1 K 2888/18

Rechtswidrigkeit grenznaher Identitätsfeststellung mangels unionsrechtskonformem Rechtsrahmen • Eine einmalige polizeiliche Identitätsfeststellung in einem Fernbus im 30‑Kilometer‑Grenzbereich kann rechtswidrig sein, wenn es an einer unionsrechtskonformen gesetzlichen Grundlage fehlt. • § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG kann mangels hinreichend konkretisierenden, öffentlich-rechtlich wirksamen Rahmens mit Unionsrecht kollidieren und ist in solchen Fällen unangewendet zu lassen. • Fortsetzungsfeststellungs‑klagen analog § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO sind zulässig, wenn durch Art. 19 Abs. 4 GG und Wiederholungsgefahr ein berechtigtes Interesse an nachträglicher Feststellung besteht. • Ein Erlass des BMI vom 07.03.2016 genügt nicht als Verwaltungsvorschrift den formalen und materiellen Anforderungen des von EuGH geforderten Rechtsrahmens zur Ausschließung von Kontrollen gleicher Wirkung wie Grenzkontrollen. Der Kläger fuhr am 02.04.2017 mit einem Fernbus von Freiburg nach Konstanz. Bundespolizeibeamte betraten den Bus am Döbeleplatz (ca. 18:20 Uhr) und verlangten von Fahrgästen, darunter dem Kläger, die Ausweisdokumente. Der Kläger legte zunächst sein Busticket vor, später seinen Ausweis; die Kontrolle dauerte kurz. Er focht die Maßnahme an und begehrte Auskunft über Rechtsgrundlage und Einsatzdokumente. Die Bundespolizei verwies auf § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG und einen Erlass des BMI vom 07.03.2016; Details zu Lagebildern wurden aus polizeitaktischen Gründen nicht vollständig herausgegeben. Der Kläger erhob Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Identitätsfeststellung und berief sich auf Art. 19 Abs. 4 GG und unionsrechtliche Bedenken gegen die Rechtsgrundlage. • Zulässigkeit: Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO statthaft; der Kläger hat ein berechtigtes Feststellungsinteresse insbesondere wegen grundrechtlicher Eingriffe (informationelles Selbstbestimmungsrecht, allgemeine Handlungsfreiheit) und konkreter Wiederholungsgefahr. • Ergebnis der materiellen Prüfung: Die konkrete Maßnahme war rechtswidrig, weil es an einer wirksamen gesetzlichen Grundlage fehlte; maßgeblich wäre allein § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG gewesen, der wegen Kollisionslage mit Unionsrecht unangewendet bleiben muss. • Unionsrechtliche Vorgaben: Der Schengener Grenzkodex (insb. Art. 22, 23 SGK) und die EuGH-Rechtsprechung verlangen einen ‚Rechtsrahmen‘, der sicherstellt, dass grenznahe, verdachtsunabhängige Kontrollen nicht die gleiche Wirkung wie systematische Grenzkontrollen haben. • Bewertung des Erlasses vom 07.03.2016: Der Erlass erfüllt formale Anforderungen nicht, weil eine Verwaltungsvorschrift zur Konkretisierung des Rahmens gegenüber Unionsrecht nicht ausreicht; er ist auch materiell ungeeignet, da er nur unbestimmte Vorgaben (z. B. ‚unregelmäßig‘, ‚stichprobenartig‘) enthält und keine nachprüfbaren, justiziablen Kontingentierungen vorgibt. • Folge: Wegen Anwendungsvorrangs des Unionsrechts ist § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG im vorliegenden Fall unangewendet zu lassen; eine etwaige Verfassungsmäßigkeitsprüfung der Norm oder das Vorliegen tatbestandlicher Voraussetzungen bedurfte keiner Entscheidung. • Kosten und Rechtsmittel: Die Beklagte trägt die Verfahrenskosten; die Berufung wurde zugelassen, weil die Rechtsfrage grundsätzliche Bedeutung hat (umfangreiche Praxis der Identitätskontrollen). Das Gericht hat festgestellt, dass die am 02.04.2017 im Fernbus durchgeführte Identitätsfeststellung des Klägers rechtswidrig war, weil es an einer unionsrechtskonformen gesetzlichen Grundlage fehlte. § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG durfte im Streitfall nicht angewendet werden, da der zur Konkretisierung herangezogene Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 07.03.2016 formell und materiell den vom EuGH geforderten Rechtsrahmen nicht gewährleistet. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Berufung wurde zur Klärung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtsfrage zugelassen.