2 K 237/23.WI

Leitsatz: 1. Für die Frage der Rechtmäßigkeit des Hausverbotes für eine öffentliche Einrichtung ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. 2. Die Erteilung eines unbefristeten Hausverbotes betreffend das Staatstheater für einen ehemaligen Musiker aufgrund von Meinungsverschiedenheiten mit der Theaterleitung ist unverhältnismäßig. Der Bescheid des Beklagten vom 07.09.2022 wird aufgehoben. Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung ergehen, da die Beteiligten ihr Einverständnis hiermit erklärt haben, vgl. § 101 Abs. 2 VwGO. 1. Die Klage ist zulässig. a) Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. Nach § 40 Abs. 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Die vorliegende Streitigkeit über die Rechtmäßigkeit eines Hausverbotes ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit. Ob eine Streitigkeit als öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich zu qualifizieren ist, richtet sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird. Dabei genügt es für die Annahme einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit, dass für das Rechtsschutzbegehren eine Anspruchsgrundlage in Betracht kommt, die im Verwaltungsrechtsweg zu verfolgen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 07.07.2022 – 1 S 435/22, juris Rn. 19). Der Kläger begehrt die Aufhebung eines gegen ihn verhängten Hausverbotes für das Hessische Staatstheater A-Stadt. Bei dem Staatstheater handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung des Beklagten, die zur unmittelbaren und gleichen Nutzung der Allgemeinheit zur Verfügung steht, mithin einer öffentlichen Zweckbestimmung unterworfen ist. Nach der sog. Zwei-Stufen-Lehre ist zwischen der Frage des Zugangs zu einer öffentlichen Einrichtung („Ob“) und der Frage der Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses („Wie“) zu unterscheiden. Während die erste Stufe des grundsätzlichen Zugangs zu einer öffentlichen Einrichtung immer öffentlich-rechtlicher Natur ist, kann die konkrete Ausgestaltung der Benutzung auch privatrechtlich erfolgen, etwa durch AGB (vgl. hierzu stRspr, etwa BVerwG, Urteil vom 18.07.1969 – 7 C 56.68, BVerwGE 32,333; BVerwG, Beschluss vom 15.02.1980 – 7 B 30/90, juris Rn. 3; BVerwG, Beschluss vom 29.05.1990 – 7 B 30/90, juris Rn. 4). Ist die Frage der Rechtmäßigkeit eines dauerhaften Ausschlusses von dem Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung als Kehrseite zu deren Zulassung streitig, stellt auch dies eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit dar (vgl. VGH Baden-Württemberg a.a.O., Rn. 26 f.; Bayrischer VGH, Beschluss vom 10.10.2012 – 12 CE 12.2170, juris Rn. 36). Dies gilt auch für den Fall, dass dieser Ausschluss durch ein Hausverbot ausgesprochen wird, denn die Behörde verfolgt mit dem Hausverbot den Zweck, den ungestörten Dienstbetrieb der öffentlichen Einrichtung aufrechtzuerhalten (vgl. Ehlers/A. in: Schoch/A., Verwaltungsrecht, 43. EL August 2022, § 40 VwGO, Rn. 328 ff. m.w.N.). Der Intendant des Staatstheaters hat sich zur Begründung des Hausverbotes ausdrücklich auf die nachhaltige Störung des Betriebsfriedens bezogen und das Hausverbot damit zur Aufrechterhaltung der Ordnung der öffentlichen Einrichtung erlassen. Damit liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit über den Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung vor. b) Die Klage ist trotz nicht abgeschlossenen Vorverfahrens zulässig. Nach § 75 Satz 1 VwGOist die Klage abweichend von § 68 VwGO zulässig, wenn über einen Widerspruch oder über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden.Der Beklagte hat ohne ersichtlichen Grund länger als drei Monate nicht über den Widerspruch des Klägers entschieden hat und es ist auch nicht erkennbar, dass eine Bescheidung des Widerspruchs noch ergehen wird. 2. Die Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 07.09.2022 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Das durch den Intendanten des Staatstheaters gegen den Kläger ausgesprochene Hausverbot ist sowohl formell (dazu nachfolgend a.) als auch materiell (dazu nachfolgend b.) rechtswidrig. a) Der Intendant war für den Erlass des Hausverbotes bereits nicht zuständig. Nach § 5 Abs. 1 der Dienstanweisung für die Intendantinnen/Intendanten und die Geschäftsführenden Direktorinnen/Direktoren der Staatstheater des Landes Hessen vom 23.12.2011 (Staatsanzeiger für das Land Hessen, 16.01.2012, S. 108 f.) obliegt die Theaterverwaltung dem Geschäftsführenden Direktor. Die Durchsetzung des Betriebsfriedens und der darauf beruhende Erlass eines Hausverbotes unterfallen dem Bereich der Theaterverwaltung. In Abgrenzung hierzu regelt § 4 der Dienstanweisung die Aufgaben des Intendanten, nämlich die Gestaltung des Spielplans, die Verteilung der Regie- und Dirigieraufgaben sowie die Besetzung der Rollen und Partien. Dies zeigt, dass dem Intendanten die künstlerische Leitung im Staatstheater obliegt, dem Geschäftsführenden Direktor hingegen die Verwaltungsaufgaben obliegen. Der Erlass eines Hausverbotes fällt nicht in den künstlerischen Bereich. Soweit durch das Hausverbot ein weiteres Engagement des Klägers als Gastmusiker betroffen ist, war der Intendant für den Erlass ebenfalls nicht zuständig. Denn nach § 1 Abs. 3 der Anordnung über Zuständigkeiten in arbeitsrechtlichen Personalangelegenheiten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Wissenschaft und Kunst vom 22.05.2013 (Staatsanzeiger für das Land Hessen, 10.06.2013, S. 723 f.) wird die Befugnis zur Vertretung des Landes Hessen bei künstlerischen Gastverträgen dem Intendanten mit dem Geschäftsführenden Direktor gemeinsam übertragen. Im Übrigen wurde der Kläger vor Erlass des Hausverbotes nicht nach § 28 Abs. 1 HVwVfG angehört. Gründe, die nach § 28 Abs. 3 HVwVfG ein Absehen von der Anhörung ermöglichen würden, sind nicht ersichtlich. b) Das Hausverbot ist darüber hinaus auch materiell rechtswidrig. Es kann hier dahinstehen, ob das Hausverbot ein legitimes Ziel verfolgt, was nicht der Fall wäre, wenn es nicht der Abwehr künftiger Störungen dienen, sondern lediglich vergangenes Verhalten sanktionieren soll (vgl. Kalscheuer/Jacobsen, Zu der Rechtsnatur und den Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen eines behördlichen Hausverbots, NVwZ 2020, 370, 373). Ebenso kann dahinstehen, ob das Hausverbot überhaupt geeignet wäre, beispielsweise weitere Äußerungen des Klägers in der Presse zu verhindern. Jedenfalls ist ein zeitlich nicht befristetes Hausverbot nicht erforderlich und unverhältnismäßig. Denn ein zeitlich befristetes oder ggf. räumlich beschränktes Hausverbot (etwa auf den Bereich der Betriebsräume hinter der Bühne) ist grundsätzlich ein milderes, aber dennoch gleich wirksames Mittel. Eine Behörde ist deswegen grundsätzlich gehalten, ein Hausverbot bei Erlass von Amts wegen zu befristen (vgl. Bayrischer VGH, Beschluss vom 28.01.2021 – 4 CS 20.2116, juris Rn. 11). Welcher zeitliche Umfang für ein Hausverbot verhältnismäßig ist, beurteilt sich grundsätzlich nach den Umständen des Einzelfalls. So wurden etwa Hausverbote von sechs Monaten Dauer bei schweren verbalen Verfehlungen in Kombination mit aggressivem Verhalten als verhältnismäßig angesehen (vgl. bspw. VG Neustadt a. d. Weinstraße, Beschluss vom 14.06.2011 − 4 L 543/11, juris Rn. 19). Die Verhängung eines unbefristeten Hausverbotes kann hingegen lediglich die Ausnahme darstellen. Für den Fall, dass ein unbefristetes Hausverbot erlassen wird, ist die Behörde gehalten, das Hausverbot von Amts wegen zu überprüfen und ggf. nachträglich zu befristen oder aufzuheben (vgl. OVG Münster, 12.02.1963 – 2 A 840/62, DÖV 1963, 393). Der vorliegende Sachverhalt und die dem Kläger gegenüber geäußerten Vorwürfe – unzutreffende Äußerungen in der Presse, angebliche Beleidigung eines Mitarbeiters und angebliche Störung des Ablaufs – sind nicht derart gravierend, dass sie ein unbefristetes Hausverbot rechtfertigen könnten. Insbesondere liegt kein aggressives oder Mitarbeiter gefährdendes Verhalten des Klägers vor. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit ist auch zu berücksichtigen, dass gegen etwaige unwahre Äußerungen und Beleidigungen zivil- und strafrechtliche Maßnahmen zur Verfügung stehen, die gegenüber einem Hausverbot vorrangig zu ergreifen wären (vgl. Bayrischer VGH a.a.O., Rn. 9). Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Intendant vor Erlass des Hausverbotes dessen zeitliche Befristung als milderes Mittel in Erwägung gezogen hat. Ebenso hat der Beklagte sich weder im Widerspruchs- noch im laufenden Gerichtsverfahren zu einer nachträglichen Befristung des Hausverbotes geäußert. Der Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der unterliegende Teil die Kosten zu tragen hat, stattzugeben. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war notwendig, weil dem Kläger nach seinen persönlichen Verhältnissen nicht zumutbar war, das Vorverfahren selbst zu führen, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Über den Hilfsantrag war aufgrund der Stattgabe des Hauptantrages nicht mehr zu entscheiden. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 709, 711 ZPO. Der Kläger wendet sich mit seiner Klage gegen ein ihm erteiltes Hausverbot für das Staatstheater A-Stadt. Der Kläger ist Berufsmusiker und war von 1983 bis 2022 als 1. Solotrompeter im Hessischen Staatsorchester A-Stadt fest angestellt. Seit 2017 war er als gewähltes Mitglied des Orchestervorstandes als dessen Sprecher tätig. Nach dem Ende seiner Festanstellung am 31.07.2022 war er noch als Gastmusiker engagiert und zur Verstärkung des Orchesters vorgesehen. Im Sommer 2022 kam es zu Meinungsverschiedenheiten im Theater hinsichtlich der Besetzung des Postens des Orchesterdirektors, nachdem der Vertrag mit der bisherigen Direktorin durch den Intendanten nicht verlängert worden war. Der Orchesterdirektor ist der Theaterleitung unterstellt und für die Organisation des Orchesters verantwortlich. Der Intendant schlug den israelischen Musiker Herrn C als Nachfolger vor. Dieser Vorschlag führte zunächst zu einem Konflikt zwischen dem Intendanten und dem Geschäftsführenden Direktor des Theaters, welcher Herrn C für den Posten aufgrund mangelnder Erfahrung im Bereich der Theaterverwaltung als nicht qualifiziert ansah. Der Kläger – zu diesem Zeitpunkt noch Teil des Orchestervorstandes – teilte diese Bedenken. Der Konflikt zwischen Geschäftsführendem Direktor und Intendanten eskalierte aufgrund von Vorwürfen antisemitischen Mobbings. Hintergrund war, dass Herr C zu einem Gespräch im Büro des Geschäftsführenden Direktors war, in welchem Plakate aus dessen Zeit bei den Bayreuther Festspielen hingen. Auf diesen waren u.a. auch Hakenkreuze zu sehen, da sich die Ausstellung, zu der die Plakate gehörten, mit dem Thema „Wagner und Nationalsozialismus“ beschäftigte. Daraufhin forderte der Intendant die Entlassung des Geschäftsführenden Direktors. Dieser Konflikt erlangte auch mediale Aufmerksamkeit, u.a. durch Berichte in der Bild-Zeitung, dem Online-Musikmagazin VAN, der FAZ und dem Wiesbadener Kurier. In diesen Artikeln wurde auch der Kläger zitiert und zwar mit seinen Einschätzungen, dass Herr C mangels Erfahrungen im Bereich der Theaterverwaltung nicht geeignet sei für den Posten des Orchesterdirektors und dass der Intendant Herrn C instrumentalisiere, um den Geschäftsführenden Direktor loszuwerden. Daraufhin erhielt der Kläger am 07.09.2022 per E-Mail ein Schreiben, welches mit „Hausverbot / ab sofort“ überschrieben und vom Intendanten unterschrieben war. Darin wurde dem Kläger ein umfassendes, zeitlich unbefristetes Hausverbot für das Hessische Staatstheater A-Stadt erteilt und mit den Äußerungen des Klägers in der Presse, seinen Beleidigungen gegenüber Herrn C, unwahren Behauptungen über den Intendanten, einem Besuch im Büro von Frau D sowie allgemein der Störung des Betriebsfriedens begründet. Am selben Tag versandte der Intendant eine E-Mail an einen großen Verteilerkreis und informierte diesen über das gegen den Kläger ausgesprochene und unmittelbar in Vollzug gesetzte Hausverbot. Es folgte eine weitere E-Mail einen Tag später, ebenfalls an einen großen Empfänger-Kreis, der darüber in Kenntnis gesetzt wurde, dass gegen den Kläger mit sofortiger Wirkung ein Haus- und Gebäudeverbot bezogen auf sämtliche Gebäude sowie das Gelände des Hessischen Staatstheaters A-Stadt erteilt wurde. Der Kläger erhielt postalisch ein Schreiben mit Datum vom 07.09.2022, welches teilweise dem per E-Mail versandten Hausverbot entsprach, darüber hinaus aber die Ankündigung enthielt, bei Zuwiderhandlungen gegen das Hausverbot ohne weitere Vorankündigung Strafantrag wegen Hausfriedensbruchs zu stellen und die Polizei hinzuzuziehen. Am 16.09.2022 legte der Kläger Widerspruch gegen das mit Schreiben vom 07.09.2022 erklärte Hausverbot ein. Eine Reaktion des Staatstheaters hierauf erfolgte nicht, auch nicht, nachdem das Ministerium für Wissenschaft und Kunst den Intendanten zur Bearbeitung des Widerspruchs aufgefordert hatte. Mit Schriftsatz vom 13.02.2022 hat der Kläger vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden Klage erhoben. Hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage trägt er vor, dass über seinen vor mehr als drei Monaten eingelegten Widerspruch ohne zureichenden Grund nicht entschieden worden sei und mit einer Entscheidung nicht mehr zu rechnen sei. Daher sei die Klage auch ohne Abschluss des Vorverfahrens zulässig. Bei dem Hausverbot handele es sich auch um einen Verwaltungsakt. Der Kläger sei zum Zeitpunkt des Erlasses nicht mehr am Staatstheater beschäftigt gewesen, daher handele es sich nicht um eine arbeitsrechtliche Maßnahme, sondern um eine Maßnahme einer Behörde gegen einen Außenstehenden. Es handele sich auch um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, da mit dem Hausverbot der bestimmungsgemäße Gebrauch einer öffentlichen Einrichtung beschränkt werden solle. Das Staatstheater sei ein Regiebetrieb des Landes und damit eine öffentlich-rechtliche Einrichtung, die grundsätzlich allen Bürgern zur unmittelbaren und gleichen Nutzung zur Verfügung stehe. Hinsichtlich der Frage des „Ob“ des Zugangs zu öffentlichen Einrichtungen sei der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, auch wenn das Nutzungsverhältnis selbst privatrechtlich ausgestaltet werde. Das Hausverbot sei sowohl formell als auch materiell rechtswidrig. Der Intendant sei für den Erlass des Hausverbotes nicht zuständig gewesen. Das Hausverbot betreffe den Kläger zum einen in seinem allgemeinen Freiheitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG, da er das Staatstheater nicht mehr als Besucher betreten könne. Zum anderen greife es in Art. 12 Abs. 1 GG ein, da er auch nicht mehr als Musiker dort tätig sein könne. Eigentlich sei vorgesehen gewesen, dass er bei der Produktion „Meistersinge“ mitwirke. Schließlich greife das Hausverbot in die Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG ein, da unerwünschte Äußerungen des Klägers sanktioniert werden sollen. Die Ausübung des Hausrechts sei Teil der Theaterverwaltung, welche nach § 5 Abs. 1 der Dienstanweisung für die Intendantinnen/Intendanten und die Geschäftsführenden Direktorinnen/Direktoren der Staatstheater des Landes Hessen (Staatsanzeiger vom 16.01.2012, S. 108) dem Geschäftsführenden Direktor obliege. Soweit durch das Verbot die Tätigkeit des Klägers als Musiker betroffen sei, falle dies in den Bereich der rechtsgeschäftlichen Vertretung des Theaters, welche nach § 3 Abs. 1 der Dienstanweisung dem Geschäftsführenden Direktor gemeinsam mit dem Intendanten obliege. Zudem regele die Anordnung über Zuständigkeiten in arbeitsrechtlichen Personalangelegenheiten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Wissenschaft und Kunst vom 22. Mai 2013, dass die Zuständigkeit für künstlerische Gastverträge den Intendantinnen und Intendanten mit den Geschäftsführenden Direktorinnen und Direktoren des Hessischen Staatstheaters A-Stadt gemeinsam übertragen sei. Das Staatstheater sei damit bei Erlass des Hausverbotes nicht wirksam vertreten worden. Weiterhin fehle es an einer Anhörung nach § 28 Abs. 1 HVwVfG. Es sei nicht ersichtlich, dass diese nach § 28 Abs. 3 HVwVfG entbehrlich sei. Auch materiell sei das Hausverbot rechtswidrig, da die Voraussetzungen für den Erlass nicht vorgelegen hätten, keine nachvollziehbare Begründung vorliege und auch keine Ermessensausübung ersichtlich sei. Hinsichtlich der dem Kläger vorgeworfenen „unqualifizierten Äußerungen in der Presse“ sei bereits nicht ersichtlich, inwiefern ein Hausverbot solche in der Zukunft verhindern könne. Auch sei nicht erkennbar, wie Äußerungen des ehemaligen Orchestervorstandes den Hausfrieden des Staatstheaters beeinträchtigen könnten. Darüber hinaus fielen die Äußerungen des Klägers unter die Meinungsfreiheit und stellten keinen Grund für ein Hausverbot dar. Soweit dem Kläger Beleidigungen des Herrn C vorgeworfen würden, sei nicht ansatzweise erläutert worden, wann und wie der Kläger diesen beleidigt haben solle. Dasselbe gelte für den Vorwurf der unwahren Behauptungen gegenüber dem Intendanten. Soweit dem Kläger der Besuch im Büro einer Orchestermitarbeiterin vorgeworfen werde – es habe sich hierbei tatsächlich nur um ein zufälliges Treffen auf dem Flur gehandelt –, sei ebenfalls nicht ersichtlich, inwiefern hierdurch der Betriebsfrieden gestört werde. Grundsätzlich sei nicht dargelegt, inwiefern durch den Kläger in Zukunft eine Störung des Betriebsfriedens zu erwarten sei. Ferner sei nicht dargelegt, wie Äußerungen des Klägers in der Presse durch das Hausverbot verhindert werden sollen. Schließlich sei es auch unverhältnismäßig, dass der Kläger das Staatstheater nicht einmal mehr als Zuschauer einer Aufführung besuchen dürfe und dass das Hausverbot zeitlich unbefristet ausgesprochen worden sei. Der Hilfsantrag sei ebenfalls zulässig und begründet. Der Kläger habe für den Fall, dass es sich bei dem Hausverbot nicht um einen Verwaltungsakt handele, ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass sich für ihn aus den Schreiben vom 07.09.2022 nicht die Verpflichtung ergebe, das Staatstheater A-Stadt nicht zu betreten. Das Feststellungsinteresse ergebe sich aus dem Gedanken der Rehabilitation, da mit dem Versand der E-Mails des Intendanten an einen großen Empfängerkreis eine Rufschädigung des Klägers verbunden gewesen sei. Der Kläger beantragt, das mit Bescheid des Hessischen Staatstheaters A-Stadt vom 07.09.2022 ausgesprochene Hausverbot aufzuheben, die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, hilfsweise festzustellen, dass es dem Kläger nicht verboten ist, das Hessische Staatstheater A-Stadt einschließlich seines Geländes zu betreten. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Die Klage sei bereits unzulässig, da es sich nicht um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handele. Das Hausverbot sei Ausprägung des Hausrechts, welches beim Hessischen Staatstheater per AGB geregelt sei. Außerdem diene das Hausverbot der Aufrechterhaltung des Betriebsfriedens, also vordringlich der Gewährleistung der störungsfreien Abläufe hinter der Bühne im Betriebsgebäude zwischen den Mitarbeitern des Theaters als Beschäftigten, nicht aber dem Zugang zu den Vorstellungen als Zuschauer. Das Hausverbot sei auch nicht als Verwaltungsakt ergangen, da keine öffentlich-rechtlichen Zugangsansprüche ersichtlich seien, insbesondere nicht zu den Betriebsgebäuden. Insofern fehle es am Regelungscharakter der Maßnahme. Schließlich könne ein Hausverbot, dass auf privatrechtlichen Abwehransprüchen beruhe, nicht in Form eines Verwaltungsaktes erlassen werden, da es nicht auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ergehe. Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt, der Kläger mit Schriftsatz vom 24.07.2023 und der Beklagte mit Schriftsatz vom 20.07.2023.