9 K 3511/24

Leitsatz: Zur Befangenheit eines Gemeinderatsmitglieds wegen seines Engagements in einer Bürgerinitiative (hier verneint, weil das damit verbundene kommunalpolitische Interesse nicht mit seinen persönlichen Belangen zusammenhängt und ihm daher keinen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringt).(Rn.27) (Rn.30) Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, den Antragsteller nicht auf Grundlage des Beschlusses vom 24.09.2024 und allein wegen dessen Eigenschaft als Mitglied und Sprecher der „Bürgerinitiative zum Erhalt des Schlachthofs XXX“ von der Teilnahme und Mitwirkung an Sitzungen des Antragsgegners, die den XXX Schlachthof betreffen, auszuschließen. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt. I. Der Antragsteller wendet sich im Eilverfahren gegen seinen Ausschluss von Sitzungen des Gemeinderats in Angelegenheiten des Weiterbetriebs des XXX Schlachthofs. Der Antragssteller ist seit 16.07.2024 Gemeinderat der Stadt XXX und Mitglied der Fraktionsgemeinschaft BUNTE / Linke / Partei. Er ist zugleich Sprecher der Bürgerinitiative zum Erhalt des Schlachthofs in XXX. Diese Bürgerinitiative ist Initiatorin eines auf Herbeiführung eines Bürgerentscheids gerichteten Bürgerbegehrens. Im Rahmen dieses am 22.01.2023 durchgeführten Bürgerentscheids entschieden die XXX Bürgerinnen und Bürger mehrheitlich, dass der Gemeinderatsbeschluss zur städtischen Beteiligung am Schlachthof XXX aufgehoben wird und der Schlachtbetrieb am XXX Schlachthof fortgeführt werden soll (siehe XXX). Ausweislich des Internetauftritts der Bürgerinitiative besteht diese „aus regionalen Landwirten, Metzgern und Direktvermarktern sowie Verbrauchern und Umweltschützern“ (vgl. XXX). Nachdem die Stadt XXX das Regierungspräsidium XXX um Prüfung einer möglichen Befangenheit des Antragstellers und der Gemeinderätin XXX gebeten hatte, teilte das Regierungspräsidium am 15.07.2024 telefonisch seine Einschätzung mit. Nach einem hierzu von der Stadt XXX gefertigten Aktenvermerk würde das Regierungspräsidium die Befangenheit tendenziell verneinen, da die Bürgerinitiative ein politisches Anliegen vertrete, deshalb kein unmittelbarer Vor- oder Nachteil zu erwarten sei, möglicherweise auch die Vertretung der Interessen einer Bevölkerungsgruppe vorliege. Das Regierungspräsidium wolle sich jedoch nicht streng positionieren. Im Zweifelsfall müsse der Gemeinderat nach § 18 Abs. 4 GemO entscheiden, ob ein Ausschlussgrund vorliege. Mit in öffentlicher Sitzung vom 24.09.2024 gefassten Beschluss stellte der Antragsgegner mit 15 Ja-Stimmen, 8 Nein-Stimmen und 6 Enthaltungen mehrheitlich fest, dass der Antragsteller und die Stadträtin XXX befangen seien. Bei der vorausgehenden Beratung und Beschlussfassung hatten beide Stadträte auf entsprechenden Hinweis des Oberbürgermeisters im Zuschauerbereich Platz genommen. Auch die übrige Beratung zum Tagesordnungspunkt „TOP 14 Schlachthof XXX - Provisorische Herstellung der Hoffläche - Teilweise Verkleidung der Außenwand - Antrag der Fraktion BUNTE / Linke / Partei vom 15.07.2024“ erfolgten ohne Antragsteller und Gemeinderätin XXX. Der genannte Antrag der Fraktionsgemeinschaft vom 15.07.2024, „Der Gemeinderat weist die Verwaltung an, unverzüglich eine möglichst günstige Interimslösung für den beanstandeten Teil der Hoffläche am XXX Schlachthofs zu beauftragen, um eine Schließung durch den veterinärmedizinischen Dienst des Landratsamtes XXX zum 30.09.24 zu verhindern.“ wurde mit 3 Ja-Stimmen, 25 Nein-Stimmen und 1 Enthaltung mehrheitlich abgelehnt. Zwischenzeitich beanstandete der Antragsteller den ihn ausschließenden Beschluss vom 24.09.2024 beim Regierungspräsidium Tübingen. Eine Entscheidung von dort steht noch aus. Am 08.10.2024 hat der Antragsteller gegen den seine Befangenheit feststellenden Beschluss einen Eilantrag beim Verwaltungsgericht Sigmaringen gestellt. Zur Begründung wird ausgeführt bzw. mitgeteilt, die nächste Gemeinderatssitzung stehe am 23.10.2024 an. Vom veterinärmedizinischen Dienst des Landratsamts XXX sei eine Frist zum Betrieb des Schlachthofs bis zum 30.09.2024 gesetzt worden. Diese Frist sei um einen Monat verlängert worden, danach werde die Schließung des Schlachthofes in XXX angedroht. Da eine Betriebsunterbrechung über mehrere Monate den Weiterbetrieb des Schlachthofs voraussichtlich unmöglich mache, so dass die nachträgliche Anfechtung von Beschlüssen zu diesem Gegenstand diese Risiken nicht mehr heilen könne. Anträge zum Schlachthof könnten zwar von anderen Mitgliedern der Fraktionsgemeinschaft eingebracht werden, allerdings seien nur der Antragsteller und Gemeinderätin XXX als Sprecher der Bürgerinitiative ausreichend mit dem Sachverhalt betraut und informiert. Insbesondere Gemeinderätin XXX sei als Einreicherin der nächsten Anträge nicht ausreichend über die Thematik informiert. Sofern die Befangenheitsbeschlüsse weiterhin wirksam seien, seien ihre Mitwirkungsrechte erheblich beeinträchtigt. Da die zuständige Mitarbeiterin des Bürgermeisters zwischenzeitlich mitgeteilt habe, dass die erneut eingereichten Anträge mit Blick auf den am 24.09.2024 gefassten Beschluss unzulässig seien, müsse befürchtet werden, dass es für das politische Anliegen des Antragstellers im nächsten halben Jahr im Gemeinderat keinen Raum gebe. Das Regierungspräsidium Tübingen sei mit Blick auf die Sitzung am 23.10.2024 gebeten worden, den Gemeinderatsbeschluss im Wege der Kommunalaufsicht aufzuheben. Der Antragsteller beantragt – wörtlich - die Aufhebung des Beschlusses des Gemeinderats XXX vom 24.09.2024, weil er nach § 18 Kommunalgesetz nicht befangen sei. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen. Zur Begründung führt der Oberbürgermeister als Vertreter des Antragsgegners aus, es gebe keinen Grund für den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Aktuell bestehe aus Sicht der Verwaltung kein weiterer Beratungsbedarf im Gemeinderat oder in anderen Gremien zum Thema Schlachthof. Auch die Machbarkeitsstudie sei noch nicht vorgestellt und ihre Fertigstellung nicht absehbar. Es sei auch noch nicht absehbar, wann weitere Beschlüsse zum Thema Schlachthof gefasst werden sollten. Es würden deshalb keine schweren und unzumutbaren Nachteile für den Antragsteller gesehen, wenn die Entscheidung des Regierungspräsidiums abgewartet würde. II. Die Kammer versteht den Antrag sachdienlich und ausgehend vom Antragsbegehren in der tenorierten Form. Dabei kommt in dem wörtlich zur Niederschrift der Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle gestellten Antrag zum Ausdruck, dass das Antragsbegehren einerseits auf eine Vorwegnahme der Hauptsache („Aufhebung des Beschlusses“) gerichtet ist und andererseits nur den Antragsteller betrifft, nicht aber Frau Gemeinderätin XXX. Letzteres leitet die Kammer daraus ab, dass der Antragsteller im Antrag wörtlich formuliert hat, er beantrage die Aufhebung des Beschlusses, weil „er“ nicht befangen sei. Eine beabsichtigte Klärung der Befangenheit von Gemeinderätin XXX kommt in diesem Antrag nicht zum Ausdruck und das Gericht kann diese Frage dementsprechend weder prüfen noch beurteilen. Sachdienlich ist dieses Antragsbegehren in einem Antrag auf Verpflichtung des Antragsgegners im Wege der Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu fassen, den Antragsteller an Gemeinderatssitzungen teilnehmen zu lassen, da eine Aufhebung des Beschlusses mit gestaltender Wirkung im Verfahren der einstweiligen Anordnung nicht in Betracht kommt und mit Blick auf § 18 Abs. 6 Satz 2 GemO auch nicht notwendig erscheint, der die Rechtsfolgen von einem Befangenheitsverstoß gerade nur an einen Verstoß gegen § 18 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 5 GemO knüpft, nicht aber an einen Verstoß gegen einen Beschluss nach § 18 Abs. 4 Satz 2 GemO. Eine Aufhebung des Beschlusses mag sich gleichwohl aus Klarstellungsgründen anbieten. Der so verstandene Antrag hat Erfolg. Der Antrag ist zulässig. Er richtet sich gegen den Gemeinderat der Stadt XXX. Im körperschaftsinternen Organstreit sind stets diejenigen Organe bzw. Organteile am verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt, zwischen denen Streit besteht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. April 1983 – 9 S 1466/81 –, DÖV 1983, 862). Richtiger Antragsgegner ist folglich das Organ, dem die behauptete Kompetenz- oder Rechtsverletzung anzulasten wäre. Dies ist vorliegend der Gemeinderat als Antragsgegner, weil er den Antragsteller mit Beschluss vom 24.09.2024 für befangen erklärt und infolge dessen von der Gemeinderatssitzung ausgeschlossen hat. Der Antragsteller ist analog § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Er kann geltend machen, dass er durch seinen Sitzungsausschluss in eigenen organschaftlichen Rechten als Gemeinderat nach § 32 Abs. 3 GemO betroffen ist. Der Antrag ist auch begründet. Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Mit seinem Begehren erstrebt der Antragsteller der Sache nach allerdings keine vorläufige bzw. einstweilige Regelung, sondern eine Verpflichtung des Antragsgegners, die die Hauptsache zumindest teilweise vorwegnimmt. Eine solche Vorwegnahme der Hauptsache kommt nur ausnahmsweise in Betracht, wenn dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes geboten ist, d.h. wenn andernfalls schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre, und zugleich ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit dafürspricht, dass der mit der Hauptsache verfolgte Anspruch begründet ist (s. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 30. Juli 2018 – 9 S 1272/18 –, juris Rn. 3 m. w. N.). Der Antragsteller hat – auch unter Anwendung dieses strengen Maßstabs – sowohl einen Anordnungsgrund als auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2, § 294 ZPO. Der Anordnungsgrund ergibt sich daraus, dass die erstrebte Teilnahme des Antragstellers notwendig ist, um den Eintritt schwerer und unzumutbarer, anders nicht abwendbarer Nachteile zu verhindern, zu deren nachträglicher Beseitigung eine Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren nicht mehr in der Lage wäre. Dem Antragsteller ist es aufgrund seiner Angaben, die er in seiner Eigenschaft als öffentlicher Amtsträger gemacht hat, mit Blick auf die ab November 2024 drohende Schließung des städtischen Schlachthofs durch das Veterinäramt schlechthin unzumutbar, ein solches Hauptsacheverfahren abzuwarten und so lange auf die Ausübung seines Mandats in diesem Bereich – insbesondere auch bei der nächsten, am 23.10.2024 anstehenden Gemeinderatssitzung zu verzichten. Der Antragsteller hat dargelegt, dass bei einem Abwarten eines Hauptsacheverfahrens die Gefahr besteht, dass politische Handlungsmöglichkeiten in Bezug auf den Schlachthof wegfallen und eine Schließung nicht mehr abzuwenden bzw. ein Weiterbetrieb unmöglich wäre. Dargelegt ist damit, dass die Gefahr besteht, dass das organschaftliche Recht des Antragstellers in diesem Bereich durch ein Abwarten einer Entscheidung in einem noch anhängig zu machenden Hauptsacheverfahren faktisch entwertet würde. Mit dem aus Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Recht auf effektiven Rechtsschutz wäre eine solche Situation nicht zu vereinbaren. Dies rechtfertigt hier ausnahmsweise auch eine Vorwegnahme der Hauptsache. Denn mit Blick auf die drohende Schaffung vollendeter Tatsachen, ist nicht erkennbar, wie der Antragsteller die drohenden Nachteile für die Ausübung seines Mandats anders abwenden könnte. Sofern der Antragsgegner vorträgt, im Gemeinderat stünden derzeit keine weiteren Beschlüsse zum Schlachthof an und die Machbarkeitsstudie sei noch nicht fertiggestellt, führt dies nicht dazu, dass für den Antragsteller generell – ohnehin – keine politischen Handlungsmöglichkeiten bestünden, zumal sich die Frage stellt, ob der ohne Mitwirkung des Antragstellers in der Sache gefasste Beschluss vom 24.09.2024 ordnungsgemäß zustande gekommen ist. Der Antragsteller hat auch einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Ein Anspruch des Antragstellers, nicht aufgrund seines Engagements für die Bürgerinitiative von weiteren Sitzungen, die den kommunalen Schlachthof betreffen, ausgeschlossen zu werden, besteht mit hoher Wahrscheinlichkeit. Denn dieses Organrecht des einzelnen Gemeinderats, dass allgemein aus dem Grundsatz der freien Mandatsausübung nach § 32 Abs. 3 GemO folgt, ist im Fall des Antragstellers nicht aufgrund von § 18 GemO beschränkt. Jedenfalls führt das Engagement des Antragstellers für die Bürgerinitiative zum Erhalt des Schlachthofs in XXX nicht zur Besorgnis seiner Befangenheit. Der auf Grundlage von § 18 Abs. 4 Satz 2 GemO gefasste, anderslautende Beschluss des Antragsgegners vom 24.09.2024 ist deshalb unrichtig und rechtswidrig. Nach § 18 Abs. 1 GemO darf der ehrenamtlich tätige Bürger weder beratend noch entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung einer Angelegenheit ihm selbst oder den in den folgenden Vorschriften aufgeführten Personen einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Darunter fallen nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 GemO unter anderem kraft Gesetzes oder Bevollmächtigung von diesem vertretene Personen. Allgemein setzt dies ein individuelles Sonderinteresse voraus, das einen über den allgemeinen Nutzen oder die allgemeinen Belastungen hinausgehenden Vor- oder Nachteil bringt. Die Frage, ob ein die Mitwirkung ausschließendes, individuelles Sonderinteresse vorliegt, kann nicht allgemein, sondern nur aufgrund einer wertenden Betrachtungsweise der Verhältnisse im Einzelfall entschieden werden. Die Entscheidung muss sich in der Zielrichtung ihrer Auswirkungen geradewegs und voll auf die Interessen des Befangenen richten, muss so eng mit deren persönlichen Belangen zusammenhängen, dass sie sich gewissermaßen auf ihn „zuspitzt“, so dass er eigentlich als Objekt der Entscheidung oder als im Vordergrund oder Mittelpunkt stehend angesehen werden muss. Werden zwar seine Interessen berührt, aber nicht so, dass er als der eigentliche Adressat der Entscheidung erscheint und daher nicht mehr für sich in Anspruch nehmen kann, das erforderliche Maß an Objektivität bei der Abwägung der Interessen aufzubringen, ist er nicht befangen (s. etwa VG Sigmaringen, Urteil vom 10. März 2020 – 3 K 3574/19 –, juris Rn. 52 unter Verweis auf Kunze/Bronner/Katz, a.a.O., § 18 Rn. 9). Das individuelle Sonderinteresse wird zudem in Abgrenzung zum bloßen Gruppeninteresse nach § 18 Abs. 3 GemO bestimmt, dessen alleiniges Berührtsein die Annahme einer Befangenheit explizit ausschließt. Für die Annahme eines individuellen Sonderinteresses ist deshalb erforderlich, dass sich das Interesse des Betroffenen deutlich von einem Gruppeninteresse abhebt (s. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.07.2015 – 3 S 2492/13 –, juris Rn. 38). Es ist auf dieser Grundlage nicht ansatzweise ersichtlich, dass die aktenkundigen, im Gemeinderat am 24.09.2024 diskutierten und zur Grundlage des Beschlusses vom 24.09.2024 gemachten Umstände zur Annahme führen können, Entscheidungen zum XXX Schlachthof könnten dem Antragsteller aufgrund seines Engagements für die Bürgerinitiative einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringen. Denn es ist für die Kammer offensichtlich, dass das mit dem Engagement in der Bürgerinitiative verbundene Interesse des Antragstellers am Erhalt des XXX Schlachthofs nicht so sehr mit persönlichen Belangen des Antragstellers zusammenhängt, dass es sich auf die Person des Antragstellers zuspitzt. Es handelt sich um die Verfolgung eines politischen Interesses, das gerade umgekehrt vor allem mit der freien Mandatsausübung des Antragstellers und damit mit seinen Aufgaben als Gemeinderat in engem Zusammenhang steht. Es ist im Rahmen der freien Mandatsausübung gerade das organschaftliche Recht des Antragstellers politische Positionen zu vertreten und sich hierfür zu engagieren. Insoweit lässt die Kammer auch nicht außer Acht, dass sich das Engagement des Antragstellers für die Bürgerinitiative gerade auch im Rahmen bürgerschaftlicher Mitwirkung vollzieht, die in § 21 GemO ausdrücklich vorgesehen ist. Es liegt schon deshalb nahe, dass der Antragsteller als Gemeinderat das Interesse einer Bevölkerungsgruppe vertritt, nämlich das Interesse desjenigen Teils der XXX Bürger, der sich im Rahmen des Bürgerentscheids vom 22.01.2023 – mit einer deutlichen Mehrheit der abgegebenen Stimmen – für den Erhalt des Schlachthofs ausgesprochen hat. Das Engagement des Antragstellers zielt ersichtlich darauf ab, diesen Bürgerentscheid bzw. die dort zum Ausdruck gekommene Haltung zur Frage des Weiterbetriebs des XXX Schlachthofs politisch umzusetzen und hebt sich deshalb gerade nicht und schon gar nicht deutlich vom Interesse der Bevölkerungsgruppe ab. Noch weniger kann er generell in Angelegenheiten, die den XXX Schlachthof betreffen generell als „Objekt der Entscheidung“ bzw. als „eigentlicher Adressat“ angesehen werden. Eine Befangenheit lässt sich auch nicht über § 18 Abs. 1 Nr. 4 GemO herleiten. Die Vorschrift ist auf die zu beurteilende Konstellation nicht unmittelbar anwendbar, da es sich bei der Bürgerinitiative – soweit für die Kammer ersichtlich – nicht um eine (juristische) Person handelt, die vom Antragsteller vertreten werden könnte. Der Antragsteller fungiert im Übrigen als „Mitglied“ und Sprecher der Bürgerinitiative, aber nicht als deren gesetzlicher oder bevollmächtigter Vertreter. Auch eine entsprechende Anwendbarkeit der Vorschrift kommt nicht in Betracht. Denn da die Bürgerinitiative bereits rechtlich keine persönlichen Interessen verfolgen kann, können die oben genannten Maßstäbe schon aus sich heraus nicht zur Annahme eines auf eine – letztendlich ohne rechtliche Grundlage konstruierte – „Person“ der Bürgerinitiative zugespitzten Interesses führen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 2 GKG (s. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. September 2021 – 1 S 2700/21 –, juris).