3 S 2110/08

LEP‑Sollvorgaben zu Konzentration und Kongruenz sind verbindliche Raumordnungsziele • Plansätze des LEP 2002, die als Soll‑Vorschriften das Zentrale‑Orte‑Prinzip, Kongruenz- und Konzentrationsgebot regeln, können Zielqualität im Sinne des § 3 Nr.2 ROG besitzen. • Ein Vorhaben, dessen betriebswirtschaftlicher Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet, widerspricht dem Kongruenzgebot und kann damit gegen verbindliche Ziele der Raumordnung verstoßen. • Eine Zielabweichung nach § 24 LplG ist nur zulässig, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und nicht die Grundzüge der Planung berührt; das Zentrale‑Orte‑Prinzip und das Kongruenzgebot gehören zu diesen Grundzügen. • Ziele der Raumordnung in Form von Soll‑Vorschriften berühren nicht ohne weiteres die kommunale Planungshoheit oder Grundrechte der Berufsfreiheit und sind mit EU‑Recht (Niederlassungs‑ und Dienstleistungsfreiheit) vereinbar, wenn sie nicht diskriminierend sind, legitime Gemeinwohlziele verfolgen und geeignet sowie verhältnismäßig sind. Die Klägerin (Gemeinde) und die Beigeladene (Investorin) planten die Ansiedlung eines großflächigen Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten auf einem Gewerbe/Industriegrundstück nahe der A5 auf Gemarkung der Klägerin. Das Vorhaben umfasste insgesamt ca. 41.000 m² Verkaufsfläche, das Einrichtungshaus alleine ca. 25.500 m². Das Regierungspräsidium Karlsruhe lehnte am 21.06.2007 die beantragte Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsplans (LEP 2002) und des Regionalplans wegen Verstößen gegen Kongruenz‑ und Integrationsgebot ab und sah von einem Raumordnungsverfahren ab. Die Klägerin und die Beigeladene klagten gegen den Bescheid; das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Gegen dieses Urteil legten beide Berufung ein. Strittig war insbesondere, ob die einschlägigen Plansätze des LEP 2002 Zielqualität besitzen, ob das Vorhaben diese Ziele verletzt und ob eine Zielabweichung nach § 24 LplG zulässig wäre. • Die Berufungen sind unbegründet; das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Festlegungen in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 haben Zielqualität (§ 3 Nr.2 ROG): sie sind als verbindliche, hinreichend bestimmbare landesplanerische Festlegungen anzusehen. • Soll‑Formulierungen können Zielcharakter haben. Der Plangeber darf Planziele als Soll‑Vorschrift ausgestalten und dadurch Ausnahmen nur für atypische, nicht vorhersehbare Fälle zulassen; Regel‑Ausnahme‑Strukturen im Plan sind ebenfalls möglich, sofern Ausnahmetatbestände bestimmbar sind. • Das Kongruenzgebot verlangt, dass die Verkaufsfläche so zu bemessen ist, dass der Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet; eine wesentliche Überschreitung wird regelmäßig bei mehr als 30 % Umsatzanteil außerhalb des Verflechtungsbereichs angenommen (§ 3.2.1.4 Einzelhandelserlass als Konkretisierung). • Das GMA‑Marktgutachten ergab, dass nur ca. 10–11 % der Umsätze aus dem Mittelbereich Rastatt zu erwarten sind (für das Einrichtungshaus) und insgesamt ca. 18 % bei gemeinsamer Betrachtung von Einrichtungshaus und Fachmärkten — damit liegt eine erhebliche Überschreitung des Verflechtungsbereichs vor und damit ein Verstoß gegen das Kongruenzgebot. • Die einschlägigen LEP‑Vorgaben (Zentrale‑Orte‑Prinzip, Kongruenz‑ und Integrationsgebot) gehören zu den Grundzügen der Planung i.S.v. § 24 LplG; eine Abweichung, die diesen Grundstrukturen widerspricht, ist nicht zulässig. Mangels Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG war die höhere Raumordnungsbehörde verpflichtet, den Zielabweichungsantrag abzulehnen. • Die Vorgaben des LEP 2002 verletzen nicht die kommunale Planungshoheit (Art.28 Abs.2 GG) oder die Berufsfreiheit (Art.12 GG) und stehen auch nicht im Widerspruch zu EU‑Rechtsgütern wie Niederlassungs‑ und Dienstleistungsfreiheit, da sie nicht diskriminierend sind, zwingende Gründe des Allgemeininteresses verfolgen und geeignet sowie verhältnismäßig sind. • Mangels Erfolg des Feststellungsantrags war auch die Verpflichtungsklage auf Zulassung der Zielabweichung unbegründet; ein Beteiligungsverfahren nach § 24 Satz 3 LplG war nicht erforderlich, weil das Ermessen der Behörde wegen Fehlen der Voraussetzungen nicht eröffnet war. Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen wurden zurückgewiesen. Das Gericht bestätigte, dass die einschlägigen Plansätze des LEP 2002 (Konzentrations‑ und Kongruenzgebot) verbindliche Ziele der Raumordnung sind und das geplante Einrichtungshaus den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet; damit verletzt das Vorhaben raumordnungsrechtliche Zielvorgaben. Eine Zielabweichung nach § 24 LplG durfte deshalb nicht zugelassen werden, weil das Vorhaben die Grundzüge der Planung berührt und die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Abweichung nicht gegeben sind. Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte. Die Revision wurde zugelassen wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage der Zielqualität von Soll‑Vorschriften.