20 N 19.775

Leitsatz: 1. Eine Änderungssatzung, die bis dahin geltendes und von dem Satzungsgeber für wirksam gehaltenes Satzungsrecht ersetzen sollte, führt zu einer unzulässigen echten Rückwirkung, wenn sie nachträglich ändernd in Gebührentatbestände zum Nachteil der Betroffenen eingreift, die in der Vergangenheit liegen und schon abgeschlossen sind und sich der Satzungsgeber nicht darauf berufen kann, es habe sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden können oder aber überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, erforderten eine rückwirkende Beseitigung von Normen. (Rn. 67) (redaktioneller Leitsatz) 2. Ein bereits in der Vergangenheit erfüllter Gebührentatbestand kann durch Satzungsänderung nicht zu einem späteren Zeitpunkt verändert werden. (Rn. 69) (redaktioneller Leitsatz) I. Die Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung des Kommunalunternehmens L. vom 6. März 2018 in der Fassung vom 22. April 2021 ist unwirksam. II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. III. Die Revision wird nicht zugelassen. Der Normenkontrollantrag ist nach erfolgter zulässiger Antragsumstellung (§ 91 Abs. 1 VwGO) zulässig (1.) und begründet (2.). Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nach erfolgter Antragsumstellung ausschließlich die Fassung der BGS-EWS vom 22. April 2022, deren § 10 Abs. 1 bestimmt, dass die Gebühr ab dem 1. Januar 2019 4,40 EUR/m³ Abwasser beträgt (§ 1 der Änderungssatzung). § 2 dieser Änderungssatzung ordnet das rückwirkende Inkrafttreten zum 1. Januar 2019 an. 1. Der Antrag, die Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung des Antragsgegners vom 6. März 2018 in der Fassung vom 22. April 2021 für unwirksam zu erklären, ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO) und auch sonst zulässig. Der Antrag gegen die Fassung der Satzung vom 6. März 2018 wurde innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof erhoben. Die Frist ist auch für die infolge des Erlasses von Änderungssatzungen vorgenommenen Antragsumstellungen gewahrt (Hoppe in Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 91 Rn. 12). Die Antragstellerin ist als Gebührenschuldnerin des Antragsgegners auch antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie geltend machen kann, durch die angegriffenen Regelungen in eigenen Rechten verletzt zu sein. 2. Der Normenkontrollantrag ist begründet, weil die Rückwirkungsanordnung in § 2 der Änderungssatzung vom 22. April 2021, mit der der Gebührensatz gegenüber der Satzungsfassung vom 6. März 2018 ab dem 1. Januar 2019 auf 4,40 EUR/m³ erhöht werden soll (§ 10 Abs. 1 der geänderten BGS-EWS), gegen höherrangiges Recht verstößt und deshalb nichtig ist. Rechtswirkungen kommen ihr damit weder ab dem 1. Januar 2019 (ex tunc), noch ab dem 7. Mai 2021 (Veröffentlichung der Änderungssatzung vom 22. April 2021 im Mitteilungsblatt - ex nunc) zu. Der Antragsgegner verfügt damit nicht über eine Rechtsgrundlage zum Erlass von Gebührenbescheiden mit einem Gebührensatz von 4,40 EUR. Dies gilt sowohl für den Fall der Wirksamkeit der Gebührensatzung in der Fassung vom 6. März 2018 (a.) als auch für den Fall ihrer Unwirksamkeit (b.). Die Nichtigkeit erfasst den Gebührensatz in voller Höhe, da für die Annahme einer Teilnichtigkeit (§ 139 BGB analog) keine Anhaltspunkte bestehen. a. Bei der in der Änderungssatzung getroffenen Regelungen der Erhöhung des Gebührensatzes unter gleichzeitiger Anordnung des Inkrafttretens dieser Erhöhung zum 1. Januar 2019 handelt es sich um eine unzulässige echte Rückwirkung (vgl. BVerfG, B.v. 12.11.2015 - 1 BvR 2961/14 - NVwZ 2016, 300). Die Normen verstoßen gegen das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) enthaltene Rückwirkungsverbot und sind daher ungültig. Das Rückwirkungsverbot enthält für verschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen. Eine unechte Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Auch in diesem Fall gibt es Ausnahmen. Das Rückwirkungsverbot, das im Vertrauensschutz nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze findet, tritt zurück, wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern (BayVGH, U.v. 15.10.2009 - 6 B 08.1431 - BeckRS 2010, 1403 Rn. 27). Die Änderungssatzung, die bis dahin geltendes und von dem Antragsgegner für wirksam gehaltenes Satzungsrecht ersetzen sollte, führt zu einer echten Rückwirkung, weil sie nachträglich ändernd in Gebührentatbestände zum Nachteil der Betroffenen eingreift, die in der Vergangenheit liegen und schon abgeschlossen sind. Eine nachträgliche Neuberechnung der Gebührenschuld aufgrund der erst am 14. Dezember 2020 vorliegenden Kalkulation und die rückwirkende Inkraftsetzung des Gebührensatzes verstößt gegen den Grundsatz der Einmaligkeit der Gebührenerhebung und greift in bereits entstandene Gebührenschuldverhältnisse ein. Eine rückwirkende Abgabenerhöhung durch Austausch einer rechtmäßigen Satzungsregelung durch eine andere ist unzulässig (Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, Stand 2019, 18. Kapitel Rn. 1305; BVerwG, U.v. 7.4.1989 - 8 C 83/87 - NVwZ 1990, 168). Nach § 12 Abs. 1 der BGS-EWS entsteht die Abwassergebühr mit jeder Einleitung in der Höhe des zum Zeitpunkt der Einleitung geltenden Gebührensatzes. Dieser Sachverhalt ist mit der erstmaligen Entstehung der Gebühr abgeschlossen, weil die Gebühr nach der satzungsgemäßen Bestimmung tatbestandlich nur einmal entstehen kann. Ein bereits in der Vergangenheit erfüllter Gebührentatbestand kann durch Satzungsänderung nicht zu einem späteren Zeitpunkt verändert werden. Auch das Vertrauen der Gebührenschuldner ist deswegen schutzwürdig und steht der Zulässigkeit einer Rückwirkungsanordnung entgegen. Sie müssen mit einer nachträglichen Anhebung und einer daraus resultierenden Nachberechnung bereits entstandener und für eine bestimmte Verbrauchsmenge bereits feststehender Gebühren nicht rechnen. Daran vermag weder der „Rückwirkungsbeschluss“ des Verwaltungsrats vom 12. Dezember 2018 noch die Satzungsbestimmung in der Änderungssatzung vom 10. Dezember 2019, mit der § 10 Abs. 1 BGS-EWS mit dem Hinweis versehen wurde, es handele sich bei der Gebührenhöhe von 2,19 EUR um den Gebührensatz, der den Vorauszahlungen zunächst zugrunde gelegt werde und es sei mit einer Anhebung der Gebührenhöhe zu rechnen, etwas zu ändern. Denn Art. 8 Abs. 2, 4 und 6 KAG, Art. 62 Abs. 2 GO verpflichten den kommunalen Anlagenbetreiber, die Gebühren auf der Grundlage einer Kalkulation so zu erheben, dass das Gebührenaufkommen möglichst die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten einschließlich der Kosten für die Ermittlung und Anforderung von einrichtungsbezogenen Abgaben deckt. Bei der Gebührenbemessung können die Kosten für einen mehrjährigen Zeitraum berücksichtigt werden, der jedoch höchstens vier Jahre umfassen soll (Art. 8 Abs. 6 Satz 1). Dabei sind Kostenüberdeckungen, die sich am Ende des Bemessungszeitraums ergeben, innerhalb des folgenden Bemessungszeitraums auszugleichen; Kostenunterdeckungen sollen in diesem Zeitraum ausgeglichen werden (Art. 8 Abs. 6 Satz 2 KAG). Der Antragsgegner verfügte nach eigenen Angaben aufgrund betriebsinterner Schwierigkeiten und der Umstellung der Buchführung erst am 14. Dezember 2020 und damit erst nach Verstreichen der Hälfte des Bemessungszeitraums 2019 bis 2022 über valide Daten zur Ermittlung der kostendeckenden Gebührenhöhe. Ein Verstoß des an Recht und Gesetz gebundenen Antragsgegners gegen das Kalkulationsgebot, das dem Kostendeckungsprinzip zur Durchsetzung verhelfen soll, da nur auf der Grundlage aussagekräftiger Betriebsabrechnungen eine Bemessung der voraussichtlich kostendeckenden Gebührenhöhe stattfinden kann, kann das auf die Einmaligkeit der Gebührenerhebung gerichtete Vertrauen der Gebührenschuldner nicht beseitigen, auch wenn der Antragsgegner den Gebührenschuldnern wiederholt mitgeteilt hat, dass die bislang der Abrechnung zugrunde gelegten Gebührensätze aller Voraussicht nach nicht kostendeckend sein dürften. Das Vorgehen des Antragsgegners findet im Kommunalabgabengesetz keine Rechtfertigung. Damit ist die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Regelung unwirksam. Dies hat die Unwirksamkeit der gesamten Gebührensatzung zur Folge, da der Satzung ohne Abgabesatz ein essentieller Bestandteil fehlt (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 KAG). Es sind auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass der Antragsgegner dem Rechtsgedanken des § 139 BGB folgend die angegriffenen Satzungsbestimmungen ohne die Rückwirkungsanordnung erlassen hätte. Dem stehen bereits kalkulatorische Gründe entgegen. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass ein Fall der Nacherhebung von Gebühren - wenn sich etwa auf der Grundlage wirksamen Satzungsrechts erst nach dem Erlass bzw. Eintritt der Bestandskraft eines Gebührenbescheides herausstellt, dass höhere Mengen Abwasser eingeleitet wurden als zunächst berechnet oder ein Gebührenrahmen nicht voll ausgeschöpft wurde - bei nachträglicher Erhöhung des Gebührensatzes gerade nicht vorliegt. Vielmehr verfügte der Antragsgegner zu Beginn des neuen Kalkulationszeitraums nicht über eine ordnungsgemäße Gebührenkalkulation im Sinne des Art. 8 KAG. Er war deshalb nicht in der Lage, kostendeckende Gebührensätze zum Gegenstand seines Ortsrechts zu machen. Die Unsicherheit des Gebührengläubigers über die Höhe der in die Kalkulation einzustellenden Kosten löst keinen Nacherhebungstatbestand im Zeitpunkt des Vorliegens der Kalkulation aus. Art. 8 KAG unterstellt insoweit, dass der Anlagenbetreiber stets sorgfältig im Blick behält, welche Einnahmen und Ausgaben im Rahmen der Gebührenermittlung zu berücksichtigen sind und welche Höhe die Verbrauchsgebühren erreichen müssen bzw. dürfen, um die Anforderungen des Kostendeckungsprinzips zu erfüllen. Dass der Antragsgegner durch den Wechsel des Anlagenbetreibers im Jahr 2017 und die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik in der Haushaltsführung bis 14. Dezember 2010 nach eigener Aussage nicht in der Lage gewesen ist, die Gebührenhöhe zu bestimmen, erklärt zwar, warum die Kalkulation erst weit nach Beginn des Kalkulationszeitraums 2019 bis 2022 vorlag. Diese Umstände liegen jedoch ausschließlich in der Sphäre des Gebührengläubigers und sind von diesem zu verantworten. Es handelt sich bei der in § 1 der Änderungssatzung getroffenen Regelung auch nicht um eine Regelung zur vorläufigen Gebührenfestsetzung. Zwar ist § 165 AO über die Verweisung in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 b) aa) KAG grundsätzlich auch im Kommunalabgabenrecht entsprechend anwendbar. Nach § 165 Abs. 1 Satz 1 AO kann eine Steuer vorläufig festgesetzt werden, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen für ihre Entstehung vorliegen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm liegen hier aber offensichtlich nicht vor. Denn die Einleitungsmenge und damit die Voraussetzung für das Entstehen der Gebührenschuld steht in jedem Einzelfall fest. Unsicherheiten über die Höhe der anfallenden Gebühren, die daraus resultieren, dass der Antragsgegner nicht vor Beginn der Kalkulationsperiode über valide Kalkulationsgrundlagen verfügte, unterfallen nicht dem Begriff der Ungewissheit über die Entstehung einer Abgabeschuld. Der Antragsgegner erklärte hierzu in der mündlichen Verhandlung, die Gebührenbescheide seien ohne Vorläufigkeitsvermerk unter Zugrundelegung eines Gebührensatzes von 2,19 EUR/m³ erlassen worden und später habe er dann - nachdem die Kalkulation habe erstellt werden können - auf neuer Zahlengrundlage weitere Gebührenbescheide in Höhe des Differenzbetrages erlassen. Auch für eine Einordnung der Regelung als Vorbehalt der Nachprüfung im Sinne des § 164 AO bestehen keine Anhaltspunkte; ohnehin ist diese Vorschrift im Bereich des Kommunalabgabengesetzes nicht anwendbar (vgl. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 a) aa) KAG). b. Letztlich kommt es auch nicht darauf an, ob der Gebührensatz und damit die Gebührensatzung in der Fassung vom 6. März 2018 möglicherweise unwirksam gewesen sind. Die Rückwirkungsanordnung kann auch in dem Fall der Nichtigkeit vorangehenden Satzungsrechts nicht zur Entstehung einer wirksamen Gebührensatzung führen. Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass der Neuerlass (erstmals) wirksamen Satzungsrechts unter Anordnung der Rückwirkung grundsätzlich zulässig ist und wirksames Ortsrecht begründen kann (BayVGH, B.v. 6.4.2000 - 23 CS 99.3748 - NVwZ 2001, 706; BayVGH, U.v. 29.4.2010 - 20 BV 09.2010 - BeckRS 2011, 49733). Die Nichtigkeit kann dabei nicht durch bloße Änderung einzelner Bestimmungen behoben werden. Vielmehr bedarf es eines Neuerlasses der ungültigen Satzung bzw. des ungültigen Satzungsteils insgesamt (BayVGH, B.v. 20.12.2004 - 23 CS 04.3051 - BeckRS 2004, 34193). Diesen Anforderungen genügt die Änderungssatzung vom 22. April 2021 nicht, weil der Antragsgegner lediglich die den Gebührensatz enthaltende Regelung und damit eine Regelung neu erlassen hat, die isoliert kein wirksames Satzungsrecht begründen kann (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 KAG). Auf die mit dem Normenkontrollantrag aufgeworfene Frage, ob der Antragsgegner mit der von ihm gewählten Verteilung der Kosten auf Grundgebühren und mengenbezogene Gebühren den ihm zustehenden weiten Spielraum mit der Folge der Rechtswidrigkeit der Gebührensatzung wegen des Vorliegens eines Verstoßes gegen höherrangiges Recht überschritten haben könnte, kommt es demnach ebenso nicht mehr an. 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO. 4. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor, § 132 Abs. 2 VwGO. 5. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO muss der Antragsgegner die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in derselben Weise veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre.