforderung aus dem Beitragsbescheid aus dem Jahr 1987 und damit über die Verwirklichung des Abgabenanspruchs. Nach § 47 AO i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b) KAG und § 232 AO i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Buchstabe a) KAG erlöschen Ansprüche aus dem Abgabeschuldverhältnis durch Verjährung und können nicht mehr verwirklicht werden. Die Frage der Verjährung einer Forderung ist durch Abrechnungsbescheid zu klären (vgl. FG Berlin-Brandenburg, B.v. 19.01.2023 – 9 V 9036/22 – BeckRS 2023, 3356; FG Münster, U.v. 27.07.2015 – 14 K 1224/13 AO – BeckRS 2015, 95855). Die Beteiligten haben in umfangreichem Schriftverkehr ihre Rechtsauffassungen zur Frage, ob die Abgabeschuld durch Verjährung erloschen sei, ausgetauscht und ihren Streit auch nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zugunsten des Klägers nicht beigelegt. Damit liegen nicht bloß klärungsbedürftige Zweifel vor, sondern der Kläger hat konkrete Einwendungen gegen die Abgabeforderung erhoben (Loose in Tipke/Kruse, AO und FGO, Stand November 2023, § 218 AO Rn. 21). Der Kläger ist nach § 218 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5a KAG auch berechtigt, den Erlass eines Abrechnungsbescheides bei dem Beklagten zu beantragen. Antragsberechtigt nach § 218 Abs. 2 Satz 1 AO ist sowohl der Beitragspflichtige als auch ein Dritter, soweit Streitigkeiten die Verwirklichung von Ansprüchen im Sinne des § 218 Abs. 1 AO betreffen (Werth in Klein, AO, Stand 2023, § 218 Rn. 20; BFH, U.v. 14.7.1987 – VII R 72/83 – NJW 1988, 1998 unter 1.c) cc); Intemann in Koenig, AO, Stand 2021, § 218 Rn. 34; Loose in Tipke/Kruse, AO und FGO, Stand November 2023, § 218 Rn. 24). Dritter im Sinne des § 218 Abs. 2 AO ist jede natürliche oder juristische Person, die sich Zahlungsansprüchen wegen einer festgesetzten Abgabeschuld ausgesetzt sieht und damit ein rechtliches Interesse an der Klärung der Frage hat, ob die Beitragsforderung noch verwirklicht werden kann (vgl. auch VGH Mannheim, B.v. 8.10.2021 – 2 S 2470/20 – NVwZ-RR 2022, 193 Rn. 17-20). Zwar besteht gegenüber dem Kläger kein unmittelbarer Zahlungsanspruch des Beklagten. Er darf aber die Zwangsvollstreckung in das Grundstück, zu der er mit Duldungsbescheid des Beklagten nach § 191 Abs. 1 Satz 1 2. Alternative AO i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b) ee) KAG verpflichtet werden kann, durch Zahlung des mit Beitragsbescheides festgesetzten Betrages abwenden, so dass sein rechtliches Interesse an einer Klärung der Verwirklichung der streitgegenständlichen Beitragsforderung nach dem Bayerischen Kommunalabgabenrecht mit einer unmittelbaren Zahlungsverpflichtung – auch wegen des im Grundbuch eingetragenen Grundpfandrechts – gleichzusetzen ist. Gegen den Abrechnungsbescheid des Beklagten steht dem Kläger wiederum, sofern von ihm eine belastende, also den Weiterbestand der Forderung feststellende Wirkung, ausgehen sollte, die verwaltungsgerichtliche Klage (§§ 68, 42 VwGO) zur Verfügung. Entscheidet der Beklagte nicht innerhalb von drei Monaten, kann der Kläger seine Rechte bei Vorliegen der prozessualen Voraussetzungen über die Erhebung einer Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) durchsetzen und so eine gerichtliche Entscheidung über das Bestehen der streitigen Forderung herbeiführen. 2. Über die Zulässigkeit und Begründetheit der hilfsweise erhobenen Feststellungsklage war trotz Erfolglosigkeit des Hauptantrages nicht zu entscheiden, weil die im Wege der sukzessiven Klagehäufung (§ 44 VwGO; Wöckel in Eyermann, VwGO, Stand 2022, § 44 Rn. 4) erfolgte Klageänderung (§ 91 VwGO) unzulässig ist. Der Beklagte hat der Klageänderung ausdrücklich widersprochen. Die nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 263 ZPO erforderliche Sachdienlichkeit liegt – unabhängig von der Frage, ob der Kläger zur Erweiterung seines Klageantrags als obsiegender Beteiligter im Ausgangsverfahren Anschlussberufung (§ 127 VwGO) hätte einlegen müssen (vgl. nur Riese in Schoch/Schneider, a.a.O., § 91 Rn. 93) – nicht vor. Denn der neue Streitgegenstand kann wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO aus denselben Gründen wie unter 1. dargelegt nicht im Wege der Feststellungsklage verfolgt werden. Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage wäre deshalb ebenfalls unzulässig. Die Erhebung einer unzulässigen Klage vermag eine Sachdienlichkeit im Sinne des § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 263 ZPO nicht zu begründen (Riese in Schoch/Schneider, a.a.O., § 91 Rn. 61b; Peters/Kujath in Sodan/Ziekow, a.a.O., § 91 Rn. 59; Wöckel in Eyermann, VwGO, a.a.o., § 91 Rn. 31). Eine bloße Ergänzung oder Berichtigung der tatsächlichen oder rechtlichen Ausführungen (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 1 ZPO) liegt nicht vor, wenn ein weiterer Streitgegenstand (hilfsweise) anhängig gemacht werden soll. Die Revision war nicht zuzulassen, weil kein Fall des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.