5 K 223/22

Leitsatz: 1. Ist eine ermessenseinräumende Vorschrift dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. (Rn.32) 2. Der Begriff der Anpassung ist vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte der Norm und der damit verbundenen Regelungsabsichten im Ausgangspunkt weit auszulegen. (Rn.35) 3. Sinn und Zweck der Regelung in § 5 Abs. 7 LHeimBauVO ist es, den Betreiber der Einrichtung bei seinen von der Landesheimbauverordnung aufgezwungenen Planungen nicht von vorneherein durch die Befürchtung etwaiger Rückforderungsansprüche bei der Konkretisierung und Auswahl verschiedener Optionen der Neugestaltung einer Pflegeeinrichtung dergestalt einzuengen, dass die Verwirklichung der mit der Landesheimbauverordnung verfolgten Ziele von vorneherein zurückgestellt oder relativiert würde. (Rn.39) Der Bescheid des Kommunalverbands für Jugend und Soziales Baden-Württemberg vom 09.06.2021 in der Gestalt von dessen Widerspruchsbescheid vom 28.12.2021 wird aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid des Kommunalverbands für Jugend und Soziales Baden-Württemberg vom 09.06.2021 in der Gestalt von dessen Widerspruchsbescheid vom 28.12.2021 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Rechtsgrundlage für den hier streitigen (Teil-)Widerruf eines Zuwendungsbescheids ist § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG. Nach dieser Bestimmung kann u.a. ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Bestimmung sind hinsichtlich der mit Bescheid des KVJS vom 27.04.2007 bzw. 21.07.2008 bewilligten Förderung in Höhe von ursprünglich 92.914 EUR für die ganzjährige Bereitstellung von sechs Tagespflegeplätzen für die Dauer der Zweckbindung von 25 Jahren erfüllt. Seit der Schließung der Tagespflege in der Einrichtung des Klägers zum 01.04.2021 werden die Fördermittel nicht mehr für den im (rechtmäßigen und unanfechtbar gewordenen) Bewilligungsbescheid bestimmten Zweck verwendet. Im Übrigen hatte der KVJS sich für diesen Fall in Nr. 5 des Zuwendungsbescheids den Widerruf auch bereits vorbehalten (§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG). Die darauf aufbauende, mit dem Widerspruchsbescheid vom 28.12.2021 nochmals neu aufgestellte Ermessensausübung des KVJS auf der Rechtsfolgenseite ist jedoch ermessensfehlerhaft (§ 114 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat zwar bei der Bestimmung des Umfangs des Widerrufs und des korrespondierenden Rückforderungsbetrags in nicht zu beanstandender Weise das Verhältnis der Zeiten von Zweckverwirklichung und -verfehlung über die Dauer der Zweckbindungsfrist zugrunde gelegt und ist dem Kläger durch die im Widerspruchsbescheid zusätzlich fiktiv vorgenommene anteilige Reduktion – ausgerichtet an den Flächenverhältnissen zwischen einstmaligen Tagespflegeräumlichkeiten und hiervon nunmehr der stationären Pflege zugeschlagenem Bereich – nochmals entgegengekommen. Der Beklagte hat jedoch schon bei der Entscheidung über die Rückforderung dem Grunde nach die ermessenslenkenden Vorgaben aus § 5 Abs. 7 LHeimG zu Unrecht außer Anwendung gelassen. Ist eine ermessenseinräumende Vorschrift – wie hier bei Zweckverfehlungsfällen nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG – dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen (vgl. hierzu und zum Folgenden allgemein nur BVerwG, Urteil vom 16.06.1997 - 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55; Schoch, in: Schoch / Schneider, Verwaltungsrecht, § 49 VwVfG, Rn. 193, m.w.N.). So ist den haushaltsrechtlichen Vorgaben zur Beachtung der Gebote der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu entnehmen, dass bei Verfehlung des mit der Gewährung von öffentlichen Zuschüssen verfolgten Zweckes im Regelfall das Ermessen nur durch eine Entscheidung für den Widerruf fehlerfrei ausgeübt werden kann (vgl. etwa Nr. 8.2.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Ministeriums für Finanzen zur Landeshaushaltsordnung für Baden-Württemberg - VV-LHO - zu § 44 LHO, GABl. 2022, 506). Diese Haushaltsgrundsätze überwiegen im Allgemeinen das Interesse des Begünstigten, den Zuschuss behalten zu dürfen, und verbieten einen großzügigen Verzicht auf den Widerruf von Subventionen. In einer solchen Fallgestaltung liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens nach § 40 LVwVfG nur dann vor, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, und wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind (BVerwG, Urteil vom 23.05.1996 - 3 C 13.94 -, juris). Hier sind jedoch vorrangig die spezielleren ermessenslenkenden Vorgaben aus § 5 Abs. 7 der Verordnung des Sozialministeriums zur baulichen Gestaltung von Heimen und zur Verbesserung der Wohnqualität in den Heimen Baden-Württembergs - LHeimBauVO - vom 18. April 2011 (GBl. 2011, 197) zu beachten. Nach dieser Bestimmung soll in der Regel keine Rückforderung von Fördermitteln erfolgen, sofern sich bei nach Landesrecht geförderten Einrichtungen durch die Anpassung an die Anforderungen der Landesheimbauverordnung förderschädliche Abweichungen bezüglich der ursprünglichen Förderbedingungen ergeben. Die hier vom Kläger vorgenommenen baulichen und organisatorischen Umgestaltungsmaßnahmen, die zur Schließung des Tagespflegebereichs und damit zur diesbezüglichen Zweckverfehlung der hierfür ursprünglich gewährten Förderung geführt haben, haben sich aus einer Anpassung an die Anforderungen der Landesheimbauverordnung i.S.v. § 5 Abs. 7 LHeimBauVO ergeben. Der Begriff der „Anpassung“ ist vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte der Norm und der damit verbundenen Regelungsabsichten im Ausgangspunkt weit auszulegen. Der Normgeber hat als Antragsgegner im Normenkontrollverfahren dem Verwaltungsgerichtshof gegenüber die Hintergründe der Regelung erläutert und dabei insbesondere ausgeführt, weshalb „nur“ eine Soll-Vorschrift und kein genereller Verzicht auf Rückforderungen normiert worden sei. Den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs im Normenkontrollurteil vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 - (bei juris, Rn. 120) lässt sich hierzu entnehmen: „(…) Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf die Regelung in § 5 Abs. 7 LHeimBauVO geltend macht, dass für den Fall, dass sich bei nach Landesrecht geförderten Einrichtungen durch die Anpassung an die Anforderungen dieser Verordnung förderschädliche Abweichungen bezüglich der ursprünglichen Förderbedingungen ergeben, dies in der Regel lediglich nicht zur Rückforderung von Fördermitteln führen „soll“, und nicht normiert worden sei, dass eine Rückforderung von Fördermitteln generell nicht in Betracht komme, hat der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren ausgeführt, dass § 5 Abs. 7 LHeimBauVO zu Gunsten der Heimbetreiber erlassen worden sei. Die Vorschrift betreffe all die Fälle, in denen Heimbetreiber bereits im Vorgriff auf die - wegen der Übergangsfrist - noch nicht geltenden Anforderungen der Landesheimbauverordnung Umbauten und Investitionen vornehmen und bei denen sich vor Ablauf sowohl der Zweckbindungsfrist wie auch der Übergangsfrist die Frage stellen könne, ob diese förderschädlich seien. Die Verordnung stelle klar, dass hiervon in der Regel nicht auszugehen sei. Es könne allerdings auch Maßnahmen geben, die nicht im Vorgriff auf die neuen Anforderungen der Landesheimbauverordnung erfolgt seien und damit wie allgemein bei Zuschüssen die Frage der Rückforderung von Fördermittel aufwerfe. Deswegen könne nicht generell normiert werden, dass Fördermittel nicht zurückgefordert werden. Unter diesen Voraussetzungen vermag der Senat nichts dafür zu erkennen, dass § 5 Abs. 7 LHeimBauVO nicht mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Hiervon scheint auch die Antragstellerin auszugehen, die das dargelegte Verständnis des Antragsgegners von § 5 Abs. 7 LHeimBauVO in ihrem Schriftsatz vom 04.04.2011 „begrüßt“. (…)“ Der Vorschrift liegt mithin die Intention zugrunde, den Betreibern von Pflegeeinrichtungen die Umsetzung der mit den Neuregelungen der Landesheimbauverordnung einhergehenden – weitreichenden – Vorgaben durch einen Verzicht auf die Rückforderung von einstmals gewährten Förderungen überhaupt erst zu ermöglichen, auch um die Zumutbarkeit und Verhältnismäßigkeit der massiv verschärften baulichen und konzeptionellen Anforderungen für den Betrieb von Pflegeeinrichtungen rechtfertigen zu können. Der Kläger war zur Erfüllung der Vorgaben der Landesheimbauverordnung (insbesondere wegen des Einzelzimmergebots und den Anforderungen zur Wohngruppengröße) zu Anpassungsmaßnahmen im E...haus gezwungen und hat sich hierzu mit der unteren Heimaufsicht im Vorfeld abgestimmt (vgl. im Einzelnen hierzu nur die Sachverhaltsdarstellung in der Befreiungsentscheidung des Landratsamts xxx vom 29.07.2019). Die Umwandlung des Tagespflegebereichs in Flächen für den stationären Bereich (als Wohnfläche für die Wohngruppe) war Bestandteil eines Gesamtkonzepts, dessen Entwicklung allein durch die Landesheimbauverordnung veranlasst war. Gegenstand und Ergebnis der Umsetzung dieses Konzepts war eine Umgestaltung der gesamten Einrichtung, nicht aber die Herausnahme oder Aufgabe einzelner Bereiche, womöglich sogar verbunden mit einer Umwidmung für andere – pflegefremde – Zwecke. Der Kläger hat die Einrichtung baulich wie organisatorisch insgesamt nur umgestaltet und (auch hinsichtlich der Verteilung von stationärer Pflege und Tagespflege) an die neuen rechtlichen Vorgaben angepasst, nicht aber etwa einzelne Räumlichkeiten oder Gebäudeteile „aufgegeben“; insoweit unterscheidet sich die hier in Rede stehende Sachverhaltskonstellation gerade in maßgeblicher Weise von derjenigen, die das Verwaltungsgericht Stuttgart in dem vom Beklagten vorgelegten Urteil vom 25.10.2017 - 3 K 2451/16 - zu beurteilen hatte. Bei alledem ist nicht unmittelbar entscheidend, ob dem Kläger andere oder weitere Alternativen im Zuge der Umsetzung des neu vorgegebenen rechtlichen Rahmens der Landesheimbauverordnung offen gestanden haben und ob und inwieweit diese ggf. auch eine (teilweise oder verkleinerte) Weiterführung der Tagespflege zugelassen hätten. Denn Sinn und Zweck der Regelung in § 5 Abs. 7 LHeimBauVO ist es gerade, den Betreiber der Einrichtung bei seinen von der Landesheimbauverordnung aufgezwungenen Planungen nicht von vorneherein durch die Befürchtung etwaiger Rückforderungsansprüche bei der Konkretisierung und Auswahl verschiedener Optionen der Neugestaltung einer Pflegeeinrichtung dergestalt einzuengen, dass die Verwirklichung der mit der Landesheimbauverordnung verfolgten Ziele (§ 1 LHeimBauVO: Erhaltung von Würde, Selbstbestimmung und Lebensqualität der Bewohnerinnen und Bewohner von Heimen) von vorneherein zurückgestellt oder relativiert würde. Es mag zwar zutreffen, dass der Kläger hier nicht rechtlich gezwungen war, die integrierte Tagespflege im E...haus vollständig aufzugeben und dass unter Umständen alternative (Raum-)Planungskonzepte hätten entwickelt werden können, die womöglich – dann allerdings zulasten des stationären Bereichs – eine Fortführung der Tagespflege ggf. auch in betriebswirtschaftlich vertretbarer Weise hätten möglich machen können. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die letztlich vom Kläger – in Abstimmung mit der Heimaufsicht – gewählte (und in der konkreten Form allseits befürwortete) Umsetzungsvariante einer Anpassung an die Vorgaben der Landesheimbauverordnung geschuldet bleibt. Dass die heimaufsichtsrechtliche Entscheidung des Landratsamts xxx vom 29.07.2019 mit ihren Auflagen dem Kläger die Weiterführung der Tagespflege nicht untersagt, sondern noch offen lässt, nimmt der konzeptionellen Organisationsentscheidung des Klägers zur Umwidmung der Räumlichkeiten der Tagespflege für den stationären Bereich unter Aufgabe derselben nicht den Charakter einer „Anpassung“ an die Vorgaben der Landesheimbauverordnung im hier in Rede stehenden Sinn. Damit hat die Heimaufsicht lediglich die zuvor mit ihr abgestimmte Konzeption zur Umsetzung der neuen Anforderungen – teilweise verbunden mit entsprechenden Befreiungen – genehmigt, nicht aber einen alternativen Weg zu einer tatsächlich realisierbaren Fortführung der Tagespflege aufgezeigt. Vielmehr ist die zurückhaltende Tenorierung der Auflagen augenscheinlich dem Umstand geschuldet, dass zur Vermeidung eines unverhältnismäßigen Eingriffs in die Rechtsposition des Klägers aufsichtsrechtlich nicht mehr untersagt werden soll (und darf) als erforderlich. Soweit der Beklagte meint, mit den verbleibenden Räumlichkeiten – oder auch unter Einbeziehung weiterer bislang nicht konkretisierter und mit der Heimaufsicht abgestimmter Optionen (etwa unter Rückgriff auf den Mehrzweckraum) – habe schließlich die Tagespflege in reduziertem Umfang fortgeführt werden können, dient er dem Kläger letztlich nachträglich Planungsvarianten an, zu deren Berücksichtigung und Weiterverfolgung der Einrichtungsträger nach der zu seinen Gunsten geschaffenen Regelung in § 5 Abs. 7 LHeimBauVO gerade nicht gezwungen sein sollte. Unabhängig von der Frage, ob eine Fortführung der Tagespflege hier in (noch weiter) reduziertem Umfang überhaupt zumutbar und möglich (gewesen) wäre – die diesbezüglichen Darlegungen des Klägers zur fehlenden Wirtschaftlichkeit und Realisierbarkeit sind für die Kammer überzeugend und als solche vom Beklagten auch nicht substantiiert in Frage gestellt –, verliert der Beklagte insoweit auch den richtigen Bezugspunkt für die Beantwortung der Frage aus dem Blick, ob eine Umstrukturierung einer Pflegeeinrichtung noch als „Anpassung“ an die Vorgaben der Landesheimbauverordnung zu qualifizieren ist. Abzustellen ist dabei nämlich nicht isoliert auf einzelne (hier zuvor gerade „integrierte“) Teilbereiche einer Pflegeeinrichtung, auch wenn sie subventionsrechtlich einstmals gesondert betrachtet wurden. Vielmehr adressieren die Regelungen der Landesheimbauverordnung aus der Perspektive der mit ihr verfolgten Zielsetzung die Pflegeeinrichtung – hier: das E...haus – insgesamt, die es baulich und konzeptionell umzugestalten gilt. Dass das E...haus als solches durch die Umwidmung und Einbeziehung der zuvor von der Tagespflege genutzten Flächen in den stationären Bereich an die Vorgaben der Landesheimbauverordnung angepasst wurde, lässt sich nicht bestreiten. Eine andere Sichtweise würde auch zu unauflösbaren Wertungswidersprüchen führen: Die erforderliche bauliche und konzeptionelle Anpassung des E...hauses an die Vorgaben der Landesheimbauverordnung hatte – wohl unstreitig – zwingend zur Folge, dass die Zahl der Pflegeplätze insgesamt (zuvor 34 stationär zzgl. 6 Tagespflegeplätze, also in Summe 40) nicht aufrechterhalten werden konnte. Auch und gerade die hier realisierte Beibehaltung aller 34 Plätze im stationären Bereich war augenscheinlich nur um den Preis der Reduzierung bzw. Aufgabe der Tagespflege möglich. Jegliche Form der Weiterführung der Tagespflege – in welchem Umfang und zu welchen wirtschaftlichen Bedingungen auch immer – hätte folglich eine Reduzierung der stationären Pflegeplätze nach sich gezogen. Eine (Teil-)Zweckverfehlung der ursprünglich gewährten Förderung war mithin von vorneherein unvermeidbar, auch wenn sie sich wegen der unterschiedlichen Höhe der Fördersätze für stationäre Pflegeplätze und Tagespflegeplätze in ihrem Umfang jeweils anders darstellen mag. Wenn der Beklagte aber – wie in der mündlichen Verhandlung erörtert – bei einer Fortführung der Tagespflege, zugleich aber einer entsprechenden Reduktion der stationären Pflegeplätze in Anwendung von § 5 Abs. 7 LHeimBauVO von einer Rückforderung abgesehen hätte, muss dies im Grundsatz gleichermaßen gelten, wenn die konzeptionell allseits (auch von der Heimaufsicht) explizit befürwortete Planung die Aufopferung der Tagespflegeplätze für die stationäre Pflege vorsieht. Eine Bestätigung findet diese Sichtweise etwa auch in den allgemein geltenden Hinweisen zu Rückforderungsfällen aus der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 44 LHO. Nach deren Nr. 8.2.3.2 kann von einem Widerruf des Zuwendungsbescheides nämlich abgesehen werden, wenn mit Zuwendungsmitteln erworbene oder hergestellte Gegenstände für andere gleichartig zuwendungsfähige Zwecke verwendet werden sollen und sichergestellt wird, dass sie für die Restzeit der zeitlichen Bindung dem neuen Zweck entsprechend verwendet werden. Auch darin kommt – übertragen auf die hier in Rede stehende Umwidmung der Tagespflegeanteile zum stationären Bereich – zum Ausdruck, dass übergeordneter Bezugspunkt der Betrachtung die Förderung der Pflegeeinrichtung als solcher sein soll und nicht isoliert einzelne Teilbereiche. Damit liegt ein von § 5 Abs. 7 LHeimBauVO umfasster Regelfall vor, in dem von der Rückforderung der Fördermittel abgesehen werden soll. Für eine gegenteilige Ermessensausübung ist keine Grundlage gegeben oder vom Beklagten benannt. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht keine Veranlassung, das Urteil wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO). Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor (§§ 124, 124a VwGO). Der Kläger wendet sich gegen die Rückforderung von Fördermitteln für Investitionen im Zusammenhang mit dem Neubau eines Altenpflegeheims. Der Kläger ist als eingetragener Verein ein Wohlfahrtsverband der katholischen Kirche und Träger des Altenpflegeheims E...haus in xxx, das dort seit Anfang der 1970er-Jahre im (zwischenzeitlich umgebauten, sanierten und erweiterten) Gebäude eines vormaligen Belegkrankenhauses betrieben wird. Im Jahr 2005 beantragte der Kläger beim Beklagten die finanzielle Förderung von Investitionsmaßnahmen für einen – in der Folge realisierten – Ersatzneubau mit Tagespflege und Begegnungsstätte. Mit Bescheid vom 27.04.2007 bewilligte der Kommunalverband Jugend und Soziales Baden-Württemberg – KVJS – zweckgebundene Fördermittel nach § 9 Abs. 4 LPflG in Höhe von 929.137 EUR als Festbetrag. Die Dauer der Zweckbindung wurde auf 25 Jahre festgesetzt. Der Förderung lag der Ansatz von 34 Dauerpflegeplätzen, davon ein integrierter Kurzzeitpflegeplatz, und sechs Tagespflegeplätzen zugrunde. Der KVJS wies darauf hin, dass der Bewilligungsbescheid bei Änderungen der der Förderung zugrundeliegenden Umstände, insbesondere bei nicht unerheblichen Änderungen der Platzzahl, der Flächen und des Raumkonzepts, ganz oder teilweise widerrufen werden könne. Die sechs geförderten Tagespflegeplätze müssten mit dieser Zweckbindung ganzjährig bereitgestellt werden. Mit Änderungsbescheid vom 21.07.2008 setzte der KVJS die – neu berechneten – förderfähigen Kosten auf 2.787.410 EUR und die Zuwendung auf 882.680 EUR fest; davon entfielen 789.766 EUR auf 34 Dauerpflegeplätze und 92.914 EUR auf 9 Tagespflegeplätze (in der Folge bestätigte der KVJS per E-Mail, dass der Bewilligungsbescheid auf sechs Tagespflegeplätzen beruhe und dass es sich bei der Angabe von neun Plätzen um einen redaktionellen Fehler handele). Im Mai 2009 nahm der Kläger den Neubau in Betrieb, im September 2009 auch die Tagespflege. Am 27.10.2011 stellte der Beklagte fest, dass die Fördermittel dem Zweck entsprechend eingesetzt worden seien und dass die Verwendungsnachweisprüfung abgeschlossen sei; die Zweckbindungsfrist ende am 31.05.2034. Mit Schreiben vom 23.07.2019 teilte der Kläger dem Regierungspräsidium Tübingen mit einem Formular zur Prüfung von Rückforderungsansprüchen bei Veränderungen aufgrund der Landesheimbauverordnung mit, dass die Tagespflege zum 30.06.2020 im Zuge der Umsetzung der Vorgaben des Wohn-, Teilhabe- und Pflegegesetzes (WTPG) sowie der Landesheimbauverordnung durch Herstellung der Abgeschlossenheit der Wohngruppe im Erdgeschoss und durch Zurverfügungstellung der allgemeinen Wohnflächen für die Wohngruppe im Obergeschoss eingestellt werde; künftig würden noch 34 Dauerpflegeplätze, aber keine Tagespflegeplätze mehr bereitgehalten. Das Landratsamt xxx als Heimaufsichtsbehörde bestätigte, dass die Baumaßnahmen mit ihm abgestimmt und auch erforderlich und geeignet seien, um die Vorgaben der Landesheimbauverordnung zu erfüllen; sie erfolgten daher im öffentlichen Interesse. Daraufhin hörte der KVJS, an den das Schreiben weitergeleitet worden war, den Kläger zum nunmehr beabsichtigten Teilwiderruf des Zuwendungsbescheids (hinsichtlich der Zuwendungen für die Tagespflege in Höhe von ursprünglich 92.914 EUR) und zu einer Rückforderung in Höhe von 52.032 EUR an. Mit Bescheid vom 29.07.2019 erteilte das Landratsamt xxx als Heimaufsichtsbehörde dem Kläger auf einen Antrag vom 04.07.2019 hin Befreiung von einzelnen Anforderungen der Landesheimbauverordnung für das Altenpflegeheim E...haus. Der Bescheid erging u.a. unter der Auflage I. 3. c), dass „bis zum 30.06.2020 die Tagespflege aus den Räumlichkeiten der Wohngruppe im EG vollständig herausgenommen wird. Ab dem 01.07.2020 ist Raum 1.17 entweder als Wohnfläche der Wohngruppe im EG dauerhaft zur Verfügung stellen und die Tür 1.23 zu verschließen, dann wird Auflage 3. b) ii) hinfällig. Oder die Abtrennung zur Wohngruppe zwischen R.1.17 und R.1.18 muss mit einer festen Trennwand hergestellt werden, die Tür 1.25 dauerhaft verschlossen werden und Auflage 3. b) ii) gilt weiterhin.“ Am 29.10.2019 wandte sich das Regierungspräsidium Tübingen als Fachaufsichtsbehörde über die Heimaufsicht beim Landratsamt an den KVJS und verwies darauf, dass die Anpassung an die Anforderungen der Landesheimbauverordnung nach § 5 Abs. 7 LHeimBauVO in der Regel bei förderschädlichen Abweichungen bezüglich der ursprünglichen Förderbedingungen nicht zur Rückforderung von Fördermitteln führen solle. Dies wäre nach der Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums auch ein „falsches Signal“ an die Trägerinnen und Träger stationärer Einrichtungen, da die Heimaufsichtsbehörden vor Ort gerade mit Nachdruck auf die bauliche Anpassung der Heime in Baden-Württemberg drängten. Weiter habe die Förderbehörde bei der Ermessensentscheidung über die Aufhebung des Zuwendungsbescheids u.a. auch die öffentlichen Interessen zu berücksichtigen. Die Umsetzung der Landesheimbauverordnung liege im öffentlichen Interesse und erfolge zum Wohl der Bewohnerinnen und Bewohner. Diese Rechtsauffassung vertrete auch das Ministerium für Soziales, Gesundheit und Integration, mit dem dieses Vorgehen bereits abgestimmt sei. Vor einer Entscheidung durch den KVJS werde um Überprüfung und Abstimmung mit der Heimaufsichtsbehörde gebeten. Mit Schreiben vom 11.11.2019 nahm auch der Kläger Stellung. Im Zuge der Umsetzung der Vorgaben der Landesheimbauverordnung habe er bei der Heimaufsicht die Befreiung von einzelnen Anforderungen beantragt. Das Landratsamt habe mit Bescheid vom 29.07.2019 daraufhin einzelne Befreiungen erteilt, zugleich aber auch die Auflage verfügt, dass die Tagespflege aus den Räumlichkeiten der Wohngruppe im Erdgeschoss bis zum 30.06.2020 vollständig herauszunehmen sei. Es sei daher keine freie Entscheidung des Klägers als Träger der Einrichtung gewesen, den Betrieb insoweit einzustellen. Ein Weiterbetrieb der Tagespflege sei – abgesehen von der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit – in den gegebenen Räumlichkeiten weder baulich noch konzeptionell möglich. Mit Schreiben vom 03.12.2019 erwiderte der KVJS nach Durchsicht der Raumpläne der Einrichtung, dass der Entscheidung der Heimaufsicht nicht entnommen werden könne, dass der Kläger verpflichtet sei, den von der Tagespflege genutzten Raum 1.17 der Wohngruppe dauerhaft zur Verfügung zu stellen. Die Anforderungen der Landesheimbauverordnung könnten daher umgesetzt werden, ohne dass die Tagespflege aufgegeben werden müsse. Die Heimaufsicht habe dazu zwei Möglichkeiten aufgezeigt. Von einer Rückforderung könne daher nicht abgesehen werden. Der Kläger teilte mit Schreiben vom 18.03.2021 mit, dass die Tagespflege nunmehr mit Wirkung zum 01.04.2021 geschlossen werde. Den Hinweis auf die Möglichkeit zum Umbau könne er nicht nachvollziehen, ein solcher wäre wirtschaftlich unzumutbar gewesen. Etwaige Umbaukosten wären nicht refinanziert; überdies wäre ein Betrieb von sechs Tagespflegeplätzen in separaten Räumlichkeiten auch wirtschaftlich nicht darstellbar gewesen. Mit Bescheid vom 09.06.2021, ein Zustellungsdatum oder -nachweis lässt sich den Akten nicht entnehmen, widerrief der KVJS den Zuwendungsbescheid vom 27.06.2007 und den Änderungsbescheid vom 21.07.2008 teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit, setzte die Zuwendung für die Tagespflege als Zuschuss auf 43.670 EUR fest und forderte einen Betrag von 49.244 EUR zurück. Zur Begründung hieß es u.a. im Zusammenhang mit den Vorgaben des § 5 Abs. 7 LHeimBauVO, die Tagespflege sei nicht an die Anforderungen der Landesheimbauverordnung angepasst, sondern vollständig aufgegeben worden. Ein Verzicht auf die Rückforderung sei daher nicht möglich. Der Entscheidung der Heimaufsicht könne nicht entnommen werden, dass der Kläger verpflichtet gewesen sei, den von der Tagespflege genutzten Raum 1.17 der Wohngruppe dauerhaft zur Verfügung zu stellen. Die Schließung der Tagespflege sei aus wirtschaftlichen Gründen erfolgt. Dies sei nachvollziehbar, begründe aber nicht den Verzicht auf eine Rückforderung. Die Verwaltungsvorschrift zu § 44 der Landeshaushaltsordnung (Nr. 8.2.2, 8.2.3, 8.2.4) finde entsprechende Anwendung, ferner § 49 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 Nr. 1 sowie § 49a Abs. 1 LVwVfG. Bei der Schließung der Tagespflege handele es sich um eine nicht zweckentsprechende Verwendung der Zuwendung für die restliche Zweckbindungszeit nach dem 31.03.2021. Damit werde der restliche Teil des Zuschusses grundsätzlich zur Rückzahlung fällig. Unter Heranziehung des Gleichbehandlungsgrundsatzes, unter Beachtung der Grundsätze der sparsamen Haushaltsführung und angesichts der gegenwärtigen Haushaltslage komme der KVJS unter Abwägung der öffentlichen Interessen und der privaten Interessen des Zuwendungsempfängers zu dem Ergebnis, dass der Teilwiderruf angemessen, erforderlich und insgesamt verhältnismäßig sei. Am 13.07.2021 legte der Kläger Widerspruch ein. Zur Begründung nahm er auf sein bisheriges Vorbringen Bezug und führte ergänzend aus, die Heimaufsicht habe zwar nicht die Schließung, aber die Herausnahme der Tagespflege aus dem stationären Bereich gefordert. Mit der letztlich gewählten Lösung habe man eine deutliche Verbesserung in der Wohnqualität für die Bewohnerinnen und Bewohner erreicht, insbesondere hinsichtlich der Wahrung ihrer Privatsphäre. Mit Schreiben vom 20.07.2021 wandte sich auch das Ministerium für Soziales, Gesundheit und Integration an den Beklagten. Aus seiner Sicht sei im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung stärker zu gewichten, dass die von der Heimaufsicht aufgezeigte Variante „Aufgabe der Tagespflege“ die vom Verordnungsgeber gewollte Umsetzung der Landesheimbauverordnung weitaus besser realisiere. Die Heimaufsicht habe gegenüber dem Ministerium dargelegt, dass sie zwar nicht die Schließung der Tagespflege gefordert habe, jedoch die Herausnahme aus dem stationären Bereich, wofür in den Auflagen zwei Optionen zugelassen worden seien. Durch die vom Kläger gewählte Lösung werde eine deutliche Verbesserung in der Wohnqualität für die Bewohner der Wohngruppe im Erdgeschoss erreicht. Auch die Gesamtsituation in der stationären Einrichtung werde verbessert, die räumliche Enge im Erdgeschoss entzerrt. Die vom Einrichtungsträger vorgenommene Anpassung der stationären Pflegeeinrichtung entspreche am ehesten den Zielen der Landesheimbauverordnung und sei damit die vorzugswürdige Alternative. Auch wenn die Entscheidung formal autonom vom Träger getroffen werde, sei sie doch der Anpassung an die Vorgaben der Landesheimbauverordnung geschuldet. Für diesen Fall sehe § 5 Abs. 7 LHeimBauVO im Regelfall den Verzicht auf die Rückforderung vor. Unter Berücksichtigung des hohen öffentlichen Interesses an einer weitgehenden Umsetzung der Vorgaben der Landesheimbauverordnung solle daher auf die Rückforderung verzichtet werden. Das Ministerium erhebe in Vertretung des Landes keine Einwände gegen einen Rückforderungsverzicht und bitte um Berücksichtigung im Widerspruchsverfahren. In internen Gesprächen ermittelten der KVJS und das Ministerium in der Folge Wege für eine weitergehende Berücksichtigung der Vorgaben der Heimaufsicht und der korrespondierenden Entscheidungsalternativen des Einrichtungsträgers. In Umsetzung der entwickelten Überlegungen setzte der KVJS mit Widerspruchsbescheid vom 28.12.2021 die Zuwendung für die Tagespflege neu auf 69.873 EUR fest und änderte den Rückforderungsbetrag auf 23.041 EUR ab; im Übrigen wies er den Widerspruch zurück. Ferner regelte er, dass der Erstattungsbetrag ab 01.04.2021 mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen sei; bei Zahlungseingang bis zum 31.01.2022 werde auf Zinszahlung verzichtet. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen, die Heimaufsicht des Landratsamt xxx habe als eine Option für den Weiterbetrieb der Tagespflege vorgeschlagen, dass die Räumlichkeiten der Tagespflege und die Räumlichkeiten der Dauerpflege durch eine neue Wand getrennt würden. Bei dieser Option hätte lediglich der Flächenanteil, der ausschließlich den Tagespflege-Gästen zur Verfügung gestanden habe, von der Dauerpflege getrennt werden können. Die gemeinschaftlich genutzten Flächen wären automatisch der Dauerpflege zugeordnet worden. Entsprechend der Landesheimbauverordnung seien gemeinschaftlich genutzte Flächen innerhalb einer Wohngruppe nicht zulässig. Nach erneuter Prüfung der Unterlagen, unter Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens und in Absprache mit dem Ministerium für Soziales, Gesundheit und Integration Baden.Württemberg werde für die Berechnung der Rückforderung nunmehr lediglich der Flächenanteil berücksichtigt, der eindeutig und ausschließlich der Tagespflege zugeordnet werden könne, denn lediglich bei diesem Flächenanteil habe der Träger tatsächlich eine Wahlmöglichkeit gehabt. Entsprechend der Verwendungsnachweisprüfung vom 27.10.2011 entfalle auf die Tagespflege eine Fläche von 101,09 m2. Die Räumlichkeiten „Tagespflege Aufenthalt“ (R.1.17), „Tagespflege Ruheraum“ (R.1.14) und „Tagespflege WC“ (R.1.13) könnten eindeutig und ausschließlich der Tagespflege zugeordnet werden. Diese Räume umfassten 47,3 m2, dies entspreche 46,79 % der geförderten Fläche. Die restliche Fläche habe der Träger auf Grund der Landesheimbauverordnung den Dauerpflegeplätzen zuordnen müssen. Auf Basis dieser Berechnung reduziere sich der Rückforderungsbetrag. Der neu festgesetzte Rückforderungsbetrag entspreche nun 46,79 % von dem ursprünglich geforderten Betrag in Höhe von 49.244 Euro. Der Kläger hat am 01.02.2022 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Zur Begründung trägt er zusammengefasst im Wesentlichen vor, die Fortführung einer Tagespflege als im Dauerpflegebereich integrierter Bestandteil mit sechs Plätzen wäre pflegefachlich und ökonomisch weiterhin möglich gewesen, jedoch nicht ohne die notwendigen Anpassungen der Einrichtung hinsichtlich der stationären Wohnbereiche an die Landesheimbauverordnung zu gefährden. Aus diesem Grund habe die Heimaufsicht auch das öffentliche Interesse am Vorhaben des Klägers befürwortet. Er wende sich gegen den im Widerspruchsbescheid aufrecht erhaltenen Vorhalt, die Heimaufsicht habe als Option für den Weiterbetrieb der Tagespflege vorgeschlagen, dass die Räumlichkeiten der Tagespflege und diejenigen der Dauerpflege durch eine neue Wand hätten getrennt werden können. Zunächst sei unzutreffend, dass es die autonome Entscheidung des Klägers als Träger der Pflegeeinrichtung gewesen sei, den Betrieb einzustellen. Ein Weiterbetrieb der Tagespflege in deutlich eingeschränkter Weise wäre in den gegebenen Räumlichkeiten weder konzeptionell noch organisatorisch und wirtschaftlich möglich bzw. sinnvoll gewesen. Die durch die gesetzlichen Vorgaben vorgesehene Trennung der einzelnen Bereiche wäre für den Innenraum vielleicht rein baulich durch das Einziehen einer Wand möglich gewesen. Allerdings hätte es weiterhin einen gemeinsamen Zugang in die Bereiche gegeben, namentlich über den Eingangsbereich und die Cafeteria bzw. Begegnungsstätte der Pflegeeinrichtung, an den Büros der Heimverwaltung und der Heimleitung entlang. Insbesondere wäre für die Tagespflege bei einer strikten (baulichen und organisatorischen) Trennung von stationärem und teilstationärem Bereich jeweils unabhängiges Personal erforderlich gewesen. Damit hätte es sich um eine solitäre Tagespflege gehandelt; mit ursprünglich nur sechs Plätzen sei der Betrieb bereits im Jahr 2009 nur als integriertes Angebot sinnvoll gewesen. Nach den entsprechenden rechtlichen Vorgaben könne auf der vom Beklagten ermittelten Fläche von rund 47 m2 rein rechnerisch lediglich eine Tagespflege mit zwei Plätzen betrieben werden (20 m2 pro Platz). Bei einer aber nur zeitweisen Belegung von ein oder zwei Personen der Tagespflege mit zwei Plätzen müsse entsprechendes Personal vorgehalten werden, das ständig und ausschließlich für die Tagespflegegäste bereitstehe. Es sei angesichts der körperlichen und geistigen Einschränkungen von Tagespflegegästen, v.a. infolge demenzieller Veränderungen, ausgeschlossen, diese sich überwiegend selbst zu überlassen. Neben entsprechenden Betreuungskräften nach § 43b SGB XI, der hauswirtschaftlichen Versorgung sowie der Leitung und Verwaltung sei festzuhalten, dass eine isolierte Tagespflege mit zwei Plätzen bereits ungeachtet des aktuellen Personalmangels im Bereich der Pflege in praktischer Hinsicht illusorisch sei. Darüber hinaus sei der Betrieb einer Tagespflege mit nur zwei Plätzen wirtschaftlich in einer strukturschwachen Umgebung unzumutbar. Ziehe man noch die Notwendigkeit eines Fahrdienstes, der für die Versorgung der Tagespflegegäste in der ländlichen Raumschaft von xxx erforderlich sei, und überdies die Verpflegung heran, lasse sich der Betrieb einer solchen Tagespflege betriebswirtschaftlich nicht mehr darstellen. Nach den Vorgaben des § 72 SGB Xl und des Landesrahmenvertrages nach § 75 SGB XI sei der Kläger zwingend gehalten, wirtschaftlich zu arbeiten, was bei einer Platzzahl von zwei praktisch nicht möglich sei bzw. auch einer Wirtschaftlichkeitsprüfung nach § 79 SGB Xl nicht standhalten würde. Man müsse für eine entsprechende Tagespflegeeinrichtung Personal für die Pflegedienstleistung, Hauswirtschaft, Betreuungskräfte sowie Leitungen in einem realistischen Beschäftigungsumfang vorhalten, was – auch angesichts der aktuellen Personalsituation auf dem Arbeitsmarkt – nicht möglich sei. Darüber hinaus würden die entsprechenden Kosten bei Einbeziehung in die Pflegeentgelte in keinem Verhältnis zu ortsüblichen Sätzen stehen. Aktuell könnten selbst solitäre Tagespflegen mit acht bis zehn Plätzen nicht mehr als wirtschaftlich sinnvolle Einheiten betrachtet werden. Nach den allgemeinen Erfahrungen werde vielmehr derzeit bei Tagespflegen mit einer Platzzahl von mindestens zwölf geplant, um eine sinnvolle wirtschaftliche Größe zu erreichen. In der Vergangenheit sei dies in der Kombination mit einer stationären Einrichtung als integriertes Angebot noch umsetzbar gewesen, im Fall des Klägers sei das in dieser Größe aber nach den Vorgaben der Landesheimbauverordnung bzw. der Heimaufsicht nicht mehr möglich gewesen. Es dürfte zudem zweifelhaft sein, ob mit dem Kläger ein Versorgungsvertrag für eine Tagespflege mit zwei Plätzen überhaupt vereinbart worden wäre. Der Beklagte, der auch bei den regelmäßigen Entgeltverhandlungen beteiligt sei, müsse sich fragen lassen, ob er unwirtschaftlichen Pflegesätzen für nur zwei Tagespflegeplätze seine Zustimmung erteilen würde. Somit seien die Platzzahlreduzierung und der Weiterbetrieb mit nur zwei Plätzen für die ursprüngliche Tagespflege hier aus organisatorischen und wirtschaftlichen Gründen nicht möglich gewesen, ferner nach fachpflegerischen Erwägungen fraglich und auch nicht zumutbar. Ausgangspunkt für die Schließung der Tagespflege seien die nach der Landesheimbauverordnung erforderlichen baulichen und organisatorischen Veränderungen in der Pflegeeinrichtung insgesamt gewesen. Ziehe man die Landesheimbauverordnung, namentlich die Regelungen des § 6 Abs. 1 heran, sei es der zuständigen Behörde auf Antrag einerseits möglich, eine Befreiung ganz oder teilweise zu erteilen, wenn die in den § 2 - 4 der Landesheimbauverordnung genannten Anforderungen technisch nicht möglich oder aus wirtschaftlichen Gründen unzumutbar seien. Andererseits fänden in umgekehrter Richtung bei Umsetzung der Vorgaben der Landesheimbauverordnung entsprechende Zumutbarkeitserwägungen in § 5 Abs. 7 LHeimBauVO Berücksichtigung. Als Träger der freien Wohlfahrtspflege unterhalte der Kläger seine Einrichtungen und Dienste nicht zum Zweck der Gewinnerzielung und habe sich daher frühzeitig in enge Abstimmung mit der Heimaufsicht des Landratsamts xxxx begeben, um einerseits den ordnungsrechtlichen Vorgaben der Landesheimbauverordnung zu entsprechen und andererseits seinem Versorgungsauftrag für die Bewohnerinnen und Bewohner seiner Pflegeeinrichtungen – hier dem Altenpflegeheim E...haus in xxx – nachzukommen. Beides sei vom öffentlichen Interesse getragen. Der Prozess der Anpassung an die Vorgaben der Landesheimbauverordnung habe beim Altenpflegeheim E...haus das Gebäude des Altenpflegeheims mit seinen 34 stationären Pflegeplätzen und einer integrierten Tagespflege mit sechs Plätzen als Ganzes betroffen. Daher könne die Einstellung des Betriebs der Tagespflege nicht unabhängig vom Antragsverfahren nach der Landesheimbauverordnung für das gesamte Gebäude bzw. den Betrieb des Pflegeheims gesehen werden. Die Einstellung des Betriebs der Tagespflege sei vielmehr die denknotwendige, aber auch – selbst nach Auffassung des Sozialministeriums – probate und sogar bessere Realisierung der Umsetzungen an die Landesheimbauverordnung, welche die Interessen der Bewohnerinnen und Bewohner, hier v.a. die Wohnqualität, vorrangig im Blick habe. Letztlich habe die integrierte Tagespflege mit sechs Plätzen dem Raumerfordernis nach der Landesheimbauverordnung und den WTBG für die stationären 34 Plätze des Altenpflegeheims weichen müssen; der stationäre Pflegebetrieb im Gebäude laufe uneingeschränkt weiter. Unberücksichtigt bleibe darüber hinaus, dass der Kläger nicht nur mit einem finanziellen Aufwand für die bauliche Umsetzung der Landesheimbauverordnung belastet worden sei, sondern im Zuge dessen auch entsprechende Personalanpassungen habe vornehmen müssen. Der vom Beklagten lediglich kalkulatorisch ermittelte Flächenbereich, der aufgrund der Vorgaben für eine Tagespflege lediglich zwei Plätze ermögliche, stelle eine geradezu willkürliche Aufteilung dar und sei weder sinnvoll noch praktikabel umsetzbar. Auch nach den einschlägigen Ermessensrichtlinien seien die Besonderheiten des Einzelfalles zu berücksichtigen. Hier habe der Beklagte die Interessen des Klägers, aber auch das öffentliche Interesse an einer pflegerischen Versorgung in der ländlichen Raumschaft und damit die Gegebenheiten des Einzelfalls nicht bzw. nicht ausreichend berücksichtigt. Der Kläger beantragt, den Bescheid des Kommunalverbands für Jugend und Soziales Baden-Württemberg vom 09.06.2021 in der Gestalt von dessen Widerspruchsbescheid vom 28.12.2021 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er trägt über die Begründung der angefochtenen Bescheide hinaus im Wesentlichen vor, im Rahmen der Ermessensausübung im Widerspruchsbescheid sei die besondere Situation des Klägers im Sinne eines Entgegenkommens berücksichtigt worden. Die Anknüpfung an die Flächenverteilung in diesem Zusammenhang habe dem Umstand Rechnung tragen sollen, dass die bezeichnete Restfläche aufgrund der Vorgaben der Landesheimbauverordnung den Dauerpflegeplätzen habe zugeordnet werden müssen. Der Beklagte sei dabei nicht davon ausgegangen, dass die Tagespflege tatsächlich mit zwei Plätzen hätte betrieben werden sollen. Die Berechnung sei in diesem Sinne fiktiv gewesen, um die Gegebenheiten des Einzelfalls zu berücksichtigen. Schließlich sei auch zu berücksichtigen, dass der Kläger die Option gehabt habe, die Tagespflege durch Einzug einer Wand weiter zu betreiben und ggf. noch weitere Räume für die Tagespflege zu verwenden. Im Bescheid der Heimaufsichtsbehörde vom 29.07.2019 werde unter I. 3. c) letzter Satz die Möglichkeit der Abtrennung durch eine feste Trennwand zur Wohngruppe zwischen R.1.17 und R.1.18 dargelegt. Eine teilweise Rückforderung sei daher als angemessen beurteilt worden. Ein kompletter Verzicht auf die Rückforderung wäre unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatz und der Grundsätze der sparsamen Haushaltsführung und der gegenwärtigen Haushaltslage nicht verhältnismäßig gewesen. Es liege im Übrigen auch keine „Anpassung“ im Sinne von § 5 Abs. 7 LHeimBauVO vor, sondern hinsichtlich der Tagespflege eine Betriebseinstellung. Ferner sei darauf hinzuweisen, dass die Landesheimbauverordnung alle Einrichtungsträger gleichermaßen betroffen habe und dass in anderen Fällen ebenfalls ein Teilwiderrufs- und ein Rückforderungsbescheid erlassen worden sei, sofern Teileinstellungen durch Einrichtungsträger realisiert worden seien. Es werde auch nicht die Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums geteilt, dass die Umsetzung der Landesheimbauverordnung im öffentlichen Interesse liege. Per se liege bei der Umsetzung von Regelungen, die in einem Gesetz oder einer Verordnung getroffen würden, ein öffentliches Interesse vor. Dies würde im Ergebnis dazu führen, dass in jedem Fall der Umsetzung der Landesheimbauverordnung ein öffentliches Interesse anzunehmen und ein Teilwiderruf bzw. eine Rückforderung ausgeschlossen wäre. Dem Gericht liegen die Akten des Beklagten vor (drei Bände). Darauf, wie auch auf den Inhalt der Gerichtsakte wird wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts verwiesen.