6 S 773/11

Heimaufsicht: Grenzen hoheitlicher Durchsetzung vertraglicher Pflichten gegenüber Heimbewohnern • Die Heimaufsicht darf nach Landesrecht ordnungsrechtlich erforderliche Hilfen der Heimträger zum Schutz der Bewohner (z.B. Begleitung zu Arztbesuchen) anordnen, nicht jedoch vertragliche Ansprüche aus Heimverträgen oder aus Rahmenverträgen konstitutiv zugunsten der Bewohner durch Verfügung verbindlich festsetzen, soweit hierfür materielle Zuständigkeiten des Bundes (z.B. Verbraucherschutz- oder Sozialversicherungsrecht) betroffen sind. • Ist eine Frage im Rahmenvertrag nach § 75 SGB XI zwischen den Vertragspartnern umstritten und liegen keine gemeinsamen Empfehlungen vor, kann die Heimaufsicht diese streitige inhaltliche Regelungsfrage nicht im Wege einseitiger hoheitlicher Durchsetzung klären. • Aus dem Wortlaut und Zweck des baden-württembergischen Rahmenvertrags ergibt sich nicht mit hinreichender Sicherheit eine generelle Pflicht des Heimträgers, Bewohner unter den genannten Voraussetzungen ohne gesondertes Entgelt zu Arztbesuchen zu begleiten; die konkrete Leistungspflicht ist im Einzelfall aus dem allgemeinen Leistungsbestand zu bestimmen. Die Klägerin betreibt eine stationäre Pflegeeinrichtung und ist Mitglied eines Wohlfahrtsverbands, der an einem Rahmenvertrag nach § 75 SGB XI beteiligt ist. In den Wohnpflegeverträgen wird der Rahmenvertrag für verbindlich erklärt; die Klägerin stuft die Begleitung zu Arztbesuchen in ihrem Leistungsverzeichnis als Zusatzleistung ein. Die untere Heimaufsichtsbehörde und das Regierungspräsidium ordneten mit Bescheid an, die Einrichtung habe unter bestimmten Voraussetzungen die Begleitung zu Arztbesuchen als Regelleistung ohne gesondertes Entgelt sicherzustellen. Die Klägerin focht dies an und wendet ein, die Heimaufsicht dürfe keine vertraglichen Pflichten auslegen und durch Verfügung durchsetzen; strittig sei insbesondere die Auslegung des Begriffs „Organisieren/Unterstützen“ im Rahmenvertrag. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab; in der Berufung gab der Senat der Klägerin teilweise recht und hob die Bescheide auf. • Rechtliche Grundlage für heimaufsichtsrechtliche Anordnungen bietet § 12 Abs.1 Satz1 LHeimG (vormals §17 HeimG), mit dem ordnungsrechtlich erforderliche Maßnahmen zur Sicherung der Pflichten des Heimträgers gegenüber Bewohnern getroffen werden können. • Aufgrund der föderalen Gesetzgebungssituation und der Einführung des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes (WBVG) steht die Durchsetzung zivilrechtlicher Heimvertragsansprüche bzw. vertraglicher Verbraucherschutzfragen primär dem Bund bzw. dem Zivilrechtsweg zu; Landesrechtliche Eingriffe, die auf Durchsetzung solcher vertraglicher Ansprüche zielen, sind verfassungsrechtlich problematisch. • Rahmenverträge nach §75 SGB XI sind zwar normsetzungsähnlich und können für zugelassene Pflegeeinrichtungen verbindlich wirken; wenn jedoch zwischen den Vertragspartnern über die Auslegung einer Leistungspflicht ausdrücklich Streit besteht und keine Gemeinsame Empfehlung vorliegt, ist die einseitige hoheitliche Festlegung dieser streitigen Leistung durch die Heimaufsicht unzulässig, weil dadurch in die konkurrierende Kompetenz des Bundes für Sozialversicherungs- bzw. Verbraucherschutzrecht eingegriffen würde. • Die Heimaufsicht bleibt dagegen befugt, ordnungsrechtlich erforderliche Schutzpflichten zu treffen; die Verpflichtung, erforderliche Hilfen zu gewähren (z.B. Begleitung in unabwendbaren Fällen), kann aus dem Landesheimrecht zur Gefahrenabwehr verlangt werden, ohne daraus zwingend ein Verbot gesonderter Entgelte abzuleiten. • Zur Auslegung des Rahmenvertrags ist bei Normsetzungsverträgen die objektive Erklärungsbedeutung maßgeblich; hier enthält §1 Abs.3 lit.c des Rahmenvertrags keine eindeutige Regelung, die die Begleitung zum Arzt grundsätzlich als regelleistungspflichtig und damit ohne gesondertes Entgelt ausweist. • Die streitige Anordnung ist daher rechtswidrig: Zum einen fehlt eine verfassungsrechtlich tragfähige Grundlage dafür, streitige Rahmenvertragsinhalte durch heimaufsichtsrechtliche Verfügung verbindlich zu machen; zum anderen ergibt die normkonforme Auslegung des Rahmenvertrags nicht eindeutig, dass Begleitung zu Arztbesuchen generell zur Regelleistung gehört. • Folge: Die angefochtenen Bescheide sind aufzuheben; die Klägerin ist insoweit nicht verpflichtet, die fragliche Leistung im Rahmen und ohne gesondertes Entgelt pauschal zu erbringen. Die Berufung der Klägerin ist erfolgreich; das Gericht hebt den Bescheid des Landratsamts und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums auf, weil die Heimaufsichtsbehörde nicht befugt ist, eine vertraglich streitige Pflichtenregelung des Rahmenvertrags nach § 75 SGB XI einseitig hoheitlich zu Lasten des Heimträgers verbindlich festzulegen, zumal insoweit Bundeszuständigkeiten für Verbraucherschutz/Sozialversicherungsrecht betroffen sind. Unabhängig davon besteht jedoch eine ordnungsrechtliche Pflicht des Heimträgers, unter den in der Verfügung genannten Voraussetzungen erforderliche Hilfen zum Schutz der Bewohner zu gewähren; dies bedeutet aber nicht automatisch, dass diese Begleitung generell ohne gesondertes Entgelt zu erfolgen hat. Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen trägt das beklagte Land; die Revision wird zugelassen.