1 ZKO 578/22

Leitsatz: 1. Bei der Einstufung einer Straße hinsichtlich ihrer Verkehrsbedeutung sind neben den bestehenden Verhältnissen auch die planerischen Vorstellungen des Straßenbaulastträgers zu berücksichtigen.(Rn.7) 2. Zur verkehrsplanerischen Bindungswirkung des Landesentwicklungsprogramms 2025 und der Landesstraßenbedarfsplanung (Einzelfall)(Rn.8) Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Meiningen vom 16. Juni 2022 wird abgelehnt. Die Klägerin hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 27.783,- Euro festgesetzt. Die Klägerin wendet sich auch im Zulassungsverfahren gegen die vom Thüringer Ministerium für Infrastruktur und Landwirtschaft mit Allgemeinverfügung vom 28. September 2017 vorgenommene Abstufung der Teilstrecke der Landesstraße 2657 (L 2657) auf einer Strecke von 3,087 km vom Netzknoten - NK - 5532004 bis zum NK 5533403 zu einer Gemeindestraße in der Baulast der Klägerin. Das Verwaltungsgericht Meiningen - 1 K 328/20 Me - hat die von der Klägerin dagegen erhobene Klage abgewiesen. Der rechtzeitig gestellte und begründete Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die Darlegungen der Klägerin, auf die sich die Prüfung des Oberverwaltungsgerichts beschränkt (§ 124a Abs. 4 S. 4 VwGO), rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung. I. Zunächst geben die Ausführungen der Klägerin weder Anlass zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO noch zu solchen Zweifeln, die sich im Rahmen des Zulassungsverfahrens nicht klären und den Ausgang des Berufungsverfahrens als offen erscheinen ließen, so dass aus diesem Grund die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten zuzulassen wäre (vgl. zum Verständnis der Regelung: ThürOVG, Beschl. d. 4. Senats v. 11. August 2000 - 4 ZKO 1145/97 - zit. n. juris). Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung liegen vor, wenn ein einzelner die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Erforderlich ist eine inhaltliche Auseinandersetzung des Rechtsmittelführers mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung. Nicht ausreichend ist insoweit, dass der Rechtsmittelführer sich mit der angegriffenen Entscheidung in der Weise auseinandersetzt, dass er eine Gegenposition entwickelt. Der Antrag muss vielmehr diejenigen tatsächlichen Feststellungen des Gerichts oder Elemente der rechtlichen Ableitung konkret bezeichnen, die er beanstandet und zusätzlich aufzeigen, aus welchem Grund die konkrete Feststellung oder rechtliche Bewertung des Verwaltungsgerichts Zweifeln begegnet. Das Verwaltungsgericht ist in dem angegriffenen Urteil zu dem Ergebnis gelangt, dass die von dem Beklagten nach § 7 Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 2 ThürStrG vorgenommene Umstufung nicht zu beanstanden sei, weil die bisherige Einstufung der L 2657 als Landesstraße (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. ThürStrG) nicht ihrer Verkehrsbedeutung („zu dienen bestimmt“) entspreche und das streitgegenständliche Teilstück zu Recht als Gemeindestraße (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürStrG) in der Baulast der Klägerin eingeordnet worden sei. 1. Die Zulassungsbegründung zeigt keine Zweifel an der Richtigkeit des Urteils auf, soweit sie die Feststellung des Verwaltungsgerichts in Frage stellt, dass im Landesentwicklungsprogramm Thüringen 2025 - Thüringen im Wandel - (fortan LEP 2025) keine raumplanerische Grundsatzentscheidung zur Zweckbestimmung der Straße getroffen worden sei. Das Verwaltungsgericht ging im Ergebnis vielmehr zutreffend davon aus, dass sich dem LEP 2025 keine Planungsentscheidung für die Einstufung des streitgegenständlichen Straßenabschnitts als Landesstraße entnehmen lässt. Allerdings ist der Klägerin darin zuzustimmen, dass sich die Verkehrsbedeutung des hier streitigen Teilstücks der L 2657 nicht nur nach den bestehenden tatsächlichen Verhältnissen bestimmt, sondern auch die planerischen Vorstellungen des Straßenbaulastträgers (hier nach § 43 Abs. 1 Satz 1 ThürStrG des Beklagten) bei der Einstufung der Straße zu berücksichtigen sind. Das folgt - wie auch das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat - unmittelbar aus dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. ThürStrG, wonach Landesstraßen auch solche Straßen sind, die dem Durchgangsverkehr „zu dienen bestimmt“ sind. Welchem Verkehr eine Straße zu dienen bestimmt ist, richtet sich in erster Linie nach einer intern verbindlichen planerischen Ermessensentscheidung (vgl. § 3 Abs. 2 ThürStrG), an die die Klassifizierung - in gebundener Rechtsanwendung - anknüpft (Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl., Rn. 217). Dass das LEP 2025 eine bindende Planungsentscheidung zur Zweckbestimmung der Straße getroffen hat, hat die Klägerin jedoch nicht dargelegt. Sie bringt zwar vor, dass die Herabstufung des Teilstücks der L 2657 den Zielen der Raumordnung (zur Legaldefinition vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 Raumordnungsgesetz - ROG -) widerspricht, kann ihre Auffassung aber nicht erfolgreich auf die von ihr zur Begründung herangezogenen Festlegungen des LEP 2025 stützen. Sie hat schon nicht dargetan, dass die angegriffene Umstufung den in das LEP 2025 aufgenommenen Leitlinien oder Grundsätzen der Raumordnung (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) widerspricht. Hierzu im Einzelnen: a. Zunächst lässt sich der Karte 3 - Zentrale Orte und Infrastrukturen -, die Bestandteil des LEP 2025 geworden ist, entgegen der Auffassung der Klägerin, die ihre Behauptung nicht begründet, nicht entnehmen, dass mit ihr Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG i. V. m. § 4 Thüringer Landesplanungsgesetz (ThürLPlG) verbindlich festgelegt werden sollen. Die Darstellung beschränkt sich auf eine Wiedergabe der „Zentralen Orte“ unter Bezug auf die Zielvorgabe des LEP 2025 ohne Grundzentren, der „Infrastrukturen“ (unter Hinweis auf die Zielvorgaben zu Industriegroßflächen und zum Internationalen Verkehrsflughafen) sowie - ohne jeglichen Bezug zu den Festlegungen des LEP 2025 - des „Straßennetzes“ und des „Schienenverkehrs“. b. Eine verbindliche planerische Entscheidung des Beklagten folgt - entgegen der Auffassung der Klägerin - insbesondere nicht schon daraus, dass die klagende Stadt ein Grundzentrum ist. Das LEP 2025 hebt die Bedeutung von Grundzentren (Nr. 2.2.11) für die zentralörtliche Gliederung im Vorwort und den Grundsätzen - G - zu den Erfordernissen der Raumordnung (G 2.2.1 und G 2.2.2) hervor und stellt, wie die Klägerin zutreffend ausführt, für Grundzentren den Grundsatz auf, dass sie eine regionale Verkehrsknotenfunktion (G 2.2.12) haben und leistungsfähig durch Landesstraßen in das Verkehrsnetz eingebunden werden sollen. Aus diesem Grundsatz lässt sich jedoch weder die verbindliche Entscheidung des Plangebers ableiten, dass ein Grundzentrum ausschließlich durch Landesstraßen erschlossen werden muss - mithin nur Landesstraßen einen Verkehrsknoten bilden können -, noch konkret bezogen auf die Klägerin, dass sie durch den hier streitgegenständlichen Teilabschnitt der L 2657 an das Verkehrsnetz angeschlossen werden muss, so dass es schon deshalb an der notwendigen Bindungswirkung der planerischen Entscheidung fehlt. c. Eine verkehrsplanerische Bindungswirkung des LEP 2025 lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass die Klägerin als Kur- und Erholungsort anerkannt ist. Weder die Leitvorstellungen zu Nr. 4.4 noch der (Planungs-)Grundsatz G 4.4.3 verhalten sich dazu, ob ein Kur- und Erholungsort überhaupt durch eine Landesstraße oder darüber hinaus durch ein Netz von Landesstraßen, wie es die Klägerin für sich beansprucht, erschlossen sein muss, und es findet sich auch keine verbindliche planerische Aussage zu der Anbindung der Klägerin an den Ortsteil von Sonneberg, die hier letztlich im Streit steht. d. Selbst wenn sich den Leitvorstellungen (Nr. 4.5) und den Grundsätzen (Nr. 4.5.2 und 4.5.7) des LEP 2025 zur Verkehrsinfrastruktur entnehmen ließe, dass die Erreichbarkeit der Grundzentren untereinander und für den überörtlichen Verkehr besonderen Anforderungen unterliege, weil sie die Funktion von Verkehrsknoten hätten, ließe sich daraus entgegen der Auffassung der Klägerin keine verbindliche Entscheidung für die Einstufung der hier streitgegenständlichen Verkehrsverbindung zwischen Steinach und Sonneberg-Haselbach ableiten. Denn der Plangeber führt im Plan selbst (vgl. LEP 2025, Seite 68) aus, dass sich mit der Fertigstellung des Autobahnnetzes die Verkehrsbedeutung vieler Straßen aufgrund geänderter Verkehrsbeziehungen und eines veränderten Verkehrsaufkommens ändern werde und deshalb das Landesstraßennetz schrittweise entsprechend der Verkehrsbedeutung neu geordnet und zum Teil im Umfang reduziert werden müsse. Damit bringt er klar zum Ausdruck, dass er an dieser Stelle selbst keine konkrete Entscheidung treffen will, sondern die Neuordnung und Einstufung der Straßen einem Verfahren durch die zuständigen Fachbehörden vorbehalten bleiben soll. e. Ist schon nicht dargelegt, dass das LEP 2025 überhaupt eine Planungsentscheidung zur straßenrechtlichen Einteilung der bisherigen L 2657 getroffen hat, brauchte nicht entschieden zu werden, ob die Grundsätze und Leitlinien, auf die die Klägerin ihre Argumentation stützt, das Ergebnis einer landesplanerischen Abwägung sind und damit verbindliche raumordnerische Vorgaben für die Klassifizierung der Straße nach ihrer Zweckbestimmung sein können (vgl. dazu § 4 ThürLPlG i. V. m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) und es kam auch nicht darauf an, ob dem Plangeber zum Zeitpunkt seiner Entscheidung das Ergebnis der auf die L 2656 bezogenen Netzanalyse bekannt war (vgl. dazu Zulassungsbegründung, Seite 7 unten). f. Ergibt sich aus dem Vorbringen der Klägerin nicht, dass die Abstufung des streitgegenständlichen Teilstücks den Zielen der Raumordnung widerspricht, begründen die Einwendungen, die sich darauf beziehen, dass der Beklagte vor der Umstufung ein Zielabweichungsverfahren nach § 11 Abs. 1 und 2 ThLPlG hätte durchführen müssen, ebenfalls keine Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung, weil schon die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein solches Verfahren nicht dargelegt sind. g. Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts ergeben sich auch nicht daraus, dass das streitgegenständliche Teilstück der L 2657 in der Karte 4 des Landesstraßenbedarfsplans 2030 als Landesstraße wiedergegeben wird. Die Karte 4 stellt ebenso wie die Karte 5 (Landesstraßenbedarfsplan, Seite 13) auf den für die Analyse maßgeblichen Zeitpunkt der Straßenverkehrszählung 2015 (Bezugsfall 2015) ab, als das streitgegenständliche Teilstück ohne Zweifel als Landesstraße eingeordnet war, weil die hier streitgegenständliche Allgemeinverfügung den Zeitpunkt für das Wirksamwerden der Umstufung auf den 1. Januar 2018 festgelegt hat. h. Die Zulassungsbegründung legt auch nicht dar, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht von einer Eingruppierung der Straße als Gemeindestraße (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ThürStrG) und nicht von einer Kreisstraße (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ThürStrG) ausgegangen ist; sie setzt sich mit den umfangreichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu (UA, Seite 19 und 20) nicht ansatzweise auseinander. II. Die von der Klägerin außerdem geltend gemachten rechtlichen und tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache rechtfertigen die Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht losgelöst von den Erfolgsaussichten des Rechtsmittels. Vielmehr kommt eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO - wie oben bereits ausgeführt - nur in Betracht, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen (vgl. dazu den bereits zitierten Beschl. d. 4. Senats des Thüringer OVG v. 11. August 2000 - 4 ZKO 1145/97 -, a. a. O.). Dies ist - wie ausgeführt - hier nicht der Fall. III. Auch die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist nicht dargelegt. Grundsätzliche Bedeutung in diesem Sinne hat eine Sache dann, wenn sie eine klärungsbedürftige Frage des materiellen oder formellen Rechts aufwirft und zu erwarten ist, dass die Entscheidung im zweitinstanzlichen Verfahren dazu dienen kann, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten oder die Entwicklung des Rechts zu fördern (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 2. Oktober 1961 - BVerwG VIII B 78.61 -, BVerwGE 13, 90/91; ThürOVG, Beschl. v. 22. November 2007 - 1 ZKO 1000/06 -). Ausschlaggebend ist demnach nicht das Interesse des Einzelnen an der Entscheidung, sondern das abstrakte Interesse der Gesamtheit an der einheitlichen Entwicklung des Rechts. Die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache ist nur dann gerechtfertigt, wenn zu erwarten ist, dass in der Berufungsentscheidung eine klärungsbedürftige Frage mit Verbindlichkeit über den Einzelfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet werden kann (vgl. ThürOVG, Beschl. d. 3. Senats v. 17. Juni 1997 - 3 ZKO 217/97 -, NVwZ 1998, 194). Diesen Anforderungen genügt das Vorbringen der Klägerin nicht. Die von der Klägerin für klärungsbedürftig gehaltene Fragen, „Kann eine Landesstraße eingezogen werden, die zwar nicht die Verkehrsfunktion in tatsächlicher Hinsicht erfüllt, aber entsprechend den Vorgaben des Landesentwicklungsprogramms Grundzentren miteinander verbindet und die Verkehrsknotenfunktion von Grundzentren gewährleistet.“ und „Gilt dies jedenfalls dann, wenn die Grundzentren unmittelbar betroffen sind?“ würden sich in einem Berufungsverfahren so nicht stellen, weil sich die Verkehrsfunktion einer Straße nach § 3 Abs. 1 ThürStrG beurteilt. Selbst wenn man die Fragen so verstünde, dass die Klägerin meint, dass die landesplanerischen Entscheidungen zugleich eine bindende Entscheidung über den Zweck der Straße treffen, sind sie nach ihrer Formulierung offensichtlich allein am Verfahren der Klägerin orientiert und nicht in einen verallgemeinerungsfähigen Zusammenhang gestellt. Hinsichtlich der weiter aufgeworfenen Fragen „Sind in diesen Fällen Zielabweichungsverfahren oder zumindest Anhörungsverfahren der Raumordnung erforderlich, um einen Verstoß gegen die Landesentwicklungsplanung zu vermeiden“ und „Kann ein Landesstraßenbedarfsplan mit einer expliziten Ausweisung von Landesstraßen für einen späteren Zeitpunkt (zukünftige Bedarfsplanung) das Tatbestandsmerkmal ´zu dienen bestimmt´ in § 3 Abs. 1 Nr. 1 ThürStrG für Landesstraßen beinhalten?“ ist ebenfalls nicht einmal dargelegt, dass sie sich in einem Berufungsverfahren stellen würden. Im Übrigen orientieren sich auch diese Fragen am Einzelfall und sind nicht in einen verallgemeinerungsfähigen Zusammenhang gestellt. Mit ihnen verleiht die Klägerin lediglich in anderer Form ihrer vom Verwaltungsgericht nicht geteilten Rechtsauffassung Ausdruck, dass die angegriffene Abstufungsentscheidung den gesetzlichen Anforderungen des § 7 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Satz 1 ThürStrG nicht genüge, weil es entgegenstehende Planungsentscheidungen des Straßenbaulastträgers gebe, ohne jedoch darzulegen, dass und inwiefern überhaupt ein Bedarf an grundsätzlicher Klärung besteht. IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 S. 1 und Abs. 3, § 47 Abs. 1 und 3 und § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz - GKG -. Hinweis: Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 S. 5, 66 Abs. 3 S. 3 GKG).