4 K 757/11.WI

Leitsatz: Unmittelbar betroffene Anlieger und Umweltschutzverbände haben einen Anspruch auf einen Luftreinhalteplan, der geeignete Maßnahmen enthalten muss, um den Zeitraum von Grenzwertüberschreitungen so kurz wie möglich zu halten. Das Land Hessen wird verpflichtet, den für die C-Stadt geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der in der 39. Verordnung zum Bundesimmissionsschutzgesetz geregelten Grenzwerte enthält, dies beschränkt a) für die Klägerin zu 1) auf die F-Straße (Ecke G-straße) in C-Stadt und den über das Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³ bzw. b) für den Kläger zu 2) auf das Stadtgebiet der C-Stadt und den über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³. Die Kosten des Verfahrens hat das beklagte Land zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht zuvor die Kläger Sicherheit in entsprechender Höhe leisten. Berufung und Sprungrevision werden zugelassen. Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet die Berichterstatterin anstelle der Kammer (§ 87 a Abs. 2 und 3 VwGO). Die zulässigen Klagen sind auch begründet, denn beide Kläger haben nach § 47 Abs. 1 BImSchG und § 27 Abs. 2 39. BImSchV einen Anspruch darauf, dass im Rahmen des Luftreinhalteplans für das Ballungsgebiet Rhein-Main, Teilplan C-Stadt alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen ergriffen werden, um den Zeitraum der Überschreitung des einzuhaltenden Grenzwerts für Stickstoffdioxid (gemäß § 3 der 39. BImSchV 40 µg/m³ gemittelt über ein Kalenderjahr) so kurz wie möglich zu halten. Die 39. BImSchV über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen dient der Umsetzung der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152 vom 11.6.2008, S. 1), der Richtlinie 2004/107/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 2004 über Arsen, Kadmium, Quecksilber, Nickel und polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe in der Luft (ABl. L 23 vom 26.1.2005, S. 3) sowie der Richtlinie 2001/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (ABl. L 309 vom 27.11.2001, S. 22). Die Klagen sind als allgemeine Leistungsklagen zulässig. Die allgemeine Leistungsklage ist die statthafte Klageart bei pflichtwidrigem Unterlassen einer Luftreinhalteplanung (vgl. Bay VGH, Urteil vom 18.05.2006, 22 BV 05.2462, NVwZ 2007, 233 ff, VG Stuttgart, Urteil vom 22.05.2005 NVwZ 2005, 972 ff.). Luftreinhaltepläne (§ 47 Abs. 1 BImSchG) sind nämlich, genauso wie Aktionspläne für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen (§ 47 Abs. 2 BImSchG) keine Verwaltungsakte, die im Wege einer Verpflichtungsklage erstritten werden könnten. Sie sind Handlungspläne, die nur verwaltungsinterne Bindung entfalten und weder für einzelne Bürger noch für Anlagenbetreiber Rechte oder Pflichten begründen (so zuletzt OVG Lüneburg Urteile vom 12.05.2011, 12 LC 139/09 und 12 LC 143/09, unter Zugrundlegung der Rechtsprechung des BVerwG mit weiteren Fundstellen, zitiert nach juris). Dennoch hat der unmittelbar betroffene Einzelne im Fall der Gefahr der Überschreitung von Grenzwerten von Emissionen nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 25.08.2008, C-237/07, NVwZ 2008, 984 ff. ) das Recht, die nationalen Behörden unter Aufsicht der Gerichte dazu zu bringen, Maßnahmen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung zu ergreifen, um unter Berücksichtigung der tatsächlichen Umstände und aller betroffenen Interessen die Gefahr der Überschreitung der Grenzwerte auf ein Minimum zu verringern und schrittweise zu einem Stand unterhalb der festgesetzten Werte zu kommen. Diese Rechte sind im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend zu machen. Den Klägern fehlt auch nicht deshalb das Rechtsschutzinteresse, weil das beklagte Land bereits 2005 einen Luftreinhalteplan für das Ballungsgebiet Rhein-Main, Teilplan C-Stadt aufgestellt hat und damit dem klägerischen Begehren bereits Rechnung getragen wäre, so dass die Inanspruchnahme des Gerichts rechtsmissbräuchlich oder mutwillig erschiene. Zutreffend weist der Klägerbevollmächtigte darauf hin, dass das Recht des in der Gesundheit beeinträchtigten Dritten auf Erstellung eines Luftreinhalteplans sich nicht darin erschöpft, dass unter der Überschrift Luftreinhalteplanung überhaupt irgendwelche Maßnahmen ergriffen werden. Dieses Recht geht vielmehr dahin, dass geeignete Maßnahmen zu ergreifen sind mit dem Ziel, die normativen Vorgaben zu erfüllen und den Zeitraum einer Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten (§ 47 Abs. 1 BImSchG, § 27 Abs. 2 39. BImSchV). Diese Anforderungen erfüllt der vorliegende Luftreinhalteplan aus dem Jahr 2005 bezogen auf den Schadstoff Stickstoffdioxid unstreitig nicht. Deshalb wird ja auch zurzeit vom beklagten Land die erste Änderung dieses bestehenden Luftreinhalteplans auf den Weg gebracht. Die vorhandene (veraltete) Luftreinhalteplanung lässt also das Rechtsschutzinteresse für die vorliegenden Klagen nicht entfallen. Dasselbe gilt für den zwischenzeitlich veröffentlichten Planentwurf zur ersten Änderung des Luftreinhalteplans Rhein-Main, Teilplan C-Stadt. Die Kläger machen geltend, dass dieser nicht geeignet ist, schnellstmöglich für die Einhaltung des geltenden Grenzwerts für den Schadstoff Stickstoffdioxid zu sorgen. Es ist auch nicht offensichtlich, dass der Planentwurf den normativen Vorgaben entspricht und damit dem klägerischen Begehren in kurzer Zeit Genüge getan sein wird. Nach den Aussagen des Entwurfs ist es vielmehr so, dass auch bei Verwirklichung aller Planinhalte, der Grenzwert für Stickstoffdioxid in absehbarer Zeit nicht einzuhalten sein wird. Es besteht also durchaus die Möglichkeit, dass sich im Rahmen der Begründetheitsprüfung der vorliegenden Klagen herausstellt, dass auch die projektierte Luftreinhalteplanung die normativen Vorgaben nicht einhält und ein Anspruch auf weitergehende Änderungen des Luftreinhalteplans besteht. Beide Kläger sind auch klagebefugt. Nach geltendem deutschem Verfahrensrecht, § 42 Abs. 2 VwGO, der analog auch auf die allgemeine Leistungsklage anzuwenden ist, (vgl. mit weiteren Nachweisen Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, § 42 RdNr 62) ist eine Klage zum Verwaltungsgericht, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn ein Kläger oder eine Klägerin geltend macht, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Damit ist die sog. Popularklage in der Regel nicht zulässig. Etwas anderes gilt nur, wenn in Rechtsvorschriften die Klagebefugnis abweichend von § 42 Abs. 2 VwGO geregelt ist. Die Klägerin zu 1) macht geltend, durch das Unterlassen einer geeigneten und notwendigen Luftreinhalteplanung in ihrer Gesundheit verletzt zu sein, so dass an ihrer Klagebefugnis ernsthafte Zweifel nicht bestehen. Etwas anderes gilt für den Kläger zu 2), der als Umweltverband das Klageziel im Wege der altruistischen Verbandsklage erreichen will und keine Verletzung eigener Rechte geltend macht. Das nationale Recht der Bundesrepublik kennt keine ausdrückliche Verbandsklagebefugnis bezogen auf die Luftreinhalteplanung. Dennoch ist auch der Kläger zu 2) klagebefugt. Hiervon geht das erkennende Gericht in Anerkennung der Leitfunktion der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 08.03.2011 (C-240/09, NVwZ 2011, 673 ff.) auch unter Würdigung der Kritik des Beklagten an dieser Entscheidung aus. Nach den Vorgaben des EuGH muss das Gericht das nationale Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen für die Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens so auslegen, dass es einer Umweltschutzvereinigung ermöglicht wird, eine Entscheidung, die möglicherweise im Widerspruch zu Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten. Dieser Auslegungsentscheidung kommt zwar keine Allgemeinverbindlichkeit zu, wohl aber eine Leitfunktion (vgl. Schwarze, Europäisches Verwaltungsrecht, S. 62), denn mit einem Abweichen des EuGH von diesen einmal durch Urteil festgelegten Auslegungsgrundsätzen ist bei gleichen Sachverhalten nur dann zu rechnen, wenn sich die Rahmenbedingungen wesentlich geändert haben. So ist es vorliegend aber gerade nicht. Eine Änderung dieser gerade einmal ein halbes Jahr alten Rechtsprechung des EuGH zum effektiven Rechtsschutz für Umweltschutzvereinigungen bei möglicherweise im Widerspruch zu Unionsrecht stehenden Entscheidungen der nationalen Behörden ist nicht zu erwarten, da sich weder die rechtlichen Vorschriften noch die wirtschaftlichen oder sozialen Verhältnisse noch sonstige Erkenntnisse zwischenzeitlich geändert haben. Danach ist auch der Kläger zu 2) als nach § 3 UmwRG anerkannte und unter anderem auch für die Luftreinhaltung aktive Vereinigung klagebefugt wenn er – wie vorliegend – eine Verletzung der Vorgaben des europäischen Immissionsschutzrechts rügt, auch wenn diese Klagebefugnis im nationalen Verfahrensrecht (noch) nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Die danach zulässigen Klagen sind auch begründet. Nach § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. §§ 27, 3 der 39. BImSchV besteht die Verpflichtung bezogen auf Stickstoffdioxid für das Rhein-Main-Gebiet mit C-Stadt einen Luftreinhalteplan aufzustellen, weil der zum Schutz der menschlichen Gesundheit festgelegte über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO 2 ) von 40 Mikrogramm pro Kubikmeter im Stadtgebiet von Wiesbaden überschritten wird. Dieser Luftreinhalteplan muss nach den Vorgaben der §§ 47 Abs. 1 und 27 Abs. 2 39. BImSchV geeignete Maßnahmen enthalten, um den Zeitraum einer Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten. Die Klägerin zu 1) als unmittelbar von den Überschreitungen des Grenzwerts für Stickstoffdioxid betroffene Anwohnerin und der Kläger zu 2), der als Umweltvereinigung klagebefugt ist, haben einen Anspruch darauf, dass unverzüglich ein Luftreinhalteplan mit dem Ziel der Einhaltung des Grenzwerts im Rahmen des tatsächlich Möglichen und rechtlich Verhältnismäßigen aufgestellt wird (vgl. Bay VGH, Urteil vom 18.05.2006, 22 BV 05.2462, NVwZ 2007, 233 ff). Da die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 BImSchG in den für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Bereichen vorliegen, ist der Luftreinhalteplan fortzuschreiben und es sind darin geeignete Maßnahmen zur dauerhaften und schnellstmöglichen Verminderung von NO 2 -Immissionen festzulegen. Ein Ermessen dies zu tun oder zu lassen hat das beklagte Land nicht (wie hier OVG Lüneburg, aaO). Diesen Anforderungen wird die Luftreinhalteplanung des beklagten Landes im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht gerecht, so dass dieses aufgrund der vorliegenden Klagen verpflichtet werden muss, die festgestellten Mängel unverzüglich zu beheben. Unstreitig ist der Luftreinhalteplan aus dem Jahr 2005 bezogen auf die Stickstoffdioxidbelastung nicht ausreichend, so dass zur Einhaltung der zwischenzeitlich geltenden Grenzwerte für Stickstoffdioxid eine Fortschreibung zwingend notwendig ist. Zwar hat das Hessische Ministerium für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz angesichts der im Rhein-Main-Gebiet vielfach und weit überschrittenen Grenzwerte für Stickstoffdioxid schon 2008 aufgrund der erwarteten Einführung der EU-Grenzwerte für NO 2 im Jahr 2010 die Fortschreibung des Luftreinhalteplans Rhein-Main in Angriff genommen, mit dem Ziel, dass 2010 ein aktueller Luftreinhalteplan für den Ballungsraum vorliegt. Das Fortschreibungsverfahren ist allerdings bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 10. Oktober 2011 nicht abgeschlossen worden. Es besteht danach keine aktuelle Luftreinhalteplanung, die die normativen Vorgaben bezogen auf Stickstoffdioxid erfüllt. Jedoch liegt der Entwurf der ersten Fortschreibung – Teilplan C-Stadt – zurzeit öffentlich aus, so dass in absehbarer Zeit mit einem verbindlichen aktualisierten Luftreinhalteplan zu rechnen ist. Wären die Reglungen dieser in Kürze abgeschlossenen Fortschreibung rechtmäßig, müssten die Klagen als unbegründet abgewiesen werden. Das ist indes nicht der Fall. Der vorliegende Entwurf ist inhaltlich nicht ausreichend. Auch bei Umsetzung aller in dem Entwurf festgelegten Maßnahmen, steht schon nach den eigenen Aussagen des Entwurfs fest, dass der geltende Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid weder an Wohnhaus der Klägerin zu 1) noch an den sonst stark belasteten Punkten im Stadtgebiet Wiesbadens eingehalten wird. Aus der Prognose der NO 2 -Konzentration für 2015 (Abbildung 36, Seite 61 des Planentwurfs, Bl. 178 der Gerichtsakten) ergeben sich an drei der fünf Messstellen weiterhin erhebliche Grenzwertüberschreitungen. Solche dauerhaften Überschreitungen müssten angesichts der zwingenden dem Gesundheitsschutz dienenden normativen Vorgaben nur hingenommen werden, wenn alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zur Verminderung der Stickstoffdioxidkonzentration in der Planung ausgeschöpft sind. Dass das nicht der Fall ist, wird im Entwurf des Luftreinhalteplans auf S. 63 (Bl. 180 der Gerichtsakten) vom beklagten Land selbst dargelegt. Eine Umweltzone wird im Stadtgebiet Wiesbaden nicht in den Luftreinhalteplan aufgenommen, obwohl die Wirksamkeit gutachterlich bestätigt ist und – jedenfalls nach Auffassung des Umweltministeriums – die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme gegeben ist, „weil mit kaum einer anderen Maßnahme ohne wesentliche Mobilitätseinschränkung überhaupt eine messbare Verbesserung der Luftqualität möglich ist“. Es verwundert danach, dass die Aufnahme der Umweltzone im Teilplan Wiesbaden seitens des beklagten Landes unter Hinweis auf das versagte Einvernehmen der zuständigen Straßenverkehrsbehörde, das ist das Hessische Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung, abgelehnt wird. Diese Versagung des Einvernehmens, die mit der Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme begründet wird, ist offensichtlich rechtswidrig. Denn der Wirtschaftsminister nimmt bei der von ihm vorgenommenen Verhältnismäßigkeitsprüfung ganz einseitig bedacht auf mögliche finanzielle Belastungen von Bevölkerung und Wirtschaft durch die Umweltzone und die aus seiner Sicht minimalen Auswirkungen einer Umweltzone auf die Stickstoffdioxidbelastung. Völlig außer Betracht bleibt dabei das zentrale Ziel der Festsetzung der Grenzwerte und der zur Einhaltung der Grenzwerte notwendigen Luftreinhalteplanung: der Schutz der menschlichen Gesundheit. Fahrverbote in Umweltzonen sind von der Rechtsprechung, soweit sie einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen wurden, bisher ausnahmslos als verhältnismäßig angesehen worden, so zuletzt OVG Lüneburg (aaO), auch mit Rücksicht auf die Reduzierung einer verkehrsbedingten NO 2 -Belastung. Diese NO 2 -Belastungen sind in innerstädtischen Bereichen zu einem wesentlichen Teil auf den Kraftfahrzeugverkehr zurückzuführen, in Wiesbaden zu 63,6%, so dass es sachgerecht und geboten ist und den Anforderungen des § 47 Abs. 4 BImSchG entspricht, hier einzugreifen. Angesichts der geringen, nicht messbaren Auswirkungen der anderen für Wiesbaden in den Luftreinhalteplan aufgenommenen lokalen Maßnahmen erscheint die Einführung einer Umweltzone alternativlos, um der Einhaltung des Grenzwerts von 40 µ g/m³ in absehbarer Zeit jedenfalls näher zu kommen als dies die Luftreinhalteplanung bisher vorsieht. Das Gericht verkennt nicht, dass das beklagte Land im Rahmen der Luftreinhalteplanung einen planerischen Gestaltungsspielraum hat. Es werden normativ mit den jeweiligen Grenzwerten nur Ziele vorgegeben, während konkrete Vorgaben für die zu treffenden Maßnahmen fehlen. Dieser gestalterische Spielraum bedeutet jedoch nicht, dass das beklagte Land in seinen planerischen Entscheidungen völlig frei wäre. Die Planung muss sich vielmehr auch bezüglich der unterlassenen Maßnahmen an den normativen Zielvorgaben messen lassen. Ein Anspruch auf konkrete Maßnahmen besteht aufgrund dieses Spielraums der Behörde zwar nicht. Die Nichtaufnahme sich aufdrängender Maßnahmen trotz fortdauernder Überschreitung des Grenzwerts widerspricht jedoch den rechtlichen Vorgaben und ist damit rechtswidrig. Dieser Rechtslage trägt die Antragstellung Rechnung, so dass nach alledem dem Hauptantrag stattzugeben ist. Vorliegend besteht allerdings die Besonderheit, dass angesichts der fortgeschrittenen Planung und der Tatsache, dass alle möglichen und verhältnismäßigen Maßnahmen mit Ausnahme der auf lokaler Ebene effektivsten, der Umweltzone, in den Plan aufgenommen wurden, dieser Urteilsauspruch praktisch gleichbedeutend ist mit der Verpflichtung zur Aufnahme einer Umweltzone in den Luftreinhalteplan – Teilplan C-Stadt. Als unterliegender Beteiligter hat das Land Hessen die Verfahrenskosten gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs 2 VwGO analog i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage der Klagebefugnis des Klägers zu 2) und wegen der Frage des Umfangs der gerichtlich durchsetzbaren Ansprüche auf Inhalte von Luftreinhalteplänen werden Berufung und Sprungrevision zugelassen (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und 134 Abs. 1 i.V.m. 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Beschluss Der Streitwert wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG). Die Klägerin zu 1) wohnt in C-Stadt, G-Straße, unmittelbar an der Straßenkreuzung G-Straße/F-Straße. In ihrer Wohnung arbeitet sie als Tagesmutter mit 5 Betreuungsplätzen für Kleinkinder. Die Klägerin zu 2) ist ein deutschlandweit tätiger Umweltschutzverband, der seit vielen Jahren schwerpunktmäßig im Bereich Luftreinhaltung aktiv ist. Er ist nach § 3 UmwRG anerkannt. Die Kläger begehren mit ihren am 11. Juli 2011 erhobenen Klagen eine Änderung des Luftreinhalteplans für den Ballungsraum Rhein-Main, Teil C-Stadt mit dem Ziel der Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionswerts für NO 2 in Höhe von 40µg/m³. Für den Ballungsraum Rhein-Main mit Teilplan C-Stadt besteht seit Mai 2005 ein Luftreinhalteplan. Dieser wird zurzeit fortgeschrieben, weil zum 1. Januar 2010 die Immissionsgrenzwerte (Kurzzeit- und Langzeitwert) für Stickstoffdioxid und Benzol offiziell in Kraft getreten sind und der Jahresmittelwert für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³ bereits seit Jahren an nahezu allen verkehrsbezogenen Luftmessstationen in Hessen überschritten wird. Der Entwurf der ersten Fortschreibung (Bl. 118-195 der Gerichtsakten) ist seit 13. September 2011 bis 12. Oktober 2011 öffentlich zur Einsichtnahme ausgelegt. In diesem Entwurf wird ausgeführt, dass die Belastungen für NO 2 bisher nicht in dem notwendigen Maß reduziert werden konnten, um eine Einhaltung des Grenzwerts zu ermöglichen. So betrug der Jahresmittelwert im Jahr 2010 am Messpunkt C-Stadt-Ringkirche 58,7 µg/m³. Die Überschreitungen des Grenzwerts werden im Wesentlichen von den Verkehrsabgasen verursacht: für C-Stadt zu 63,6%. Zur Einhaltung des Grenzwerts bedarf es vor allem einer Reduzierung des Luftschadstoffs vor Ort. Zur Zielerreichung tragen insbesondere Maßnahmen wie die technische Verringerung der Kfz-Abgasemissionen, die Verkehrsvermeidung und die Verbesserung des Verkehrsflusses bei. Der Entwurf beschreibt geplante Maßnahmen auf europäischer (neue Abgasstandards), nationaler (Verschärfung von Grenzwerten, Förderung) und lokaler Ebene. Als lokale Maßnahmen sind aufgenommen: - Weitere Verbesserung der Emissionsstandards der städtischen Fahrzeugflotte - Maßnahmen bei der ÖVNV-Busflotte - Attraktivitätssteigerung des ÖPNV - Verkehrsverminderung durch aktive Bewerbung des Pendlerportals Hessen - Weitergehende Förderung des Radverkehrs - Ausbau des Car-Sharings - Errichtung und Betrieb „eigener“ Energiegewinnungsanlagen - Verstärkte Öffentlichkeitsarbeit Im Prognoseteil des Entwurfs heißt es: Um den Immissionsgrenzwert von Stickstoffdioxid an der Ringkirche kurzfristig einhalten zu können, müsste der lokale verkehrsbedingte Zusatzbeitrag von 23,9 µg/m³ auf 5,2 µg/m³ sinken, was einer Reduzierung der Anzahl an Fahrzeugen bzw. der Fahrzeugemissionen um 78% entspräche. Selbst 2015 wäre zur Grenzwerteinhaltung noch eine Reduzierung des Fahrzeugaufkommens auf die Hälfte erforderlich. Diese Minderung ist mit keiner verhältnismäßigen Maßnahme zu erzielen. Zu weiteren von der C-Stadt vorgeschlagenen Maßnahmen wird ausgeführt: „Das von der C-Stadt vorgeschlagene Lkw-Durchfahrtsverbot konnte aufgrund fehlender Untersuchungen zum Lkw-Aufkommen in den betroffenen Straßenzügen und insbesondere ohne Kenntnis des Lkw-Transitanteils und der neuen Streckenführung weder aus immissionsschutz- noch verkehrsrechtlicher Sicht geprüft werden. Die Wirksamkeit der darüber hinaus vorgeschlagenen Umweltzone wurde durch ein von der C-Stadt in Auftrag gegebenes Gutachten bestätigt. Auch wenn die Entlastung nur einige Mikrogramm beträgt, wäre sie doch ein Schritt in Richtung einer geringeren gesundheitlichen Entlastung der Bevölkerung. Mit kaum einer anderen Maßnahme ist ohne wesentliche Mobilitätseinschränkungen überhaupt eine messbare Verbesserung der Luftqualität möglich. Für die Festlegung von verkehrsbeschränkenden Maßnahmen in einem Luftreinhalteplan ist nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz (§ 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG) zwingend das Einvernehmen mit den zuständigen Straßenverkehrsbehörden herzustellen. Da für die seitens des HMUELV befürwortete Maßnahme jedoch das Einvernehmen von den zuständigen Straßenverkehrsbehörden nicht erteilt wurde, konnte sie nicht in den Planentwurf aufgenommen werden.“ Unter dem 29. März 2011 hat der Hessische Minister für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung zum Betreff Umweltzonen der Hessischen Ministerin für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz dargelegt, warum das Einvernehmen nach § 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG zur Festsetzung von Umweltzonen nicht erteilt werden wird. Dort heißt es u.a.: „Umweltzonen sind bisher nur in Städten eingerichtet worden, die nachweislich die Grenzwerte bei Feinstaub (PM 10) nicht einhalten können. Die Wirksamkeit ist umstritten. Ein Nachweis der Nachhaltigkeit ist bisher nicht geführt worden. Die erwartete Verbesserung der Luftqualität ist in der regel nicht eingetreten, da die Verbesserung der Luftqualität in großem Maße von der jeweiligen kleinräumigen Situation vor Ort wie z.B. Windgeschwindigkeit, Austauschbedingungen für die Luft abhängt. Es ist zu bezweifeln, ob Umweltzonen ein geeignetes Mittel sind, die Luftqualität spürbar zu verbessern. Sowohl bei der H-Stadt als auch in C-Stadt sind aber nicht die Feinstaubbelastung, sondern die hohen Stickstoffdioxidwerte der Anlass für die Aufstellung eines Luftreinhalteplans. Erfahrungen von Umweltzonen im Zusammenhang mit hohen Stickstoffdioxidbelastungen liegen bisher nicht vor. Lediglich Rechenmodelle besagen, dass bei Umweltzonen, die ausschließlich von Fahrzeugen mit grüner Plakette befahren werden und eine entsprechende Größe haben, mit einer Minderung der Stickstoffdioxidbelastung von etwa 5% gerechnet werden kann. Bei dieser minimalen Auswirkung stellt sich die Frage nach der Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Die Belastungen, die durch eine Umweltzone auf die Bevölkerung und auf die Wirtschaft zukommen, stehen in keinem Verhältnis zur Effizienz. …“ Die Kläger halten beide Klagen, insbesondere unter Beachtung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, für zulässig. Es fehle auch nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil der Beklagte aktuell ein Novellierungsverfahren zum Luftreinhalteplan der C-Stadt durchführe. Drittbetroffene könnten nicht nur den erstmaligen Erlass eines Luftreinhalteplans gerichtlich durchsetzen, sie hätten vielmehr auch einen Rechtsanspruch auf Erstellung eines den gesetzlichen Vorgaben entsprechenden Luftreinhalteplans. Einen solchen habe es weder in der Vergangenheit für Wiesbaden gegeben noch werde er nunmehr im Entwurf vorgelegt. Entscheidend sei nicht der Titel „Luftreinhalteplan“, sondern die Existenz eines Planwerks, welches den materiellen gesetzlichen Vorschriften entspreche. Um den Anforderungen des Gesundheits- und Umweltschutzes zu genügen, müsse der Plan diejenigen Maßnahmen enthalten, mit denen der Zeitraum der Nichteinhaltung einer Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich gehalten werden könne (§ 27 Abs. 2 der 39. BImSchV). Diesen Anforderungen werde weder der bisherige Plan gerecht, noch der Entwurf, der sich derzeit in Aufstellung befinde. Soweit der Beklagte die Auffassung vertrete, dass nach der Rechtsprechung des EuGH lediglich verlangt werde, dass Maßnahmen ergriffen würden, die geeignet seien, die Gefahr der Überschreitung der Grenzwerte zu reduzieren und schrittweise zu einem Stand unterhalb der Werte zurückzukehren, verkenne er zum einen, dass der Entwurf des Luftreinhalteplans selbst dieser Anforderung nicht gerecht werde. Zum anderen bringe er die Systematik des Luftreinhalterechts durcheinander. Die Kläger machten keinen „Plan für kurzfristige Maßnahmen“ geltend. Sie klagten vielmehr einen Luftreinhalteplan ein, der weiterhin als Verpflichtungsanspruch geregelt sei und der in Art. 23 der Richtlinie 2008/50/EG seine unionsrechtliche Grundlage habe, welche durch § 27 der 39. BImSchV umgesetzt worden sei. Dem Beklagten stehe zur Einhaltung der Vorschrift kein Umsetzungsermessen zu. Er habe lediglich ein Auswahlermessen zur Wahl der zur Zielerfüllung geeigneten Maßnahmen. Diese müssten sich daran messen lassen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwertüberschreitung „so kurz wie möglich“ gehalten werde. Ergänzt werde § 27 Abs. 2 der 39. BImSchV durch § 47 Abs. 4 BImSchG, wonach die Maßnahmen entsprechend des Verursacheranteils unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten sind, die zum Überschreiten der Emissionswerte beitragen. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip bestehe nur im Rahmen der Auswahlentscheidung der zu treffenden Maßnahmen, nicht aber bei der Frage, ob ein Luftreinhalteplan überhaupt Maßnahmen enthalte, die eine Grenzwertüberschreitung in kürzest möglicher Zeit gewährleisten. Der Planentwurf mache deutlich, dass er nicht alle geeigneten Maßnahmen ergriffen habe, um den Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich zu halten, denn dort werde auf S. 63 ausgeführt, dass die wirksamste Maßnahme, die Einführung einer Umweltzone, wegen des verweigerten Einvernehmens des für den Straßenverkehr zuständigen Landesministers nicht als Maßnahme in den Plan aufgenommen worden sei. Die Klage des Klägers zu 2) sei unter Beachtung der Rechtsprechung des EuGH ebenfalls zulässig. Die Erwiderung des Beklagten beschränke sich auf eine Kritik dieser Rechtsprechung. Gründe der effektiven Rechtsschutzgewährung (Art. 19 Abs. 4 GG) sprächen dafür, eine unnötige „Ehrenrunde“ zum EuGH zu vermeiden und die Aussagen des Europäischen Gerichtshofs, wie sie seit dem 08. März 2011 vorlägen, in die Praxis umzusetzen. Dies führe dazu, dass jedenfalls Umweltverbänden die Möglichkeit eingeräumt werden müsse, gegen Verletzungen des Umweltrechts der Union unabhängig davon vorzugehen, ob es sich um ein UVP-pflichtiges Vorhaben nach dem Umweltrechtsbehelfegesetz handele. Die Klagen seien auch begründet. Den Klägern stehe ein im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgender Anspruch auf Änderung/Fortschreibung des für die C-Stadt geltenden Luftreinhalteplans zu. Den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 25. Juli 2008 – C.237/07 –„Janacek“), wonach von einer Grenzwertüberschreitung betroffenen Personen die Aufstellung eines Luftreinhalte- bzw. Aktionsplans verlangen können, der Maßnahmen enthält, die geeignet sind, unterhalb dieser Werte oder Schwelle zurückzukehren, werde der bisher vorliegende Luftreinhalteplan nicht gerecht. Ein Luftreinhalteplan müsse alle geeigneten Maßnahmen enthalten, um den Zeitraum einer Nichteinhaltung der Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten (§ 27 Abs. 2 der 39. BImSchV). Dem werde der Klageantrag gerecht. Eine derartige Formulierung sei auch vollstreckungsfähig, da nicht der Gerichtsvollzieher sondern das erkennende Gericht für die Vollstreckung zuständig sei. Auch auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe könnten Gegenstand einer Tenorierung sein, wenn sie ohne ein erneutes Erkenntnisverfahren vollstreckungsfähig seien. Dass der geltende Luftreinhalteplan und auch der vorgelegte Entwurf für seine Änderung den gesetzlichen Anforderungen nicht gerecht würden, ergebe sich schon daraus, dass für den Schadstoff Stickstoffdioxid keine Maßnahmen aufgezeigt würden, die geeignet seien, die Gefahr der Grenzwertüberschreitung „auf ein Minimum zu reduzieren und schrittweise zu einem Stand unterhalb der Grenzwerte zurückzukehren“. Der Plan liefere schlichtweg keine Prognose dafür, wann dies bei Verwirklichung welcher Maßnahmen jemals der Fall sein solle. Nicht nur das: Er unterlasse auch die Ausweisung einer in weiten Teilen Deutschlands als wirkungsvoll angesehenen Maßnahme. Denn mit der Ausweisung einer Umweltzone stehe eine praktikable und wirkungsvolle Maßnahme zur Verfügung, mit der die Luftqualität effektiv verbessert werden könnte. Sofern in der Klageerwiderung darauf hingewiesen werde, dass eine prognostische Entscheidung abverlangt werde, sei dies richtig. Die Prognose des Entwurfs des Luftreinhalteplans sage jedoch, dass der Beklagte mit diesem Plan nicht in der Lage sein wird, das gesetzliche Ziel einzuhalten. Er prognostiziere vielmehr selbst, dass dafür zumindest die Einführung einer Umweltzone nötig sein werde. Bei der Frage des fehlenden Einvernehmens der Straßenverkehrsbehörde verkenne der Beklagte, dass nicht das Umweltministerium Beteiligter sei, sondern das Land Hessen. Auf die Frage der Ersetzung des Einvernehmens und die dazu entwickelte Rechtsprechung zu § 36 Abs. 1 BauGB komme es nicht an, weil der Landesverkehrsminister weder eine eigenständige verfassungsrechtliche Rechtsposition geltend machen könne noch eine juristische Person sei. Er sei Behörde des Beklagten und an ein gegen den Beklagten gerichtetes Urteil gebunden. Selbst wenn man die Rechtsprechung zur Versagung des Einvernehmens übertragen würde, sei offenkundig, dass ein rechtmäßiges prognostisches Verwaltungshandeln nicht vorliege. Es sei schon nach dem Inhalt des Entwurfs des Luftreinhalteplans gerade so, dass eine Umweltzone diejenige Maßnahme sei, die im Vergleich zu „kaum einer anderen Maßnahme (…) ohne wesentliche Mobilitätseinschränkungen (…) eine messbare Verbesserung der Luftqualität (möglich) ist“ (Luftreinhalteplan – Entwurf, S. 63). Die Bewertung der zuständigen Straßenverkehrsbehörde zur Unverhältnismäßigkeit wegen der angeblich geringen Wirksamkeit sei rein politisch. Die Kläger beantragen, den Beklagten zu verpflichten, den für die C-Stadt geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der in der 39. Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz geregelten Grenzwerte enthält, dies beschränkt a) für die Klägerin zu 1) auf die F-Straße (Ecke G-Straße) in C-Stadt und den über das Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³ bzw b) für den Kläger zu 2) auf das Stadtgebiet der C-Stadt und den über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts so zu bescheiden, dass eine Änderung des für die C-Stadt geltenden Luftreinhalteplans die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der 39. Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz geregelten Grenzwerte enthält, dies beschränkt a) für die Klägerin zu 1) auf die F-Straße (Ecke G-Straße) in C-Stadt und den über das Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³ bzw b) für den Kläger zu 2) auf das Stadtgebiet der C-Stadt und den über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³, hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, den für die C-Stadt geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der in der 39. Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz geregelten Grenzwerte enthält, dies beschränkt a) für die Klägerin zu 1) auf die F-Straße (Ecke G-Straße) in C-Stadt und den über das Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³ bzw b) für den Kläger zu 2) auf das Stadtgebiet der C-Stadt und den über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für NO 2 in Höhe von 40 µg/m³. Das beklagte Land beantragt, die Klagen abzuweisen. Beide Klagen seinen unzulässig. Dies gelte zunächst auch für die Klage der Klägerin zu 1). Hier gehe es nämlich nicht um den Anspruch eines Drittbetroffenen, den Erlass eines Luftreinhalteplans gerichtlich erzwingen zu können. Für das Gebiet der C-Stadt sei bereits ein Luftreinhalteplan aufgestellt worden, in dem Maßnahmen zur Minderung der Stickoxyd-Immissionen, wie sie die Klägerin zu 1) anstrebe, enthalten seien. Der grundsätzliche Anspruch sei damit bereits erfüllt. Schon deshalb fehle das Rechtsschutzbedürfnis für die vorliegende Klage. Allerdings werde zum Teil vertreten, dass die Verpflichtung der Behörde aus § 47 Abs. 1 BImSchG dynamisch sei in dem Sinne, dass nicht nur überhaupt eine Verpflichtung zu Maßnahmen bestehe, sondern dass die Behörde verpflichtet sei, die Wirksamkeit der festgesetzten Maßnahmen regelmäßig zu überprüfen und gegebenenfalls weitere Maßnahmen festzulegen. Auch diesen Anforderungen habe das beklagte Land Genüge getan: Mit dem ersten Entwurf zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans sei ein Verfahren auf den Weg gebracht, durch das dem Anliegen der Klägerin zu 1) Rechnung getragen werden solle. Auch unter diesem Gesichtspunkt fehle es an einem Rechtsschutzbedürfnis für die vorliegende Klage. Das beklagte Land sei nicht etwa untätig geblieben, sondern habe im Sinne der Anforderungen gehandelt, die sich aus der Rechtsprechung des EuGH ergäben und damit zugleich auch ein Verfahren in Gang gebracht, das geeignet sei, den Rechtsansprüchen der Klägerin zu 1) aus § 47 Abs. 1 BImSchG Rechnung zu tragen. Vor diesem Hintergrund fehle der Klägerin zu 1) das Rechtsschutzbedürfnis. Dem Kläger zu 2) fehle die Klagebefugnis, im Übrigen wie auch schon der Klägerin zu 1) das Rechtschutzbedürfnis. Aus der Entscheidung des EuGH vom 08.03.2011, auf das die Klägerin zu 2) Bezug nimmt, lasse sich keine Klagebefugnis herleiten. Der Auffassung, dass Umweltverbänden aufgrund dieser Rechtsprechung ein Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz bei Verletzungen von auf Unionsrecht beruhenden Vorschriften eröffnet werden müsse und zwar auch über den Anwendungsbereich des § 64 Abs. 1 BNatSchG und § 1 UmwRG hinaus, sei nicht zu folgen. Mit seiner Auslegung gehe der EuGH zum einen über den eindeutigen Wortlaut des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention hinaus und zum anderen sei seine Auffassung nicht mit dem Grundsatz der geteilten Kompetenz im Umweltrecht der Europäischen Union vereinbar, was im Einzelnen dargelegt wird. Zusammenfassend wird in der Klageerwiderung festgestellt: - Unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention ergebe sich keine Klagebefugnis von Umweltverbänden mit dem Ziel die Einhaltung von EU-Recht oder nationalem Recht, das auf EU-Recht fußt, durchzusetzen. - Eine mittelbare Wirkung des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention in dem Sinne, dass Sekundärrechte der EU in dem Sinne zu interpretieren ist, dass eine prozessuale Durchsetzung des materiellen EU-Umweltrechts über eine altruistische Verbandsklage nach nationalem Recht möglich sein muss, ist angesichts dessen, dass die EU von ihrer Rechtssetzungsmöglichkeit Gebrauch gemacht hat und sich deshalb die Umsetzung des Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention ausschließlich nach nationalem Recht richtet, nicht anzuerkennen. - Sekundärrecht der EU auf dem Gebiet des Umweltschutzes kann nicht so interpretiert werden, dass es zugleich auch wegen Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention die Befugnis zur gerichtlichen Durchsetzung für Umweltverbände enthält. - Die Entscheidung des EuGH vom 08.03.2011 ist als Auslegungsentscheidung im Vorabentscheidungsverfahren für Instanzgerichte nicht bindend. Die Klagen seien aber auch unbegründet, weil die geltend gemachten Ansprüche nicht bestünden. Der mit dem Hauptantrag geltend gemachte Rechtsanspruch auf Einhaltung der Immissionsgrenzwerte des § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV lasse sich nicht aus § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. der 39.BImSchV herleiten. Nach der Rechtsprechung des EuGH obliege den Mitgliedsstaaten bei der Umsetzung der Luftreinhalterichtlinien der EU lediglich die Verpflichtung Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet seien, die Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte unter Berücksichtigung der tatsächlichen Umstände aller betroffenen Interessen auf ein Minimum zu verringern und schrittweise zu einem Stand unterhalb dieser Werte oder Schwellen zurückzukehren. Ausdrücklich habe der EuGH festgestellt, dass die Mitgliedsstaaten nicht verpflichtet seien, Maßnahmen dahingehend zu ergreifen, dass es zu keinerlei Überschreitung kommt. Das mit dem Hauptantrag verfolgte Klageziel richte sich nicht auf eine schrittweise Verringerung der Überschreitung der NO 2 -Belastung im Stadtgebiet Wiesbaden sondern auf eine Verpflichtung des beklagten Landes zu Maßnahmen, die sicherstellen, dass es zu keinerlei Überschreitungen mehr kommt. Dieses Klagebegehren gehe deshalb über die Nach § 47 Abs. 1 BImSchG in Verbindung mit § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV möglichen Anspruch hinaus. Das gleiche gelte für die Hilfsanträge, denn auch diese seine letztlich darauf ausgerichtet, Maßnahmen im Luftreinhalteplan zu ergreifen, die sicherstellen, dass die Grenzwerte eingehalten werden. Ein derartiger Anspruch stehe den Klägern nicht zu. Nicht durchdringen könnten die Kläger mit ihrem Klagebegehren auch deshalb, weil ihrem Anspruch auf Durchführung eines Verfahrens zur Überprüfung und Fortschreibung des Luftreinhalteplans für den Ballungsraum Rhein/Main bereits Rechnung getragen worden sei. Im Übrigen sei die Aufstellung eines Luftreinhalteplans eine Entscheidung, die auf planerischen, prognostischen Elementen beruhe, bei der dem Plangeber ein Prognosespielraum und ein Gestaltungsspielraum zustehe, der einer Verpflichtung auf ein bestimmtes Ergebnis der im Luftreinhalteplan festgesetzten Maßnahmen zuwiderlaufe. Der geltende Luftreinhalteplan für den Ballungsraum Rhein/Main sehe Maßnahmen zur Reduzierung der NO 2 -Belastung vor, die auf einer Prognose ihrer Wirksamkeit beruhten. Bei Erlass dieser Maßnahmen sei davon ausgegangen worden, dass sie geeignet seien, schrittweise die NO 2 -Belastung im Stadtgebiet von Wiesbaden zu reduzieren. Das jetzt durchgeführte Verfahren zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans Wiesbaden verfolge eben dieses Ziel und halte die für planerische Prognoseentscheidungen geltenden Regelungen ein. Mit dem Klageziel, das letztlich die Einrichtung einer Umweltzone als Maßnahme des Luftreinhalteplans zur Reduzierung des NO 2 -Belastung für das Stadtgebiet Wiesbaden beinhalte, könnten die Kläger auch wegen des fehlenden Einvernehmens der Straßenverkehrsbehörde nach § 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG nicht durchdringen. An die Versagung des Einvernehmens sei das beklagte Land gebunden. Die Versagung des Einvernehmens sei auch rechtmäßig erfolgt. Die durch diese Vorschrift eingeräumte Mitgestaltungsbefugnis der Straßenverkehrsbehörde beinhalte planerische und prognostische Elemente mit der Folge, dass die Rechtmäßigkeit der Versagung des Einvernehmens nur darauf gestützt werden könne, ob die rechtlichen Maßstäbe verletzt seien, die für die Überprüfung von Verwaltungsentscheidungen mit prognostischen Elementen gelten. Der hessische Minister für Wirtschaft habe sich in seiner Entscheidung zur Versagung des Einvernehmens detailliert mit Fragen der Wirksamkeit und der Verhältnismäßigkeit einer Umweltzone auseinandergesetzt und dabei die Grundsätze, die für prognostische Entscheidungen gelten, beachtet. Rechtsverstöße seien insoweit nicht ersichtlich. Für weitere Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Akteninhalt, auch den der vorgelegten Behördenakte, Bezug genommen.