3 KO 360/13

Leitsatz: 1. Raum für eine einseitige Festsetzung von Erstattungen durch Verwaltungsakt besteht auch im Verhältnis zweier Hoheitsträger, wenn diese in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen.(Rn.29) 2. Die Erstattungsregelungen des Art 14 § 1 Abs 1, § 3 Abs 1 S 1 und § 5 Abs 1 S 1 ThürHHBeglG 2008/2009 (juris: HBegleitG TH 2001/2002, Fassung: 2008/2009) sind so zu verstehen, dass sie den auf Ersatz in voller Höhe der entstandenen Kosten gerichteten Anspruch auf die Ausgaben begrenzen, die sachgerecht sind und nicht außer Verhältnis zu den übernommenen Aufgaben stehen.(Rn.43) Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 16. April 2013 wird zurückgewiesen. Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Die Berufung bleibt ohne Erfolg. 1. Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und im Übrigen zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht zur Erstattung des im Berufungsverfahren noch streitigen Restbetrages der Personal- und Sachkosten und Zahlung von Zinsen verpflichtet. a. Die Klage ist zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage, die sich nicht durch die vom Beklagten unter Vorbehalt geleistete Zahlung erledigt hat, gerichtet auf Erlass eines die Erstattung gewährenden Verwaltungsaktes statthaft. Entgegen der in anderem Zusammenhang vertretenen Auffassung des Verwaltungsgerichts darf sich der Beklagte zur Festsetzung der Erstattungsleistungen der Handlungsform des Verwaltungsaktes bedienen. Art. 14 § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 bzw. § 5 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 ermächtigt zum Erlass eines solchen Verwaltungsaktes. aa. Dies folgt bereits daraus, dass sich Kläger und Beklagter, also zwei Körperschaften öffentlichen Rechts, vorliegend in einem Subordinationsverhältnis gegenüberstehen. Raum für eine einseitige Festsetzung von Erstattungen durch Verwaltungsakt kann auch im Verhältnis zweier Hoheitsträger, wenn diese in einem Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen (Thüringer OVG, Urteil vom 13. November 2013 - 4 KO 217/12 - juris Rdn. 49). Besteht hingegen hinsichtlich des Anspruchs ein Gleichordnungsverhältnis zwischen dem Anspruchsberechtigten und dem Verpflichteten, so ist die Anspruchsverwirklichung mit hoheitlichen Mitteln ausgeschlossen. Die Verwaltungsaktbefugnis folgt daraus, dass die Organe der öffentlichen Gewalt diejenigen Rechtsbeziehungen, bezüglich derer sie dem einzelnen Rechtsbetroffenen hoheitlich gegenüberstehen, auch hoheitlich, d. h. einseitig, und - vorbehaltlich der Nachprüfung durch die Gerichte - verbindlich regeln können, soweit nichts anderes vorgeschrieben ist (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1965 - VIII C 10.65 - BVerwGE 21, 270 ff., juris Rdn. 9). Die Annahme eines Subordinationsverhältnisses in diesem Sinne zwischen den Beteiligten folgt aus dem Regelungszusammenhang der hier maßgeblich anzuwendenden Normen. Art. 14 § 3 und 5 ThürHHBeglG 2008/2009 regelt die Erstattung der Kosten, die den Kommunen durch die in den Art. 8, 9, 15-17 und 22 ThürHHBeglG 2008/2009 vorgesehenen Übertragung zusätzlicher Aufgaben von der staatlichen auf die kommunale Ebene entstehen. Es liegt in der Natur der Sache, dass eine derartige gesetzliche Aufgabenübertragung von der staatlichen auf die kommunale Verwaltungsebene im Über- Unterordnungsverhältnis erfolgt. Für den daraus folgenden, in der allgemeinen Finanzgarantie des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf wurzelnden Kostenerstattungsanspruch kann nichts anderes gelten. Allein aus dem Umstand, dass sich hier zwei Träger der öffentlichen Verwaltung gegenüberstehen, folgt keine andere Einschätzung. Der Kläger tritt dem Beklagten mit den aus der verfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 GG und Art. 91, 93 ThürVerf folgenden Rechten entgegen. Die Erstattungsregelung eröffnet für den Beklagten zudem Entscheidungs- und Bewertungskompetenzen (dazu unten), die typischerweise in einem Subordinationsverhältnis angelegt sind. bb. Zwar lässt sich dem Norminhalt des Art. 14 § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 5 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 unmittelbar die Verwaltungsaktbefugnis nicht entnehmen. Sie ergibt sich aber - wie auch in zahlreichen anderen Fällen des Verwaltungsrechts - durch Auslegung. Es reicht regelmäßig aus, wenn sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt (Thüringer OVG, Beschluss vom 16. Dezember 2002 - 4 ZEO 4/02 - juris Rdn. 5; BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 - 6 C 39/10 - BVerwGE 141, 243 ff., juris Rdn. 14; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. März 2014 - 7 A 1844/12 - juris Rdn. 84). So liegt der Fall auch hier. Für eine solche Auslegung der Bestimmung des Art. 14 § 1 Abs. 1, § 3 und § 5 ThürHHBeglG 2008/2009 spricht bereits der darin vorgesehene Verfahrens- und Entscheidungsablauf. Der Gesetzgeber hat das Erstattungsverfahren zum Ersatz der Personalkosten (Art. 14 § 3 ThürHHBeglG 2008/2009) und der Sach- und Raumkosten (Art. 14 § 5 ThürHHBeglG 2008/2009) jeweils zweistufig ausgestaltet. Zunächst werden in vierteljährlichen Abständen pauschale Abschlagszahlungen während des laufenden Haushaltsjahres auf Basis der prognostizierten Aufwendungen geleistet. In einem zweiten Schritt werden dann nach Ablauf des Kalenderjahres sowohl die entstandenen angemessenen Personalkosten (§ 3 Abs. 2 Satz 3 ThürHHBeglG 2008/2009), als auch die Sach- und Raumkosten - nach Vorlage geeigneter Nachweise - (§ 5 Abs. 1 Satz 4 ThürHHBeglG 2008/2009) in voller Höhe abgerechnet. Daraus ergibt sich ohne Weiteres, dass der Gesetzgeber der die zweite Stufe abschließenden Entscheidung die Merkmale eines Verwaltungsaktes (§ 35 ThürVwVfG) beigemessen hat. Diese Entscheidung erfordert eine auf den Einzelfall bezogene Prüfung, die auch den formellen Anforderungen an das auf den Erlass eines Verwaltungsakts zielende Verwaltungsverfahren, wie etwa das Anhörungsrecht nach § 28 ThürVwVfG, unterworfen ist. In der abschließenden Entscheidung nach Prüfung der Angemessenheit auf Basis der tatsächlich entstandenen jeweiligen Kosten liegt die Regelung eines Einzelfalls. Es sprechen im Übrigen überwiegende Sachgründe dafür, für das Erstattungsverfahren den rechtlichen Rahmen des formellen Verwaltungsaktsverfahrens mit seinen Anhörungs-, Beteiligungs-, aber auch Bestandskraft- und Rechtsmittelregelungen anzuwenden. Es ist kein in der Gesetzesmaterie verankerter Grund für die Annahme erkennbar, dass der Gesetzgeber diese abschließende Entscheidung nicht den für den Verwaltungsakt allgemein geltenden Regelungen über Bestandskraft und die Gewährung von Rechtsmitteln unterwerfen wollte. Davon sind im Übrigen auch die Beteiligten übereinstimmend bis zum Abschluss des Vorverfahrens gemäß §§ 68 Abs. 1 Satz 1, 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ausgegangen. b. Die Klage ist auch, soweit im Berufungsverfahren noch anhängig, begründet. aa. Der Beklagte ist nach Art. 14 § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 bzw. § 5 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 verpflichtet, dem Kläger die geltend gemachten, im Rahmen der Übertragung bisher staatlich wahrgenommener Aufgaben entstandenen Personal- und Raumkosten in der geltend gemachten Höhe zu ersetzen. Nach dieser Anspruchsgrundlage erstattet das Land für die Jahre 2008 und 2009 die in Gestalt von Personal- sowie Sach- und Raumkostenkosten entstandenen, angemessenen Kosten in vollem Umfang, soweit die Kommunen zusätzliche, in den Art. 8, 9, 15 bis 17 und 22 ThürHHBeglG 2008/2009 aufgeführte Aufgaben des eigenen oder übertragenen Wirkungskreises zu erfüllen haben. Diese Anspruchsvoraussetzungen sind hinsichtlich der vom Kläger noch begehrten Erstattungsleistungen erfüllt. (1) Der Geltendmachung des Anspruches im gerichtlichen Verfahren steht nicht entgegen, dass die maßgebliche Anspruchsregelung des Art. 14 ThürHHBeglG 2008/2009 gemäß Art. 25 Abs. 2 ThürHHBeglG 2008/2009 zum 31. Dezember 2012 außer Kraft getreten ist. Ein Kläger kann im verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit mit einem Aufhebungsbegehren wie mit einem Verpflichtungsbegehren nur dann Erfolg haben, wenn er im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte Aufhebung des Verwaltungsakts bzw. auf die erstrebte Leistung hat. Ob ein solcher Anspruch zu diesem Zeitpunkt jedoch besteht, d. h. ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger im Sinne des § 113 Abs. 1 VwGO rechtswidrig in seinen Rechten verletzt oder die Ablehnung eines begehrten Verwaltungsakts im Sinne des § 113 Abs. 5 VwGO rechtswidrig ist, beurteilt sich nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 8 C 5/03 - BVerwGE 120, 246 ff. und Beschluss vom 4. Juli 2006 - 5 B 90/05 - juris). Aus dem materiellen Recht ergibt sich hier, dass auch wenn zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung das einschlägige Gesetz außer Kraft getreten ist, für den geltend gemachten Erstattungsanspruch weiterhin die vormalige Rechtslage gelten soll. Ziel der Regelung des ThürHHBeglG 2008/2009 ist es, einen Ersatzanspruch für die aus einem einmaligen Vorgang, nämlich der Übertragung bestimmter staatlicher Aufgaben an die Kommunen in einem bestimmten, nach genauen Jahreszahlen - 2008 bis 2009 - bestimmten Zeitraum entstehenden Kosten zu schaffen. Ist ein solcher Anspruch in diesem Zeitraum entstanden, kommt einem späteren Außerkrafttreten der gesetzlichen Regelung keine den Anspruch vernichtende Wirkung zu. Das etwas anderes gelten soll, ist dem Gesetz und seinen Materialien (Landtags-Drucksache 4/3159 ff.) nicht zu entnehmen. (2) Sowohl die geltend gemachten Personalkosten als auch die Kosten für die zusätzlichen Büroräume sind im Sinne des Art. 14 § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 5 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 entstanden. Sie sind durch die gesetzliche Aufgabenübertragung im Bereich des Schwerbehindertenfeststellungsverfahrens, des Blindengeldes und der Blindenhilfe (Art. 8, 9 ThürHHBeglG 2008/2009) verursacht. Dass dies sowohl hinsichtlich der auf dem Einsatz von 11,55 VbE beruhenden streitgegenständlichen Personalkosten, als auch hinsichtlich der Kosten für die zusätzlich im Gebäude in Anspruch genommenen Raumkapazitäten der Fall ist, haben die Beteiligten nicht in Zweifel gezogen; es ergeben sich hieran auch keine für den Senat erkennbare objektive Zweifel. (3) Die geltend gemachten Ansprüche auf Erstattung der Personalkosten als auch der Sach- und Raumkosten sind auch angemessen im Sinne der gesetzlichen Regelungen. (a) Der Begriff der Angemessenheit hat in den Kostenersatzvorschriften des Art. 14 ThürHHBeglG 2008/2009 keine ausdrückliche Definition erfahren. Der hierbei sowohl für die Personalkosten- als auch die Sach- und Raumkosten einheitlich anzulegende Maßstab ergibt sich aber aus dem Ziel der Erstattungsregelung. Grundsätzlich ist der Begriff „angemessen“ unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift auszulegen, zu deren Tatbestandsmerkmalen er gehört (Urteil des Senates vom 10. Juli 2015 - 3 KO 565/13 - juris Rdn. 101, ThürVBl. 2016, 140 ff.; BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2002 - 5 C 43/01 - BVerwGE 116, 34). Ausgehend davon sind die maßgeblichen Erstattungsregelungen so zu verstehen, dass sie den auf Ersatz in voller Höhe der entstandenen Kosten gerichteten Anspruch auf die Ausgaben begrenzen, die sachgerecht sind und nicht außer Verhältnis zu den übernommenen Aufgaben stehen. Dafür spricht zunächst, dass der in Art. 14 § 1 Abs. 1, § 3 und § 5 ThürHHBeglG 2008/2009 geregelte Ersatzanspruch dem Ausgleich von Belastungen dient, die mit der erstmaligen Übertragung bisher staatlich wahrgenommener Aufgaben an die Landkreise - der sogenannten Kommunalisierung staatlicher Aufgaben - einhergehen. Dies folgt unschwer aus der Systematik des Gesetzes. Art. 14 § 1 Abs. 1 ThürHHBeglG 2008/2009 bestimmt, dass die aus §§ 3 bis 7 folgenden Ansprüche auf die Jahre 2008 und 2009 beschränkt sind. Die im nachfolgenden Zeitraum - also ab 2010 - entstehenden Belastungen aus der Wahrnehmung dieser durch die Kommunalisierung übergegangenen Aufgaben werden dann nicht mehr in diesem Gesetz, sondern in der im geltenden Finanzausgleichssystem nach dem Finanzausgleichsgesetz vorgesehenen Weise ausgeglichen (Art. 14 § 1 Abs. 2 ThürHHBeglG 2008/2009). Dass diese Regelung auf den vollen Ausgleich der entstandenen Kosten und nicht lediglich zu erwartender Durchschnittskosten gerichtet ist, mithin der hier verwendete Begriff der Angemessenheit eine solche Beschränkung nicht enthält, spricht bereits der Wortlaut der Erstattungsregelungen. Gegenstand des Ersatzanspruches sind ausdrücklich die entstandenen Kosten „in vollem Umfang“. Wenn nur angemessene Durchschnittskosten ersetzt werden sollen, käme der Formulierung „in vollem Umfang“ keine Bedeutung zu. Vielmehr stellt die hier verwendete Formulierung ein Korrektiv dar, das dem Anspruch insofern eine Grenze setzt, soweit der Aufwand als nicht mehr sachgerecht der Erfüllung der Aufgabe zugerechnet werden kann. Dafür spricht zudem die jeweils in Art. 14 § 3 Abs. 2 Satz 3 und in § 5 Abs. 1 Satz 4 ThürHHBeglG 2008/2009 verwendete Formulierung, nach der nach Ablauf des Kalenderjahres die angemessenen Personal-, Sach- und Raumkosten „in voller Höhe“ abgerechnet werden. Die Auffassung des Beklagten, dass hinsichtlich der Personalkosten der angemessene Umfang bereits durch die die Bereiche Schwerbehindertenfeststellungsverfahren, Blindengeld und Blindenhilfe in Art. 14 § 2 Abs. 3 ThürHHBeglG 2008/2009 enthaltene Festlegung von insgesamt 130 Vollbeschäftigteneinheiten (VbE), davon 8 für den Kläger, vorbestimmt sei, findet im Gesetz keine Stütze. Art. 14 § 1 Abs. 1 ThürHHBeglG 2008/2009 legt fest, dass die entstehenden, angemessenen Kosten nach Maßgabe der §§ 3 bis 7 zu erstatten sind und enthält gerade keinen Bezug auf die Personalbedarfsregelungen des Art. 14 § 2 Abs. 3 ThürHHBeglG 2008/2009. Wäre die Angemessenheit an dieser gesetzlichen Vorgabe zu orientieren, wäre weiterhin die vom Gesetzgeber selbst vorgeschriebene zweite Stufe des Erstattungsverfahrens, nämlich die konkrete Berechnung mit Nachweisen sinnlos. Vielmehr dienen die in Art. 14 § 2 Abs. 3 ThürHHBeglG 2008/2009 enthaltenen Personalaufschlüsselungen in diesem Zusammenhang gemäß Art. 14 § 3 Abs. 2 ThürHHBeglG 2008/2009 der Festlegung zur Höhe der Pauschalzahlungen, während die konkrete Abrechnung in der zweiten Stufe des Erstattungsverfahrens auf Basis der tatsächlich entstandenen Kosten erfolgt. Der in Art. 14 § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 5 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 verwendete Begriff der Angemessenheit entspricht entgegen der Auffassung des Beklagten nicht dem in Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf verwendeten Begriff der Angemessenheit. Der dort geregelte Anspruch auf angemessenen Ausgleich betrifft den Ersatz der dauernden Mehrbelastung durch die Wahrnehmung der Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis nach Art. 91 Abs. 3 ThürVerf. Die Vorschrift gewährleistet eine besondere, ausschließlich den übertragenen Wirkungskreis der Gemeinde betreffende Finanzgarantie (Meyn, in: Linck/Baldus u. a., ThürVerf, Art. 93 Rdn. 1). Dazu führt der Thüringer Verfassungsgerichtshof (Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 - ThürVBl. 2005, 228 ff.) aus: Während die allgemeine Verpflichtung des Landes zur angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände nach Satz 1 des Art. 93 Abs. 1 ThürVerf auf alle kommunalen Aufgaben, also sowohl die des eigenen als auch die des übertragenen Wirkungskreises bezogen ist, besteht die Pflicht zum Mehrbelastungsausgleich nach Satz 2 dieser Verfassungsnorm nur für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises. Art. 14 ThürHHBeglG 2008/2009 geht jedoch darüber hinaus; er schafft eine besondere Erstattungsregelung für die mit besonderem Aufwand verbundene erstmalige Übertragung der Aufgaben durch die Kommunalisierung. Dies folgt bereits daraus, dass, wie bereits ausgeführt, der Gesetzgeber nach Art. 14 § 1 Abs. 1 ThürHHBeglG 2008/2009 Ansprüche auf Erstattung angemessener Kosten nach §§ 3 bis 7 des Gesetzes schafft, die mit der Erfüllung von Aufgaben des übertragenen und des eigenen Wirkungskreises entstehen, und zwar nur für das Jahr 2008 und 2009. Konsequenterweise unterscheidet dann Art. 14 § 1 Abs. 2 ThürHHBeglG 2008/2009 für die Zeit ab 2010 wieder zwischen übertragenem Wirkungskreis (Ersatz in herkömmlicher Weise durch Auftragskostenpauschale) und eigenem Wirkungskreis (allg. Finanzbedarfsermittlung). Im vorliegenden Fall sind auch Kosten aus der Kommunalisierung einer Aufgabe im eigenen Wirkungskreis entstanden, nämlich im Bereich der Blindenhilfe nach Art. 8 Nr. 9 ThürHHBeglG 2008/2009. Die Erwägungen des Thüringer Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 21. Juni 2005 - 28/03 - zum Begriff der Angemessenheit als Regulativ zur Steuerung des kollektiven Ausgabeverhaltens betreffen aber ausschließlich den übertragenen Wirkungskreis. Letztlich lässt sich auch aus dem Gesetzgebungsverfahrens nichts dafür herleiten, hier den Angemessenheitsbegriff des Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf anzuwenden. Zwar sah eine im ursprünglichen Regierungsentwurf (Landtagsdrucksache 4/3159) enthaltene Regelung, soweit nicht Personal vom Land auf die Kommunen überging, für die Personalkostenerstattung eine auf den prognostischen Bedarf zurückgehende Pauschalberechnung nach Maßgabe des Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf vor. Diese Regelung wurde dann jedoch auf Antrag des Haushalts- und Finanzausschusses (Landtagsdrucksache 4/3584) fallengelassen und stattdessen vom Landtag das Gesetz in einer gegenüber dem Regierungsentwurf deutlich veränderten Form beschlossen, die hinsichtlich der hier streitentscheidenden Erstattungsregelung des Art. 14 § 1 Abs. 1 ThürHHBeglG 2008/2009 keine Anknüpfung an den Angemessenheitsbegriff des Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf mehr enthält und daher davon auszugehen ist, diese Verknüpfung bewusst zu lösen. (b) Nach diesen Maßgaben sind die weiterhin geltend gemachten Erstattungsansprüche angemessen. (aa) Der Kläger kann aus Art. 14 § 3 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 Ersatz der begehrten, streitigen weiteren Personalkosten in Höhe von 24.611,75 Euro verlangen, wobei sich die Summe zunächst aus der Differenz des Aufwandes für die vom Beklagten akzeptierten 9 VbE zu den vom Kläger errechneten, auf die Erledigung der übernommenen Aufgaben errechneten 11,55 VbE ergibt. Unstreitig ist - wie bereits angeführt - insoweit, dass die Kosten für die 11,55 VbE im Sinne des Art. 14 § 3 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 „entstanden“, nämlich durch Stellenübersichten nachgewiesen wurden. Die Angemessenheit dieser Kosten ergibt sich daraus, dass der Personalaufwand unmittelbar dem Vollzug der übernommenen Aufgaben diente und nicht außer Verhältnis zum erzielten Ergebnis stand. Dies gilt für den - über den anerkannten Aufwand von 9 VbE - geltend gemachten Personalbedarf für die Bearbeitung der Blindengeld- und Blindenhilfefälle als auch für das auf der Leitungsebene zusätzlich benötigte Personal. Gleiches gilt für den geltend gemachten Personalaufwand für das „Umdeckeln“ der übernommenen Akten. Dies ist ein typischer, mit der Neustrukturierung zusammenhängender, ersatzfähiger Aufwand. Mit der dagegen im Einzelnen vorgebrachten Argumentation dringt der Beklagte nicht durch; er wiederholt im Wesentlichen nur die Gesichtspunkte, die bereits für die Festlegung des vom Land gemäß der Regelung des Art. 14 § 2 Abs. 3 Nr. 1 ThürHHBeglG 2008/2009 für erforderlich gehaltenen Personalbedarfs maßgeblich waren. Dies ist aber aus den oben genannten Gründen für den hier streitigen, besonderen Erstattungsanspruch nicht maßgeblich. Der Beklagte verkennt, dass das Gesetz dem Kläger im Rahmen des hier zu beurteilenden Kostenersatzanspruches für die Übergangszeit bis zum Eingreifen der regulären Mehrbelastungsvergütungsregeln ein Maß an Organisationsfreiheit zugesteht, dessen Grenzen hier nicht überschritten wurden. (bb) Gleiches gilt für den Anspruch des Klägers auf Ersatz der streitigen Raumkosten in Höhe von 7.025,28 Euro aus Art. 14 § 5 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009. Auch diese Kosten sind zum Zweck der Erfüllung der übernommenen Aufgaben entstanden und unstreitig nachgewiesen. Sie überschreiten den hier gezogenen Angemessenheitsrahmen nicht. Zwar handelt es sich nicht um reine Mietausgaben, sondern um Kosten eines Finanzierungsleasings von Räumen im bestehenden Kreisverwaltungsgebäude im Rahmen eines Gebäudeleasings mit Erwerbsoption, die mit einem Preis von 12,40 Euro/qm die ortsübliche Nettokaltmiete für Büroraum deutlich überschreitet. Die Entscheidung, zur Bewältigung der übernommenen Aufgaben zunächst auf ein im genutzten Gebäude bestehendes Raumangebot zurückzugreifen, ist jedoch sachgerecht, weil dadurch eine optimale Erreichbarkeit für die Antragsteller und sonstigen Beteiligten des Verfahrens in der Versorgungsverwaltung sichergestellt werden und auch dem anfänglich jedenfalls bestehenden Abstimmungs- und Besprechungsbedarf der mit dem neuen Sachgebiet betrauten Mitarbeiter entsprochen werden kann. bb. Der Zinsanspruch ergibt sich aus § 291 BGB in sinngemäßer Anwendung. Es gilt der Grundsatz, dass für öffentlich-rechtliche Geldforderungen Prozesszinsen zu entrichten sind, wenn das jeweils einschlägige Fachrecht keine gegenteilige Regelung trifft (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2001 - 5 C 34/00 - juris Rdn. 6). Dies ist hier nicht der Fall. 2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Danach hat der Beklagte als unterlegener Berufungskläger die Kosten des Rechtsmittelverfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO). Beschluss Der Streitwert wird für das zweitinstanzliche Verfahren gemäß §§ 62 Abs. 2, 47, 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG - auf 31.637,04 Euro festgesetzt. Die Beteiligten streiten um die Erstattung von Personal- und Sachkosten, die der klagende Landkreis aufgrund der Übertragung von Aufgaben der Versorgungsverwaltung geltend macht. Mit dem Thüringer Haushaltsbegleitgesetz 2008/2009 vom 20. Dezember 2007 (GVBl. S. 267 ff. - ThürHHBeglG 2008/2009 -) übertrug der Gesetzgeber Verwaltungsaufgaben unter anderem in den Bereichen des Schwerbehindertenfeststellungsverfahrens, des Blindengeldes und der Blindenhilfe auf die Landkreise und kreisfreien Städte. Auf Grundlage des mit Art. 14 des Gesetzes erlassenen Thüringer Gesetzes über die Erstattung von Kosten nach Aufgabenübertragung auf die Kommunen legte der Kläger unter dem 25. Februar 2009 für das Jahr 2008 eine Einzelabrechnung der Personal- und Sachaufwendungen in den genannten Bereichen vor. Die Abrechnung erläuterte er in weiteren Schreiben. Mit Bescheid vom 11. August 2010 setzte das Thüringer Landesverwaltungsamt die dem Kläger im Rahmen der Kommunalisierung von Landesaufgaben tatsächlich entstandenen Gesamtausgaben für das Jahr 2008 in Höhe von 834.209,40 Euro und eine daraus resultierende Nachzahlung in Höhe von 67.942,64 Euro über bereits vorab erhaltene Leistungen fest. Ein Betrag in Höhe von 63.515,94 Euro wurde als nicht angemessen angesehen; dies waren Personalkosten 24.611,76 Euro, Sachkosten 7.385,74 Euro, Raumkosten 7.025,28 Euro, Dienstzimmerausstattung 4.945,75 Euro, Gutachterkosten 907,22 Euro und Vorlaufkosten 18.640,18 Euro. Hiergegen erhob der Kläger mit Datum vom 9. September 2010 Widerspruch. Die geltend gemachten Personalkosten für 11,55 Vollbeschäftigteneinheiten (VbE) seien in voller Höhe zu erstatten. Es wurde im Einzelnen begründet, dass die angefallenen Kosten auf die übernommenen Aufgaben zurückzuführen seien. Ebenso seien die streitigen Sach- und Raumkosten zu ersetzen; eine noch im Ausgangsverfahren erhobene Forderung wegen Gutachterkosten in Höhe von 907,22 Euro werde nicht weiter verfolgt. Mit Widerspruchsbescheid des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 18. Juli 2011 wurde über die mit Bescheid vom 11. August 2010 festgesetzten Gesamtausgaben hinaus ein Betrag in Höhe von weiteren 22.937,23 Euro als angemessen anerkannt. Im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung hieß es, der geltend gemachte Mehrbedarf bei den Personalkosten in Höhe von 24.611,76 Euro werde nicht anerkannt. Angemessen für die Bearbeitung der übertragenen Aufgaben sei eine Personalausstattung des Klägers mit insgesamt 9,0 VbE. Maßgeblich für die Berechnung der auf die Kommunen entfallenden Stellen sei der Aktenbestand in der Versorgungsverwaltung des Landes zum Stichtag 19. Mai 2006 gewesen. Zu dessen Bearbeitung sei grundsätzlich ein Personalbedarf von 130 VbE in allen Kommunen erforderlich. Der daraus auf den Kläger entfallende Personalbedarf läge bei 8 VbE; ein Personalmehrbedarf von 1 VbE habe zusätzlich anerkannt werden können. Für den Bereich der Raumkosten sei ein Betrag in Höhe von 7.025,28 Euro nicht angemessen, da er die ortsübliche Miete von Büroraum in erheblicher Weise überschreite. Am 22. August 2011 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Meiningen Klage erhoben. Zur Begründung hat er sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft; zudem seien auch die geltend gemachten Gutachterkosten in Höhe von 907,22 Euro berechtigt. Der Kläger hat sinngemäß beantragt, unter teilweiser Aufhebung der Bescheide des Thüringer Landesverwaltungsamtes vom 11. August 2010 und 18. Juli 2011 den Beklagten zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 25. Februar 2009 hin weitere Kosten in Höhe von 36.921,12 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu erstatten, hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Der Beklagte hat die angegriffenen Bescheide mit den bereits im Behördenverfahren vorgebrachten Argumenten verteidigt. Mit Urteil vom 16. April 2013, dem Beklagten am 30. April 2013 zugestellt, hat das Verwaltungsgericht der Klage in Höhe von 36.013,90 Euro hinsichtlich der Erstattung der geltend gemachten Personal- und Raumkosten stattgegeben und hinsichtlich der Erstattung von Gutachterkosten in Höhe von 907,22 Euro abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass sich ein Kostenerstattungsanspruch aus Art. 14 § 3 Abs. 1 Satz 1 bzw. Art. 14 § 5 ThürHHBegleitG 2008/2009 ergebe. In Höhe von 24.611,75 Euro habe der Kläger Kosten für das mit den kommunalisierten Aufgaben betraute Personal in der Größe von 11,55 VbE nachgewiesen. Die Kosten seien angemessen im Sinne des Art. 14 § 3 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBegleitG 2008/2009. Der Beklagte dürfe nicht die der vorausgehenden pauschalen Kostenerstattung zugrundeliegende Abrechnungsweise zur Feststellung der Angemessenheit der Kosten heranziehen. Die von ihm angeführten Berechnungen zum Aktenbestand stützten seine Auffassung nicht. Den vom Kläger geltend gemachten Mehrbedarf von 1,1 VbE für die Sachbearbeitung der Blindenhilfe- und Blindengeldfälle habe der Beklagte nicht in Zweifel ziehen können. Dies gelte ebenfalls für die zusätzlichen 1,2 VbE für die Leitungsebene. Maßgeblich seien die durch die im Kreis tatsächlich vorhandenen Strukturen vorgegebenen Erfordernisse. Auch die Kosten einer Abordnung in Höhe von 7.607,60 Euro habe der Beklagte nicht aus dem Ersatzanspruch herausrechnen dürfen. Die Erstattung der geltend gemachten Sachkosten für Hängehefter in Höhe von 4.376,86 Euro sei ebenfalls sachlich gerechtfertigt. Ebenso habe der Kläger einen Anspruch auf die Erstattung der zusätzlich geltend gemachten Raumkosten in Höhe von 7.025,28 Euro. Zu Recht mache der Kläger den Differenzbetrag im Hinblick auf den durch das zusätzlich eingesetzte Personal entstandenen Raumbedarf geltend. Ihm könne nicht eine geringere Durchschnittsmiete für Büroraum entgegengehalten werden; die dem zugrunde liegenden Bedingungen seien bereits vor der Aufgabenübertragung geschaffen worden. Hinsichtlich des Erstattungsanspruches seien vom Beklagten aus § 291 BGB auch Prozesszinsen in der beantragten Höhe zu zahlen. Einen Anspruch auf die geltend gemachten Gutachterkosten in Höhe von 907,22 Euro habe der Kläger hingegen nicht. Es fehle zum einen bereits an einer Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Erstattungsbeträge durch Verwaltungsakt. Zwar bedürfe es nicht ausnahmslos einer gesetzlichen Ermächtigung; hier sei aber der Verwaltungsakt als typisches Instrument des verwaltungsrechtlichen Über-Unterordnungsverhältnisses nicht geeignet, als Handlungsinstrument herangezogen zu werden. Es könne nicht Sache des Erstattungspflichtigen sein, Handlungsformen zu wählen, die den Erstattungsberechtigten in Zugzwang setzen könnten. Die möglicherweise einschränkende Wirkung eines Verwaltungsaktes sei hier nicht vom Gesetz gedeckt. Zum anderen sei die Klage insoweit jedenfalls unbegründet, da die Ablehnung, soweit sie den Ersatz der Gutachterkosten betroffen habe, mit dem Widerspruch nicht angegriffen worden sei. Am 29. Mai 2013 hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und nach einer auf Antrag bis 31. Juli 2013 gewährten Fristverlängerung an diesem Tag begründet. Der Beklagte beschränkt die Berufung auf den Ausspruch des Gerichts zu den Personalkosten und eines Teils der festgestellten Sachkosten (insgesamt 31.637,04 Euro); die Verpflichtung zur Zahlung von 4.376,86 Euro als Sachkosten für die Hängeordner greift er nicht an. In der Sache führt der Beklagte aus, dass das Verwaltungsgericht den in Art. 14 § 3 Abs. 1 Satz 1 bzw. Art. 14 § 5 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 verwendeten Begriff der Angemessenheit verkannt habe. Maßgeblich sei der Angemessenheitsbegriff des Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf. Der Thüringer Verfassungsgerichtshof habe in seinem Urteil vom 21. Juni 2005 dazu festgestellt, dass die verfassungsrechtliche Pflicht zum Ausgleich der Kosten der den Kommunen übertragenen Verwaltungsaufgaben an den Durchschnittskosten der kommunalen Aufgabenerfüllung anknüpfe. Das Merkmal der „Angemessenheit“ in Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf wirke als Regulativ des kommunalen Ausgabeverhaltens. Es liege in seinem Ermessen, nach welchen Maßstäben er die Angemessenheit bemesse. Der Gesetzgeber habe zur Erledigung der im Sozialbereich übertragenen Aufgaben insgesamt 130 VbE für erforderlich gehalten; darin sei auch ein Zuschlag von 12,5 VbE für den übergangsbedingten Personalmehrbedarf enthalten. Rechnerisch ergäben sich - nach dem prozentualen Anteil der auf den Kläger übergegangenen Bestandsfälle - 8 VbE, eine weitere VbE sei darüber hinaus für den Kläger als angemessen eingeschätzt worden. Die Anerkennung von 9 VbE zuzüglich hälftiger Erstattung der nicht anerkannten Mehrkosten stelle eine großzügige Regelung dar. Auch die Gesetzgebungsgeschichte spreche für diese Auslegung. Der tatsächlich übergebene Aktenbestand in den Schwerbehindertenfeststellungsverfahren rechtfertige keine andere Einschätzung. Unzutreffend seien auch die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zum Personalmehrbedarf im Bereich Blindengeld und Blindenhilfe. Der Arbeitsaufwand in diesen Verfahren sei geringer als vom Kläger dargestellt. Es stehe geeignete Fachsoftware zur Verfügung; diese Programme seien den Kommunen seit längerem geläufig. Die Anfangsschwierigkeiten seien durch hälftige Übernahme der nicht anerkannten Personalkosten im Festsetzungsbescheid vom 11. August 2010 berücksichtigt. Auch der durch Aufteilung der übernommenen Aufgaben auf zwei Ämter entstandene Aufwand von zusätzlich 1,2 VbE auf Leitungsebene sei unangemessen. Bei den in Höhe von 7.025,28 Euro geltend gemachten Raumkosten handele es sich nicht um reine Mietkosten, sondern um Leasingkosten, die einen Finanzierungsanteil für den späteren Eigentumserwerb enthielten. Dies zu unterstützen sei nicht Aufgabe des Kostenausgleichsverfahrens. Die Nettokaltmiete liege in Bad Salzungen im Durchschnitt bei 4 Euro, die geltend gemachten Kosten von 8,40 Euro sei nicht mehr sachgerecht und verhältnismäßig. Eine Anmietung von Räumen zu einem durchschnittlichen Mietpreis sei bei dieser Sachlage möglich. Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zu den Gutachterkosten (907,22 Euro) seien unzutreffend, soweit es ihm die Befugnis abgesprochen habe, die Erstattungsbeträge durch Verwaltungsakt festzusetzen. Auch insoweit sei die Entscheidung für ihn belastend. Die Erstattungsentscheidung erfordere eine rechtliche und sachliche Prüfung und erfülle die Begriffsmerkmale eines Verwaltungsaktes. Dem stehe nicht entgegen, dass die Kommunen als Träger der öffentlichen Verwaltung anspruchsberechtigt seien. Die Kommunen seien als selbständige, mit eigenen, aus der Verfassung folgenden Rechten ausgestattete Rechtspersönlichkeiten betroffen. Auch liege ein Über-Unterordnungsverhältnis vor. Der Beklagte und Berufungskläger beantragt, das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 16. April 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Meiningen insoweit aufzuheben, als er verpflichtet wird, dem Kläger über den Betrag von 4.376,86 Euro hinaus Kosten zu erstatten. Der Kläger und Berufungsbeklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Der Kläger verteidigt die Ausführungen des erstinstanzlichen Gerichts zur Angemessenheit der Personalkosten. Die Schlussfolgerungen, die der Beklagte aus der Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 21. Juni 2005 für den vorliegenden Fall ziehe, seien unzutreffend. Der Beklagte gehe sachwidrig von einer auf die prognostizierten Durchschnittswerte orientierten Angemessenheitsprüfung aus. Der Gesetzgeber habe den ihm zustehenden Wertungsspielraum aber hier dahingehend ausgeübt, dass er nach Ablauf des Kalenderjahres den vollen Kostenersatz gewähre. Die Angemessenheitsprüfung sei darauf zu richten, ob die angefallenen Kosten „zur ordnungsgemäßen Erfüllung der übertragenen Aufgaben“ erforderlich und nicht übermäßig sind. Nach dieser Maßgabe habe der Kläger seine Personalkosten hinreichend substantiiert dargelegt. Dies gelte hinsichtlich des am übernommenen Aktenbestand bzw. dem Arbeitsaufwand im Blindengeld- und Blindenhilfeverfahren orientierten Bedarfs. Auch der auf die Leitungsebene entfallende zusätzliche Personalbedarf sei gerechtfertigt. Der Einwand des Beklagten zu den Raumkosten aufgrund eines Leasingvertrages gehe an der Sache vorbei. Die Sicherung des Raumbedarfs in der vorgenommenen Weise sei wirtschaftlich am besten vertretbar. Auf die Frage, ob der Beklagte durch Verwaltungsakt habe entscheiden dürfen, komme es nicht an. Der Beklagte zahlte zwischenzeitlich unter Vorbehalt die streitgegenständliche Forderung an den Kläger. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie die beigezogenen Behördenakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.