13 S 106/20

Leitsatz: 1. Die Einrichtung eines abgegrenzten Gebiets nach Art. 18 Abs. 1 VO (EU) 2016/2031 (juris: EUV 2016/2031) und Tilgungsmaßnahmen nach Art. 17 VO (EU) 2016/2031 (juris: EUV 2016/2031) setzen voraus, dass eine Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a oder b VO (EU) 2016/2031 (juris: EUV 2016/2031) gemäß Art. 10 VO (EU) 2016/2031 (juris: EUV 2016/2031) amtlich bestätigt ist und nicht nur besorgt wird. Hierfür ist nicht ausreichend, dass der Unionsquarantäneschädling (hier: Kartoffelkrebs) in einer Sendung von Pflanzkartoffeln aufgetreten ist, die innerhalb des Landes verbracht wurde, mithin eine Situation im Sinne von Art. 11 Abs. 1 Buchst. c VO 2016/2031 (juris: EUV 2016/2031) vorliegt und das Auftreten auf dem Gebiet gemäß Art. 10 VO (EU) 2016/2031 (juris: EUV 2016/2031) nicht amtlich bestätigt wurde. (Rn.31) 2. Die Abgrenzung einer Sicherheitszone gemäß § 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV setzt voraus, dass entweder das Auftreten von Kartoffelkrebs auf der Anbaufläche festgestellt wird oder die Anbaufläche als befallen gilt, weil an mindestens einer Kartoffelpflanze oder Kartoffelknolle dieser Anbaufläche Kartoffelkrebs festgestellt wird. Nicht hinreichend für die Abgrenzung einer solchen Zone ist, dass der Kartoffelkrebs ausschließlich an einzelnen Pflanzkartoffeln der für die Pflanzung verwendeten Partie festgestellt wurde, die auf der betroffenen Anbaufläche aber nachweislich nicht ausgepflanzt wurden.(Rn.48) Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. November 2019 - 1 K 30/19 - wird zurückgewiesen. Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Revision wird nicht zugelassen. I. Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. II. Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat hinsichtlich der im Berufungsverfahren noch streitgegenständlichen Anordnungen zu den jeweiligen Ziffern 2 und 3 der angefochtenen Bescheide den zulässigen Klagen zu Recht und mit zutreffender Begründung stattgegeben und die Bescheide insoweit aufgehoben. Die zu Ziffern 2 und 3 getroffenen Anordnungen sind rechtswidrig und verletzen die Klägerinnen in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zu dem für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht (1.) liegen die Voraussetzungen für die Festlegung einer Sicherheitszone gemäß Ziffer 2 der angefochtenen Bescheide nicht vor (2.). Deshalb sind auch die zu Ziffer 3 getroffenen Anordnungen über weitere Nutzungsbeschränkungen innerhalb dieser Sicherheitszone aufzuheben (3.). 1. Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der angegriffenen Bescheide ist der Zeitpunkt der Berufungsverhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof. Mit ihren Anfechtungsklagen gegen die Ziffern 2 und 3 der angegriffenen Bescheide haben die Klägerinnen zwei Dauerverwaltungsakte zum Gegenstand des Rechtsstreits gemacht, da die Rechtswirkungen der Anordnungen in diesen Ziffern nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt eintreten, sondern sich bis auf Weiteres fortlaufend verlängern und aktualisieren. Ist aber ein behördlich verfügtes Ge- oder Verbot auf Fortwirkung und Dauer angelegt, ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit regelmäßig - das heißt, soweit sich aus dem maßgeblichen materiellen Recht nichts anderes ergibt - auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen. Das gilt ungeachtet dessen, dass über Anfechtungsklagen zu entscheiden ist. Denn regelmäßig geht es dem Betroffenen, so auch den Klägerinnen hier, bei der Anfechtung einer Regelung mit Dauerwirkung vor allem darum, deren Wirkung für die Zukunft zu beseitigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.12.2020 - 3 C 5.20 - juris Rn. 11 m. w. N.) 2. Die Abgrenzung einer Sicherheitszone nach der jeweiligen Ziffer 2 der angefochtenen Bescheide lässt sich weder auf Vorschriften der Verordnung (EU) 2016/2031 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.10.2016 über Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschädlingen, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 228/2013, (EU) Nr. 652/2014 und (EU) Nr. 1143/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinien 69/464/EWG, 74/647/EWG, 93/85/EWG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG und 2007/33/EG des Rates - Verordnung (EU) 2016/2031 - stützen (a) noch kann die Maßnahme auf Vorschriften des nationalen Rechts gestützt werden (b). Ein unionsrechtlicher Durchführungsrechtsakt zur Verordnung (EU) 2016/2031 ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats noch nicht erlassen worden. Soweit die EU-Kommission einen Entwurf für eine Durchführungsverordnung vorgestellt hat, sind dessen Vorschriften mangels Inkrafttreten im vorliegenden Fall nicht maßgeblich, dürften dem Beklagten aber im Fall ihres unveränderten Erlasses auch keine weiterreichenden Befugnisse gewähren (c). a) Die Bekämpfung von Unionsquarantäneschädlingen ist mit Geltung der Verordnung (EU) 2016/2031 seit 14.12.2019 (vgl. Art. 113 Abs. 1 Satz 2 Verordnung (EU) 2016/2031) durch unmittelbar geltendes Unionsrecht geregelt, mit dem sukzessive die Richtlinie des Rates 2000/29/EG vom 08.05.2000 über Maßnahmen zum Schutz der Gemeinschaft gegen die Einschleppung und Ausbreitung von Schadorganismen der Pflanzen und Pflanzenerzeugnisse größtenteils (vgl. Art. 109 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031) und die Richtlinie des Rates 69/464/EWG vom 08.12.1969 zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses vollständig aufgehoben worden sind (vgl. Art. 109 Abs. 2 Buchst. a Verordnung (EU) 2016/2031). Die Einrichtung einer Sicherheitszone nach der jeweiligen Ziffer 2 der angefochtenen Bescheide lässt sich indes nicht auf die Vorschriften dieser Verordnung stützen. Zwar sieht diese EU-Verordnung zur Bekämpfung von Unionsquarantäneschädlingen, zu denen auch der Erreger des Kartoffelkrebses gehört (vgl. Anhang II Teil B Buchst. B Ziffer 4 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/2072 der Kommission vom 28.11.2019 zur Festlegung einheitlicher Bedingungen für die Durchführung der Verordnung (EU) 2016/2031 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschädlingen und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 690/2008 der Kommission sowie zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) 2018/2019 der Kommission i. V. m. Art. 4 und 5 Abs. 2 Verordnung (EU) 2016/2031), auch die Ermächtigung zur Einrichtung von „abgegrenzten Bereichen“ vor (vgl. Art. 18 Verordnung (EU) 2016/2031). Allerdings sind die Voraussetzungen von Art. 18 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031 für die Einrichtung eines solchen abgegrenzten Gebiets im Fall der Anbaufläche auf dem Flurstück der Klägerinnen nicht erfüllt. Die Einrichtung eines abgegrenzten Gebiets nach Art. 18 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031 und das Ergreifen von Tilgungsmaßnahmen nach Art. 17 Verordnung (EU) 2016/2031 setzen nämlich voraus, dass eine Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a oder b Verordnung (EU) 2016/2031 gemäß Art. 10 Verordnung (EU) 2016/2031 amtlich bestätigt ist und nicht nur vermutet wird. Es genügt auch nicht für die Einrichtung eines abgegrenzten Gebiets und das Ergreifen von Tilgungsmaßnahmen auf diesem Gebiet, wenn - wie hier - der Unionsquarantäneschädling Kartoffelkrebs in einer Sendung von Pflanzkartoffeln aufgetreten ist, die innerhalb des Landes verbracht wurde, ohne dass das Auftreten auf diesem Gebiet amtlich bestätigt worden ist. Nach Art. 18 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031 richtet die zuständige Behörde unverzüglich ein abgegrenztes Gebiet ein, in dem Tilgungsmaßnahmen zu ergreifen sind (vgl. Art. 17 Verordnung (EU) 2016/2031), wenn eine der Situationen nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a und b Verordnung (EU) 2016/2031 amtlich bestätigt worden ist. Zu den Tilgungsmaßnahmen, die bei amtlicher Bestätigung einer Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a und b Verordnung (EU) 2016/2031 in einem abgegrenzten Gebiet zu ergreifen sind, gehören auch Einschränkungen in Bezug auf den Anbau von Pflanzen (Abschnitt 1 Nr. 1 Buchst. b des Anhangs II zur Verordnung (EU) 2016/2031). aa) Eine Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a oder b Verordnung (EU) 2016/2031, die zum Erlass der genannten Maßnahmen verpflichten würde, ist jedoch im vorliegenden Fall nicht amtlich bestätigt. Eine Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a Verordnung (EU) 2016/2031 liegt vor, wenn ein Unionsquarantäneschädling auf dem Gebiet dieses Mitgliedstaats auftritt, der - soweit bekannt - dort nicht vorkommt; eine Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. b Verordnung (EU) 2016/2031 ist gegeben, wenn ein Unionsquarantäneschädling in einem Teil seines Hoheitsgebiets auftritt, in dem dieser Schädling bislang nicht aufgetreten ist. Keine dieser beiden Situationen ist hier amtlich bestätigt. (1) Eine Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a Verordnung (EU) 2016/2031 ist nicht gegeben, denn der Kartoffelkrebserreger synchytrium endobioticum ist im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik in den vergangenen Jahrzehnten bereits mehrfach aufgetreten. Er kam - wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen - dort auch schon vor, bevor er am 23.05.2017 in ... an den Pflanzkartoffelknollen der Partie (vgl. zum Begriff der „Partie“ Art. 2 Nr. 7 Verordnung (EU) 2016/2031) nachgewiesen wurde, aus der zuvor andere Knollen auf dem Flurstück der Klägerinnen ausgepflanzt worden waren. So hat der Beklagte beispielsweise ausgeführt, dass der Kartoffelkrebs auf einer Anbaufläche in ... (...) aufgetreten ist, die in der Nachbarschaft desjenigen Felds liegt, auf dem die betreffende Partie erzeugt worden ist. (2) Auch eine Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. b Verordnung (EU) 2016/2031 liegt hier nicht vor, denn ein Auftreten des Kartoffelkrebserregers auf dem Teil des Hoheitsgebiets, in dem sich das Flurstück der Klägerinnen befindet, kann nicht angenommen werden. Der Beklagte hat den Befall der darauf befindlichen Anbaufläche bisher nicht festgestellt, sondern hegt lediglich einen von dem Befall der Partie ausgehenden Gefahrenverdacht. bb) Die am 23.05.2017 in ... demgegenüber tatsächlich eingetretene Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. c Verordnung (EU) 2016/2031, in der ein Unionsquarantäneschädling, hier der Kartoffelkrebserreger, auf dem Gebiet eines Mitgliedstaats in einer Sendung mit Pflanzen (vgl. zum Begriff der „Pflanze“ Art. 2 Nr. 1 Buchst. d Verordnung (EU) 2016/2031) aufgetreten ist, die innerhalb des Gebiets verbracht wurde, wird indes von Art. 18 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031 gerade nicht als hinreichende Voraussetzung für die Einrichtung eines abgegrenzten Gebiets in Bezug genommen. Das Auftreten von Kartoffelkrebs in einer Partie von Pflanzkartoffelknollen ist danach nicht hinreichend für das Ergreifen der flächenbezogenen Maßnahmen nach Art. 17 und 18 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031 andernorts. cc) Bei einem Verdacht, der Kartoffelkrebserreger könnte auf der Anbaufläche vorhanden sein, erlaubt die Verordnung (EU) 2016/2031 lediglich Maßnahmen zur Bestätigung des befürchteten Befalls, nicht hingegen Maßnahmen zur Bekämpfung eines unterstellten Befalls. Nach Art. 17 Abs. 1 und 18 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031 muss eine Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a oder b Verordnung (EU) 2016/2031 nämlich amtlich bestätigt sein. Von einer amtlichen Bestätigung kann gemäß Art. 10 Verordnung (EU) 2016/2031 nur gesprochen werden, wenn Maßnahmen der zuständigen Behörde bestätigen, dass der Schädling tatsächlich auftritt. Neben einem nichtamtlichen Nachweis über das Auftreten ist der (bloße) Verdacht der zuständigen Behörde danach eine Situation, die das Erfordernis amtlicher Untersuchung und Bestätigung erst auslöst. In diesem Zusammenhang erwähnt Art. 10 Verordnung (EU) 2016/2031 - anders als Art. 17 Abs. 1 und Art. 18 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031 - ausdrücklich die in Art. 11 Abs. 1 Buchst. c Verordnung (EU) 2016/2031 vorgesehene Situation des Auftretens in einer Sendung von Pflanzen. Der Unionsgesetzgeber verfolgt insoweit ein abgestuftes Maßnahmenregime. Danach begründet das amtlich bestätigte Auftreten des Kartoffelkrebses in einem Teil einer Partie von Pflanzkartoffeln bezüglich einer Fläche, auf der ein anderer, lediglich im Verdacht eines Befalls stehender Teil derselben Partie ausgepflanzt worden ist, einen Gefahrenverdacht, der zu Vorsorgemaßnahmen geringerer Intensität und Dauer sowie zu Gefahrerforschungsmaßnahmen berechtigt (vgl. insbesondere Art. 10, 14 und 15 Verordnung (EU) 2016/2031), nicht aber zu weitergehenden Maßnahmen, die darauf gerichtet sind, den auf der Fläche (noch) nicht amtlich festgestellten Erreger des Kartoffelkrebses zu bekämpfen. Bei der Einrichtung eines abgegrenzten Gebiets (Art. 18 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031) auf einer Anbaufläche, die mit Tilgungsmaßnahmen einhergehen (vgl. Art. 17 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031), handelt es sich um eine Maßnahme, die nicht nur der Vorsorge oder Gefahrerforschung, sondern bereits der Bekämpfung dient; sie ist nach der Verordnung (EU) 2016/2031 bei einem bloßen Verdacht unzulässig. b) Die Abgrenzung einer Sicherheitszone lässt sich auch nicht auf Vorschriften des nationalen Rechts stützen. Auch nach der Verordnung (EU) 2016/2031 sind mitgliedstaatliche Regelungen nicht von vornherein ausgeschlossen (aa), allerdings liegen weder die Voraussetzungen für eine Maßnahme nach der Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden (bb) noch für eine Maßnahme nach dem Pflanzenschutzgesetz (cc) oder dem Pflanzengesundheitsgesetz (dd) vor. aa) Die Einrichtung einer Sicherheitszone scheitert indes nicht schon daran, dass mit der Verordnung (EU) 2016/2031 eine unionsrechtliche Regelung mit unmittelbarer Geltung (Art. 288 UAbs. 2 Satz 2 AEUV) und damit grundsätzlich mit Anwendungsvorrang besteht. Ein Durchführungsrechtsakt nach Art. 28 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031 ist zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt nicht erlassen worden (siehe zu dem Entwurf einer Durchführungsverordnung der Kommission unten c)). Nach Art. 31 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031 könnten Mitgliedstaaten unter den dort genannten Voraussetzungen überdies auch Maßnahmen anwenden, die strenger sind als die auf Grundlage von Art. 28 Abs. 1, 2 und 3 Verordnung (EU) 2016/2031 festgelegten Maßnahmen, sofern das Ziel des Pflanzenschutzes dies rechtfertigt und sie mit den Grundsätzen in Anhang II Abschnitt 2 in Einklang stehen. bb) Ob die von dem Beklagten herangezogene Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden strengere Anforderungen an die Abgrenzung einer Sicherheitszone stellt als die Verordnung (EU) 2016/2031 an die Einrichtung eines abgegrenzten Gebiets, kann ebenso dahinstehen wie die Vereinbarkeit mit den Grundsätzen aus Anhang II Abschnitt 2 der Verordnung (EU) 2016/2031, denn die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 4 bis 6 KartKrebs/KartZystV sind bezüglich der zu Ziffer 2 ergangenen Anordnungen (Abgrenzung einer Sicherheitszone) nicht erfüllt. Gemäß § 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV grenzt die zuständige Behörde eine Sicherheitszone ab, wenn auf einer Anbaufläche das Auftreten von Kartoffelkrebs festgestellt wird. Im vorliegenden Fall ist ein solches Auftreten von Kartoffelkrebs allerdings nicht festgestellt. Das Auftreten von Kartoffelkrebs kann nach der Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden entweder dadurch festgestellt werden, dass das Vorhandensein des Erregers auf der Fläche (vgl. § 4 Abs. 4 KartKrebs/KartZystV) oder der Kartoffelkrebs an einer Kartoffelpflanze oder -knolle festgestellt wird. Nach § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV genügt es für die Feststellung des Kartoffelkrebses an Kartoffelpflanzen oder -knollen und damit des Auftretens von Kartoffelkrebses auf einer Anbaufläche, wenn an mindestens einer Kartoffelpflanze oder -knolle Kartoffelkrebs festgestellt worden ist. (1) Unbestritten ist der Kartoffelkrebserreger an einer Pflanze oder Knolle auf dem Flurstück der Klägerinnen und der darauf befindlichen Anbaufläche bislang nicht festgestellt worden, sodass von einem Auftreten gemäß § 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV nicht ausgegangen werden kann. Ein Auftreten des Kartoffelkrebses auf der Anbaufläche nach § 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV ist auch nicht, wie der Beklagte meint, deshalb zwingend anzunehmen, weil gemäß § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV die gesamte Partie und damit - fiktiv - auch alle ausgepflanzten Pflanzkartoffeln als befallen anzusehen wären. § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV sieht eine solche gesetzliche Fiktion nicht vor, sondern ordnet im Weg einer Verweisung die Behandlung der gesamten Partie nach § 6 Satz 1 KartKrebs/KartZystV, also auch der nicht mehr trennbaren Teile einer Partie, bezüglich derer nur ein Befallsverdacht besteht, an. Auf den Charakter der Norm als Gefahrenverdachtsregelung hat bereits das Verwaltungsgericht in seinem Urteil zutreffend hingewiesen. Aus dem Wortlaut der Vorschrift folgt hingegen nicht, dass eine gesamte Partie fiktiv und generell als befallen anzusehen wäre. Der Verweis auf § 6 Satz 1 KartKrebs/KartZystV ist mit Blick auf die Reichweite der Rechtsfolge im Vergleich zu der hier - anders als § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV - nicht normierten gesetzlichen Fiktion („gilt als befallen“) schon vom Wortlaut her deutlich enger gefasst. Den weiter reichenden Schluss, alle Pflanzkartoffeln seien nicht nur für die Zwecke der Behandlung der Partie, sondern generell als befallen anzusehen, wie ihn der Beklagte mit seiner Berufungsbegründung ziehen möchte, gestattet der Wortlaut von § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV nicht. (2) Auch nach § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV ist - entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten - nicht von einem Auftreten des Kartoffelkrebses in der nach Ziffer 2 des angegriffenen Bescheids abgegrenzten Sicherheitszone auszugehen. Nach § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV gilt eine Anbaufläche als befallen, wenn an mindestens einer Kartoffelpflanze oder -knolle Kartoffelkrebs festgestellt worden ist. Diese gesetzliche Fiktion setzt voraus, dass an mindestens einer Kartoffelpflanze oder -knolle einer konkreten Anbaufläche Kartoffelkrebs festgestellt wird. Nicht hinreichend ist für die Abgrenzung einer Sicherheitszone gemäß § 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV, wenn der Kartoffelkrebs ausschließlich an einzelnen Pflanzkartoffeln derselben Partie festgestellt worden ist, von denen aber nachweislich keine auf der betreffenden Anbaufläche ausgepflanzt worden ist. Der Wortlaut von § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV legt nahe, dass die befallene Pflanze oder Knolle einen unmittelbaren Bezug zur Anbaufläche aufweisen muss, die als Sicherheitszone abgegrenzt werden soll (a). Die Systematik der Norm des § 4 KartKrebs/KartZystV sowie der Verordnung im Übrigen stützt diese Auslegung (b) ebenso wie deren Entstehungsgeschichte (c). Die normzweckorientierte (teleologische) Auslegung der Norm gebietet keine weite Auslegung, wie sie der Beklagte in seiner Berufungsbegründung vertritt (d). (a) Nach dem Wortlaut von § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV, der mit der Bezeichnung einer konkreten Anbaufläche beginnt („Eine Anbaufläche gilt als befallen, wenn ...“), ist dieser unmittelbare Bezug der erkrankten Kartoffelpflanze oder -knolle zu einer Anbaufläche bereits vorausgesetzt, ohne dass es eines (weiteren) klarstellenden Zusatzes bedürfte. Anders als bei § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV handelt es sich bei § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV zwar um eine Fiktionsregel. Allerdings folgt auch daraus nicht die Annahme des Befalls der Anbaufläche, wenn bei einem Teil der Partie, aus der ein anderer Teil auf der Anbaufläche ausgepflanzt worden ist, ein Befall festgestellt wurde. Folgte man der von dem Beklagten vertretenen weiten Auslegung von § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV, würde die Vorschrift in § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV über den vorliegenden Fall hinaus weitere mittelbare Zusammenhänge von in vorigen Pflanzgutgenerationen befallenen Kartoffelpflanzen und -knollen mit der Anbaufläche herstellen. Zu erwarten wäre angesichts der Tragweite einer solchen Auslegung weit hinein in einen Gefahrenverdachtsbereich, dass der Verordnungsgeber jede Erweiterung der Fiktionsregel über Kartoffelpflanzen und -knollen der Anbaufläche hinaus durch Einfügen einer entsprechenden Klausel ausdrücklich anordnet (siehe dazu auch unten (d)). (b) Die systematische Auslegungsmethode stützt eine Auslegung von § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV, nach der eine Anbaufläche als befallen gilt, wenn an mindestens einer Kartoffelpflanze oder -knolle dieser Anbaufläche Kartoffelkrebs festgestellt wird. (aa) Bereits die norminterne Systematik spricht für ein enges Verständnis der Fiktionsregel. § 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV stellt das grundsätzliche Gebot auf, auf einer Fläche, auf der das Auftreten von Kartoffelkrebs festgestellt wird, eine Sicherheitszone einzurichten. Der Wortlaut nimmt klar auf eine Anbaufläche Bezug („Wird auf einer Anbaufläche das Auftreten von Kartoffelkrebs festgestellt, ...“). Die Vorschrift lässt indes nicht nur offen, was unter einem „Auftreten“ zu verstehen ist, sondern auch, nach welchen Kriterien die Sicherheitszone von der Anbaufläche räumlich abgegrenzt wird. Diese Kriterien ergeben sich aus § 4 Abs. 2 KartKrebs/KartZystV, der die Sicherheitszone als befallene Fläche zuzüglich eines zusätzlichen Sicherheitsbereichs definiert, seinerseits aber nicht konkretisiert, welche Fläche auf einer Anbaufläche als „befallene Fläche“ anzusehen ist. Eine Identität von Anbaufläche und befallener Fläche ergibt sich sonst nicht aus § 4 KartKrebs/KartZystV, da die Vorschrift selbst unterschiedliche Begriffe vorsieht. Wird allein § 4 Abs. 2 KartKrebs/KartZystV betrachtet, umfasste die befallene Fläche nur den Teil einer Kartoffelanbaufläche, auf dem der Kartoffelkrebs an Kartoffelpflanzen oder -knollen oder der Kartoffelkrebserreger im Boden positiv festgestellt worden ist und nicht nur vermutet wird. Teile unmittelbar mit der Befallsfläche verbundener Kartoffelanbauflächen, in deren Boden der Erreger oder ein Befall an Pflanzen oder Knollen (noch) nicht festzustellen ist, könnten auch bei naheliegendem Verdacht nicht als befallene Fläche angesehen, sondern allenfalls als zusätzlicher Sicherheitsbereich abgegrenzt werden. Die genaue Abgrenzung der Befallsfläche ergibt sich - wenn ein Befall von Pflanzen oder Knollen festgestellt worden ist - unter Einbeziehung von § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV. Danach ist die befallene Fläche die gesamte zusammenhängende Fläche, auf der Kartoffeln angebaut werden, von denen eine Pflanze oder Knolle einen Befall aufweist. Der Wortlaut des § 4 Abs. 4 KartKrebs/KartZystV deutet darauf hin, dass vor Festlegung der Sicherheitszone nach Absatz 1 aufgrund eines Vorhandenseins des Erregers des Kartoffelkrebses auf der Anbaufläche der Befall der Anbaufläche mit Kartoffelkrebs positiv festgestellt worden sein muss, wenn für die Aufhebung der Sicherheitszone „eine erneute Untersuchung der befallenen Fläche“ verlangt wird, die einen negativen Befund ergibt. (bb) Auch die Systematik der Verordnung im Übrigen spricht für eine enge Auslegung von § 4 Abs.3 KartKrebs/KartZystV. Die Maßnahmen zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses sind im Zweiten Abschnitt (§§ 4 bis 6 KartKrebs/KartZystV) geregelt und beinhalten zum einen flächenbezogene Maßnahmen (§§ 4 und 5 KartKrebs/KartZystV), zum anderen pflanzenbezogene Maßnahmen (§ 6 KartKrebsV/KartZystV). Aufgrund der Befugnis zu flächenbezogenen Maßnahmen grenzen die unteren Landwirtschaftsbehörden eine Sicherheitszone ab (§ 4 KartKrebs/KartZystV), in der unmittelbar auf Grund der Verordnung Nutzungsbeschränkungen gelten (§ 5 Abs. 1 bis 4 KartKrebs/KartZystV). Für den Bereich der Sicherheitszone können gemäß § 5 Abs. 5 KartKrebs/KartZystV zudem weitere, im Ermessen der Behörde stehende Anordnungen getroffen werden. Die Befugnis schließt als Generalklausel das befallsflächenbezogene Maßnahmenprogramm ab. Hinsichtlich der pflanzenbezogenen Maßnahmen folgt aufgrund § 6 Satz 1 KartKrebsV/KartZystV unmittelbar aus der Verordnung das auf die Pflanzen bezogene Gebot einer den Kartoffelkrebserreger vernichtenden Behandlung. Auch zur Behandlung befallener Pflanzen können gemäß § 6 Satz 3 KartKrebs/KartZystV weitere Anordnungen nach pflichtgemäßem Ermessen ergehen. Die Vorschrift ist mithin das pflanzenbezogene Pendant zu § 5 Abs. 5 KartKrebs/KartZystV. Diese unterschiedlichen Regelungsansätze legen einen engen Flächenbezug der befallenen Kartoffelpflanzen und -knollen im Sinne von § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV nahe. Zudem hat bereits das Verwaltungsgericht in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils zutreffend darauf hingewiesen, dass der Verordnungsgeber mit der Regelung in § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV auch Verdachtsfälle vor Augen hatte, sich also möglicher Unsicherheiten bei der Feststellung des Befalls bewusst war. Bestätigt wird diese Annahme des Verwaltungsgerichts durch den Wortlaut des § 2 Abs. 1 Satz 1 KartKrebs/KartZystV, der Anzeigepflichten vorschreibt und ausdrücklich zwischen dem „Auftreten“ und dem „Verdacht des Auftretens“ von Schadorganismen wie dem Kartoffelkrebserreger unterscheidet. Es ist danach anzunehmen, dass der Verordnungsgeber, wenn er den Pflanzenschutzbehörden eine Befugnis für die Abgrenzung einer Sicherheitszone schon in Verdachtsfällen hätte einräumen wollen, eine solche Ermächtigung mit einer eindeutigen Formulierung ausdrücklich normiert hätte. (c) Die Entstehungsgeschichte der Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden lässt nicht den Schluss zu, dass die Abgrenzung einer Sicherheitszone auch dann möglich sein sollte, wenn der Kartoffelkrebserreger nicht nachweislich auf der Anbaufläche vorhanden ist oder Kartoffelkrebs nicht an einzelnen Pflanzen von dieser Anbaufläche, sondern nur in einem Teil einer Partie nachgewiesen werden kann, von der ein anderer, nicht nachweislich befallener Teil auf der Anbaufläche ausgepflanzt worden ist. Dass aus der (geringfügigen) Änderung des Wortlauts des § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV nicht dieser Schluss gezogen werden kann, hat bereits das Verwaltungsgericht sorgfältig begründet und darauf hingewiesen, dass der Verordnungsgeber nach der amtlichen Begründung zum Verordnungsentwurf eine inhaltlich unveränderte Übernahme der bisherigen Regelungen zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses beabsichtigte (vgl. BR-Drs. 466/10, S. 2). In Anbetracht dieses Umstands und des ansonsten erkennbar vorbildgebenden Wortlauts in Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 69/464/EWG („Eine Fläche gilt als befallen, wenn an mindestens einer Pflanze dieser Fläche die Merkmale des Kartoffelkrebses festgestellt worden sind.“) liegt vielmehr gerade die gegenteilige Annahme nahe, dass der Verordnungsgeber sich inhaltlich weiterhin an der Richtlinie 69/464/EWG orientieren wollte, ohne strengere Regelungen zu normieren. (d) Die Auffassung des Beklagten, eine teleologische Auslegung der §§ 4 bis 6 KartKrebs/KartZystV gebiete es, das Flurstück der Klägerinnen als Befallsfläche anzusehen, weil nur so eine effektive Bekämpfung des Kartoffelkrebses möglich sei, vermag der Senat nicht zu teilen. Zwar ist es zweifellos Zweck der Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden, den Kartoffelkrebs effektiv zu bekämpfen, und mag es für die effektive Bekämpfung des Kartoffelkrebses aus fachlicher Sicht angezeigt sein, dass Sicherheitszonen auch in Verdachtsfällen wie dem vorliegenden eingerichtet werden können. Allerdings hat der Verordnungsgeber auch gegenläufige rechtlich geschützte Interessen mit dem Zweck der Verordnung in Ausgleich zu bringen und deshalb den von dem Beklagten befürworteten Weg durchgreifender Verdachtsmaßnahmen nicht beschritten. Denklogisch zwingend, wie der Beklagte mit seiner Berufungsbegründung vorträgt, wäre ein weites Verständnis der Verordnung in dem von ihm vertretenen Sinn nur, wenn man den Zweck einer effektiven Kartoffelkrebsbekämpfung absolut setzte und die Ergebnisse der Wortlaut- und der systematischen Auslegung der §§ 4 bis 6 KartKrebs/KartZystV außer Betracht ließe. Dem sinngemäßen Einwand des Beklagten, Gefahrerforschungsmaßnahmen seien nicht hinreichend, um eine Verbreitung des Kartoffelkrebses zu verhindern, weil die hierfür zur Verfügung stehenden Verfahren keine Sicherheit, sondern nur eine gewisse Wahrscheinlichkeit der Feststellung des Kartoffelkrebses begründeten, ist entgegenzuhalten, dass die Verordnung die Effektivität der Gefahrenabwehr in dem Blick nimmt, wenn sie bestimmt, dass bei Probenahmen nur eine befallene Pflanze oder Knolle entdeckt werden muss, um die gesamte Anbaufläche zur Sicherheitszone zu erklären (§ 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV) und es im Ermessen der zuständigen Landwirtschaftsbehörden steht, wie engmaschig sie in Anbetracht des hier zweifellos bestehenden Befallsrisikos vorrangig zu ergreifende Gefahrerforschungsmaßnahmen beispielsweise gemäß § 8 i. V. m. § 6 Abs. 1 Nr. 4 PflSchG durchführen. Dieses Verständnis entspricht auch den Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts und - wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Folgte man dem Beklagten und sähe die Abgrenzung einer Sicherheitszone auch in Verdachtsfällen als zwingend an, hätten Gefahrerforschungsmaßnahmen als milderes Mittel stets außer Betracht zu bleiben, denn § 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV sieht kein Entschließungsermessen vor. So könnte sich die - nach § 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV zwingende - Abgrenzung einer Sicherheitszone auf einer Anbaufläche jedenfalls dann als unverhältnismäßig erweisen, wenn lediglich ein Befallsverdacht vorläge, der sich im Einzelfall leichter bestätigen ließe als im vorliegenden Fall. Dem Beklagten ist zwar zuzugeben, dass der damit verbundene Eingriff angesichts der Möglichkeit, andere Pflanzen als Kartoffeln innerhalb der Sicherheitszone anzubauen, im Vergleich zu einem vollständigen Anbauverbot von geringerer Intensität ist und dass demgegenüber die Verbreitung des Kartoffelkrebses nachhaltige negative Folgen für die Landwirtschaft von Ertragseinbußen bis hin zu vollständigen Ernteausfällen haben kann. Die Angemessenheit einer solchen Vorsorgemaßnahme wäre dennoch zweifelhaft, würde generell nicht wenigstens der Versuch unternommen, den Verdacht zu bestätigen. Denn in diesen Fällen einer unklaren Sachlage, die bei verständiger Würdigung ebenso gut gefährlich wie ungefährlich sein kann, mithin eines Gefahrenverdachts (vgl. Graulich in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl., Teil E Rn. 161 ff.), kommen nach dem allgemeinen Recht der Gefahrenabwehr in erster Linie Maßnahmen zur weiteren Erforschung des Sachverhalts in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.12.2002 - 6 CN 3.01 - juris Rn. 27). Zwar mag ein Nachweis des flächenbezogenen Befalls überaus schwierig zu führen sein, weil die Anbaufläche nicht flächendeckend befallen sein muss, damit der im Boden stellenweise vorhandene Erreger seine schädliche Wirkung entfalten kann, und daher der Untersuchung von Bodenproben nur eine punktuelle Aussagekraft zukommt. Dass ein Versuch des Nachweises auf der Anbaufläche von vornherein und in jedem Fall aussichtslos wäre, hat jedoch auch der Beklagte nicht vorgetragen, sondern lediglich sinngemäß geltend gemacht, dass punktuellen Untersuchungen auch bei negativem Ergebnis keine Aussage für die gesamte Anbaufläche beigemessen werden könne. So wurde auch im vorliegenden Fall nicht einmal der Versuch unternommen, den Kartoffelkrebs oder dessen Erreger auf dem Flurstück der Klägerinnen nachzuweisen und auf diese Weise das vollständige flächenbezogene Instrumentarium zu eröffnen. Der Beklagte übersieht insoweit, dass neben einer punktuellen Probenahme weitere flankierende Überwachungsinstrumente zur Gefahrerforschung, wie die Wiederholung und Verdichtung von Probenahmen und die Untersuchung des Ernteguts und damit Mittel in Betracht kommen, die in ihrer Eingriffsintensität milder sind als das hier gewählte Anbauverbot. Der Beklagte ist bei einem Verdachtsfall nicht dazu gezwungen, einer befürchteten Verbreitung tatenlos zuzusehen. Ihm ist zwar zuzugeben, dass sich eine Verbreitung des Kartoffelkrebs-Erregers mit den genannten Erforschungsmaßnahmen nicht mit letzter Sicherheit ausschließen lässt, da ein Befall bei Stichproben tatsächlich übersehen werden kann. Allerdings bietet auch das von dem Beklagten vorgeschlagene Verfahren einer Untersuchung der Anbaufläche nach Ablauf von zwanzig Jahren angesichts der wesentlich längeren Überlebensfähigkeit der Sporangien des Kartoffelkrebses (vgl. Julius Kühn-Institut - Bundesforschungsinstitut für Kulturpflanzen, Steckbrief Kartoffelkrebs, abrufbar unter https://pflanzengesundheit.julius-kuehn.de/dokumente/upload/syncen-steckbrief.pdf, abgerufen am 23.06.2022) keine Gewissheit, dass der Kartoffelkrebserreger sich nicht doch noch im Boden einer früheren Befallsfläche befindet und sich nach wieder aufgenommenem Kartoffelanbau ausbreiten kann. Auch der Beklagte nimmt demnach in Anbetracht unsicherer Sachlage ein Risiko bewusst in Kauf. Daran zeigt sich, dass es sich hier letztlich um eine Risikobewertung handelt, die - im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger zwangsläufig neben der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Abschätzung der Hinnehmbarkeit der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der in Betracht kommenden Freiheitseinschränkungen einschließt, mithin - in diesem Sinne - „politisch“ geprägt oder mitgeprägt ist und deshalb einer ausdrücklichen Regelung durch den Normgeber bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.12.2002 a. a. O. Rn. 27 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 28.02.2002 - 1 BvR 1676/01 - juris Rn. 14). Soweit der Beklagte in seiner Berufungsbegründung weiter vorträgt, dass die Eingriffsintensität auch deshalb nicht als so hoch angesehen werden dürfe, weil eine strikte Eindämmung auch im Interesse des Bewirtschafters liege, da mit einer Ausbreitung des Kartoffelkrebses erhebliche Ertragseinbußen verbunden seien, vermag dieses Argument die intensiven Nutzungsbeschränkungen des durch Art. 14 GG geschützten Grundeigentums der Klägerinnen nicht zu rechtfertigen. Denn im Rahmen der gesetzlichen Schranken des Eigentums ist dem Eigentümerbelieben überlassen, die Nutzung auf Grund eigenverantwortlicher Entscheidung selbst zu bestimmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.05.1993 - 1 BvR 345/83 - juris Rn. 43) und somit auch wirtschaftliche Risiken einzugehen. Das schließt eine erlaubte Nutzung ein, mit welcher das Risiko eines (wegen § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV) umfassenden Ausfalls einer Kartoffelernte und einer möglichen Wertminderung des Grundstücks wegen einer tatsächlichen Verbreitung des gegenwärtig nur wegen eines Gefahrenverdachts befürchteten Kartoffelkrebses eingegangen wird. Die weiteren Ausführungen des Beklagten in seiner Berufungsbegründung zur Eingriffsintensität der Abgrenzung einer Sicherheitszone nach §§ 4 und 5 KartKrebs/KartZystV und zu einer gebotenen Nulltoleranz gegenüber dem Kartoffelkrebs sind nicht geeignet, eine entsprechende Befugnis zur Abgrenzung eines Sicherheitsbereichs zu begründen. Nur ergänzend sei angemerkt, dass das Verwaltungsgericht in den Entscheidungsgründen des angegriffenen Urteils nicht zwischen „geringem, mittlerem und starkem Befall“ in der Weise unterschieden hat, dass es von einem jeweils geringfügigen und deshalb harmlosen, rechtlich nicht relevanten Befall aller Kartoffeln der betroffenen Partie ausgegangen wäre. Es hat vielmehr mit „geringem Befall“ den Umstand bezeichnet, dass ein Befall nur an einzelnen Kartoffeln einer großen Partie festgestellt wurde. Daraus zieht das Verwaltungsgericht den logisch zutreffenden Schluss, dass ein Befall der auf dem Grundstück ausgepflanzten Kartoffeln zwar nicht ausgeschlossen, aber eben auch nicht sicher angenommen werden kann. Der Beklagte selbst hebt in seiner Berufungsbegründung hervor, dass er dem Umstand, dass nur eine sicher als befallen anzusehende Knolle gefunden worden sei, dadurch Rechnung getragen habe, dass er einen denkbar gering bemessenen zusätzlichen Sicherheitsbereich verfügt habe. Die bei einem bloßen Verdacht auf einen Befall einhergehende Begrenzung der behördlichen Befugnisse mag der Beklagte als Hindernis bei seiner Aufgabenerfüllung empfinden. Dies ist aber - anders als der Beklagte annimmt - nicht mangelnder Einsicht des Verwaltungsgerichts in die Notwendigkeit effektiven Pflanzenschutzes, sondern den zutreffend von dem Verwaltungsgericht erkannten Schranken des Pflanzenschutzrechts geschuldet, die zu überwinden den Verwaltungsgerichten wegen ihrer Gesetzesbindung (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht gestattet ist. (3) Anders als der Beklagte meint, ist eine analoge Anwendung des § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV ebenfalls nicht geboten. Gegen eine Analogie spricht bereits, dass § 4 KartKrebs/KartZystV eine flächenbezogene Regelung ist, während § 6 KartKrebs/KartZystV die Behandlung von Pflanzen regelt (vgl. hierzu schon oben (2) (b)), eine vergleichbare Interessenlage also schon aufgrund der unterschiedlichen Regelungsansätze nicht gegeben ist. Die von dem Beklagten geforderte analoge Anwendung des § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV erweist sich zudem nicht - wie die Berufungsbegründung vorbringt - als Schließung einer „Regelungslücke“ (zum Lückenschluss im Weg der Analogie vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.2014 - 5 C 13.13 - NVwZ-RR 2014, 601; Urteil vom 16.05.2013 - 5 C 28.12 - NJW 2013, 2775; Rüthers/Fischer/ Birk, Rechtstheorie, 8. Aufl., 822 ff., 848, 903). Eine Regelungslücke ist schon nicht erkennbar. Insoweit hat bereits das Verwaltungsgericht überzeugend ausgeführt, dass der Zweck der Verordnung durchaus auch ohne die von dem Beklagten befürwortete weiterreichende Anwendung von § 6 Satz 2 und 1 KartKrebs/KartZystV im Rahmen eines abgestuften Maßnahmenprogramms erreicht werden kann. Im Übrigen würde auch nicht eine Regelungslücke geschlossen, sondern eine gesetzliche Grenze überschritten, die durch den Wortlaut der in § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV angeordneten Rechtsfolge gezogen wird. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang von einer „teleologischen Extension“ gesprochen. Damit verbunden wäre eine erhebliche Ausweitung der Befugnis, bei Auftreten des Kartoffelkrebses an Knollen und Pflanzen nicht nur deren Behandlung und die damit vermischter (befallsverdächtigter) Pflanzen und Knollen anzuordnen, sondern darüber hinaus auch die Ermächtigung, auf einen Verdacht hin eine Sicherheitszone auszuweisen, was nicht einen gleichgelagerten, sondern zusätzlichen gravierenden Grundrechtseingriff mit sich brächte. cc) Ein Rückgriff auf die gesetzlichen Befugnisse nach § 8 i. V. m. § 6 PflSchG scheidet aus. Gemäß § 8 PflSchG kann die zuständige Behörde zur Bekämpfung von Schadorganismen oder zur Verhütung der Ein- oder Verschleppung sowie der Ansiedlung von Schadorganismen Maßnahmen nach § 6 Abs. 1 PflSchG nur anordnen, soweit eine Regelung durch Rechtsverordnung nach § 6 Abs. 1 oder 3 PflSchG nicht getroffen ist oder eine durch Rechtsverordnung nach § 6 Abs. 1 oder 3 PflSchG getroffene Regelung nicht entgegensteht. Mit der Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden hat der Verordnungsgeber auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 und 5 bis 15, § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 1 Buchst. a und b PflSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 14.05.1998 (BGBl. I S. 971, 1527, 3512) eine entsprechende Verordnung erlassen. Die in der Eingangsformel der Verordnung zitierten Vorschriften entsprechen, soweit es hier von Belang ist, § 6 Abs. 1 Nr. 1 bis 14 PflSchG in der gegenwärtig geltenden Fassung des Pflanzenschutzgesetzes. §§ 4 bis 6 KartKrebs/KartZystV beruhen auf § 6 Abs. 1 Nr. 3, 5, 9, 11 PflSchG, sodass die speziellen Befugnisse nach der Verordnung den Rückgriff auf die allgemeineren Regelungen nach dem Pflanzenschutzgesetz ausschließen. dd) Auch aus dem Pflanzengesundheitsgesetz ergeben sich keine weiterreichenden Befugnisse. Zu der Verordnung (EU) 2016/2031 hat der deutsche Gesetzgeber mit dem Pflanzengesundheitsgesetz ein Durchführungsgesetz erlassen (Artikel 1 des Gesetzes vom 05.07.2021, BGBl. I S. 2354). Gemäß § 5 des Pflanzengesundheitsgesetzes kann die zuständige Behörde zur Bekämpfung von Schadorganismen oder zur Verhütung der Ein- oder Verschleppung sowie zur Bekämpfung der Ansiedlung von Schadorganismen Maßnahmen im Sinne von § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a bis e und Nr. 2 Buchst. a bis f des Pflanzengesundheitsgesetzes und Maßnahmen im Sinne von § 6 Abs. 1 PflSchG anordnen, soweit durch Rechtsverordnung nach § 4 Abs. 2 oder nach § 6 Abs. 1 oder 3 PflSchG oder in Verordnung (EU) 2016/2031, Verordnung (EU) 2017/625 oder in den jeweiligen Durchführungs- oder Delegierten Rechtsakten eine Regelung nicht getroffen ist (§ 5 Nr. 1 des Pflanzengesundheitsgesetzes) oder keine durch Rechtsverordnung nach § 4 Abs. 2 oder nach § 6 Abs. 1 oder 3 PflSchG oder in Verordnung (EU) 2016/2031, Verordnung (EU) 2017/625 oder in den jeweiligen Durchführungs- oder Delegierten Rechtsakten getroffene Regelung entgegensteht (§ 5 Nr. 2 des Pflanzengesundheitsgesetzes). Die Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden steht demnach als Rechtsverordnung nach § 6 Abs. 1 PflSchG auch einem Rückgriff auf Befugnisse nach dem Pflanzengesundheitsgesetz entgegen. c) Zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats ist ein Durchführungsrechtsakt nach Art. 28 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031 noch nicht erlassen worden. Im Übrigen weist der Senat darauf hin, dass aus dem Entwurf einer Durchführungsverordnung, den die Europäische Kommission auf ihrer Internetseite (https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13313-Plant-health-measures-to-eradicate-and-prevent-the-spread-of-Synchytrium_en, abgerufen am 23.06.2022, - DVO-E -) eingestellt hat, keine weiterreichenden Befugnisse folgen dürften, als sie sich aus der Verordnung (EU) 2016/2031 ergeben, die den rechtlichen Rahmen für Durchführungsrechtsakte setzt. Dementsprechend wird auch in dem Entwurf für die Einrichtung eines abgegrenzten Gebiets (engl.: „demarcated area“, Art. 5 DVO-E, anknüpfend an Art. 18 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031) eine amtliche Bestätigung (engl.: „officially confirmed, Art. 5 Abs. 1 DVO-E) des Auftretens des spezifizierten Schädlings vorausgesetzt (engl.: „presence of the specified pest“, Art. 5 Abs. 1 DVO-E, vgl. auch Art. 10 Verordnung (EU) 2016/2031). Art. 4 Abs. 1 DVO-E definiert als befallene Produktionsfläche (engl.: „infested production site“) die Fläche, auf der das Auftreten des spezifizierten Schädlings mithilfe von Tests amtlich bestätigt wurde (engl.: „... where the presence of the specified pest in that site has been officially confirmed by the tests ...“). Der Flächenbezug der amtlichen Bestätigung wird in Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 DVO-E jeweils durch die in der englischen Fassung ortsbezogene Satzeinleitung („where ...“) bekräftigt. Hierauf nehmen Art. 5 Abs. 1 und 2 Buchst. a DVO-E Bezug, wenn bei amtlicher Bestätigung des Auftretens ein abgegrenztes Gebiet eingerichtet werden muss, das die Befallszone (engl.: „infested area“, Art. 5 Abs. 2 Buchst. a DVO-E) und eine Pufferzone (engl.: „buffer zone“, Art. 5 Abs. 2 Buchst. b DVO-E, vgl. auch Art. 18 Abs. 1 UAbs. 2 Verordnung (EU) 2016/2031) umfasst, wobei die Befallszone mindestens die Produktionsfläche umfasst, die für befallen erklärt wurde. Entgegen dem Vorbringen des Beklagten deutet nichts in dem Entwurf der Durchführungsverordnung darauf hin, dass die Tilgungsmaßnahmen nach Art. 6 DVO-E schon bei einem bloßen Verdacht, eine Fläche könnte befallen sein, getroffen werden können. Dies widerspräche auch Art. 17 Abs. 1 Verordnung (EU) 2016/2031, der eine amtliche Bestätigung einer Situation nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. a oder b Verordnung (EU) 2016/2031 voraussetzt (siehe oben a). 3. Die zu Ziffer 3 des angefochtenen Bescheids getroffene Anordnung kann danach ebenfalls keinen Bestand haben, da es an der für die Tilgungsmaßnahme nach Art. 17 Abs. 1 UAbs. 1 i. V. m. Abschnitt 1 Nr. 1 Buchst. c und f des Anhangs II zur Verordnung (EU) 2016/2031 erforderlichen amtlichen Bestätigung des Auftretens des Kartoffelkrebserregers auf der Anbaufläche bzw. der von § 5 Abs. 5 KartKrebs/KartZystV vorausgesetzten Abgrenzung einer Sicherheitszone fehlt. III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Beschluss vom 23. Juni 2022 Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt. Dieser Beschluss ist unanfechtbar. Die Klägerinnen wenden sich gegen eine pflanzenschutzrechtliche Verfügung des Beklagten. Die Klägerinnen sind gemeinschaftlich Eigentümerinnen des Flurstücks Nr. ... auf der Gemarkung .... Das Grundstück ist an Herrn ... verpachtet, der es seinerseits an Herrn ... (im Folgenden: Bewirtschafter) unterverpachtet hat. Der Bewirtschafter nutzt die landwirtschaftliche Fläche teilweise zum Anbau von Kartoffeln. Als Pflanzgut hierfür nutzte der Bewirtschafter im Frühjahr 2017 unter anderem eine Handelseinheit von 150 Kilogramm Kartoffelknollen der Sorte „Jelly“, die aus der Partie mit der Anerkennungsnummer DE086-... stammten und die er im Frühjahr 2017 über die Zentralgenossenschaft ... e. G. in ... erworben hatte. Die Partie war ursprünglich von der ... (im Folgenden: Erzeuger) in einem Betrieb in ... (...) erzeugt worden und umfasste 20 Tonnen Pflanzkartoffeln. Der Erzeuger stellte am 23.05.2017 beim Landwirtschaftlichen Technologiezentrum Augustenberg einen Antrag auf Anerkennung der Partie als Pflanzgut nach § 19 der Pflanzkartoffelverordnung. Aufgrund einer kleinen Wucherung am Keim einer Kartoffelknolle dieser Partie ergab sich ebenfalls am 23.05.2017 bei einer Probennahme des Landratsamtes Sigmaringen (Probe Nr. 2116/17) in ... aus acht verschlossenen Säcken (je 25 kg) der Verdacht auf einen Befall mit dem Kartoffelkrebs (synchytrium endobioticum). Eine Untersuchung von weiteren 200 Knollen aus den acht Säcken und zwei weiteren, unverschlossenen Säcken derselben Partie durch das Landwirtschaftliche Technologiezentrum Augustenberg am 26.05.2017 bestätigte diesen Verdacht. An zwei weiteren Knollen dieser Stichprobe wurde ein Befall mit dem Kartoffelkrebs nachgewiesen. Aufgrund eines Schreibens des Landwirtschaftlichen Technologiezentrums Augustenberg vom 14.06. bzw. nach Korrektur mit Schreiben vom 16.06.2017 erfuhr das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis von dem Befund. Mit Bescheid vom 21.06.2017 verweigerte die Saatgutanerkennungsstelle beim Landwirtschaftlichen Technologiezentrum Augustenberg gegenüber dem Erzeuger die Anerkennung der Partie. Der hiergegen erhobene Widerspruch wurde mit einem - bestandskräftig gewordenen - Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 30.07.2018 zurückgewiesen. Mit jeweils an die Klägerinnen adressierten, gleichlautenden Bescheiden vom 10.07.2017 traf das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis folgende pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen: Nach Ziffer 1 des jeweiligen Bescheids sind Kartoffelbestände, die aus der Partie der Sorte „Jelly“ mit der Anerkennungsnummer DE086-... erwachsen sind, mit einem Unkrautbekämpfungsmittel mit dem Wirkstoff Glyphosat so zu behandeln, dass der Erreger des Kartoffelkrebses vernichtet wird und sind noch nicht ausgepflanzte Reste dieser Partie durch Verbringen in eine Müllverbrennungsanlage so zu behandeln, dass der Erreger des Kartoffelkrebses vernichtet wird. Die Fläche des Flurstücks Nr. ..., auf der das Pflanzgut aus der Partie ausgepflanzt wurde, und daran angrenzende Flächen laut einem Anhang, wurden gemäß Ziffer 2 des jeweiligen Bescheids zur Sicherheitszone erklärt, in der keine Kartoffeln angebaut und keine Pflanzen, die zum Verpflanzen auf andere Flächen bestimmt sind, angebaut, eingeschlagen oder gelagert werden dürfen. Das Anbauverbot gilt solange, bis das Landratsamt die Sicherheitszone ausdrücklich und schriftlich aufhebt; abweichend hiervon dürfen in der Sicherheitszone (zwei Reihen rechts und links der Befallszone) Kartoffeln angebaut werden, wenn diese gegen die Rasse des Erregers des Kartoffelkrebses resistent sind. Nach Ziffer 3 des jeweiligen Bescheids hat der Bewirtschafter der Befallsfläche sicherzustellen, dass keine Verschleppung von Bodenmaterial auf andere Flächen stattfindet. Hierzu sind alle Gegenstände, Geräte oder Maschinen, die mit einer befallenen Partie oder mit einer befallenen Fläche in Berührung gekommen sind, gründlich zu reinigen. Dabei anfallende Erde muss vernichtet oder auf die Befallsfläche verbracht werden. Darüber hinaus dürfen auf der befallenen Fläche keine Erdbewegungen durchgeführt werden, die zu einer Verschleppung des Kartoffelkrebserregers auf andere Flächen führen könnten. In Ziffer 4 des jeweiligen Bescheids wurde die sofortige Vollziehung des Bescheids angeordnet. Zur Begründung führte das Landratsamt unter anderem aus, Ziffer 1 des Bescheids stütze sich auf § 6 der Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden (KartKrebs/KartZystV), Ziffer 2 des Bescheids auf § 4 KartKrebs/KartZystV. Eine Anbaufläche gelte gemäß § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV als befallen, wenn an mindestens einer Kartoffelpflanze oder Kartoffelknolle Kartoffelkrebs festgestellt worden sei. Die Partie gelte damit als befallen, eine Abgrenzung befallener von nicht befallenen Teilpartien sei nicht möglich. Auf Antrag und Kosten des Pächters könne die Fläche frühestens nach 15 Jahren von der zuständigen Behörde untersucht werden. Die zu Ziffer 3 des Bescheids getroffene Anordnung beruhe auf § 5 Abs. 5 KartKrebs/KartZystV, § 8 i. V. m. § 6 Abs. 1 Nr. 7 und 12 PflSchG sowie § 13a PflBeschV. Mit Bescheiden des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 13.07.2017 ergingen gleichlautende Verfügungen gegen den Pächter des Grundstücks und den Bewirtschafter. Am 25.07.2017 fand zwischen den Beteiligten ein Gespräch vor Ort statt, bei dem auch die Möglichkeiten, das Grundstück und eventuelle Erträge zu untersuchen, erörtert wurden. Mit Schreiben an die Klägerinnen vom 03.08.2017 führte das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis hierzu unter Berufung auf den Fachreferenten für Pflanzenschutz beim Regierungspräsidium Tübingen und den Fachreferenten für Pilzkrankheiten beim Landwirtschaftlichen Technologiezentrum Augustenberg weiter aus, Bodenproben könnten wegen der geringen Sporenkonzentration keine zuverlässige Aussage bieten. Nur ein Feldtest nach EPPO-Standard 3.59 könne ein Ergebnis liefern. Dabei müssten in zwei aufeinanderfolgenden Jahren Kartoffeln der Sorte „Jelly“ angebaut und die Ernte jeweils auf einen Befall geprüft werden. Am 07.08.2017 legten die Klägerinnen Widersprüche gegen die jeweils an sie ergangenen Bescheide ein und machten geltend: Die Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden verlange, dass der Befall auf dem Feld, das zur Sicherheitszone erklärt werde, festgestellt worden sei, was hier nicht der Fall sei. Es bestehe allenfalls ein vager Verdacht auf Befall des Pflanzguts. Die zu Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids getroffene Anordnung könnten sie unmöglich befolgen und Ziffer 3 dürfe sich nicht an sie, sondern müsse sich an den Bewirtschafter richten. Am 16.08.2017 wurde in Anwesenheit der Klägerin zu 2 eine - von dem Verwaltungsgericht als „Bescheid vom 16.08.2017“ bezeichnete - Vermessung der Sicherheitszone vorgenommen. Den Klägerinnen wurde das Vermessungsergebnis mit Schreiben des Landratsamtes Schwarzwald-Baar-Kreis vom 24.08.2017 anhand einer geographischen Darstellung der Sicherheitszone schriftlich bestätigt. Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2018 wies das Regierungspräsidium Freiburg die Widersprüche zurück. Rechtsgrundlage für die Sicherheitszone sei § 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV, die Anordnung der Vernichtung beruhe auf §§ 8 und 6 Abs. 1 Nr. 3 PflSchG i. V. m. § 6 KartKrebs/KartZystV. Die Voraussetzung des Auftretens von Kartoffelkrebs auf einer Anbaufläche sei erfüllt. Eine Anbaufläche gelte als befallen, wenn an mindestens einer Kartoffelknolle Kartoffelkrebs festgestellt worden sei. Zwar sei an einer dem Flurstück der Klägerinnen entwachsenen Knolle der Kartoffelkrebs bisher nicht nachgewiesen worden. Es genüge allerdings, dass an einer Knolle der Partie, von der andere Knollen auf dem Acker verpflanzt worden seien, der Kartoffelkrebs festgestellt worden sei. In § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV sei ausdrücklich bestimmt, dass bei Unsicherheiten, die aus einer nicht mehr aufzuklärenden Vermischung von befallenen mit nicht befallenen Pflanzkartoffeln resultierten, sämtliche Kartoffeln so zu behandeln seien, dass der Kartoffelkrebs vernichtet werde. Der Gesetzgeber gehe also davon aus, dass der gesamte vermischte Bestand als befallen gelte. Genauso verhalte es sich mit den Flächen, auf denen Pflanzkartoffeln, die aus einer Partie mit einzelnen befallenen Knollen stammten, angebaut würden. Es könne nicht mit Sicherheit gesagt werden, ob die ausgebrachten Kartoffeln selbst von dem Erreger befallen seien, weshalb die gesamte Fläche im Rahmen einer systematischen Auslegung als befallene Fläche zu werten sei. Dafür spreche auch eine teleologische Auslegung von § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV. Zweck sei die Abwehr von Gefahren für die Landwirtschaft. Forderte man einen Nachweis von Befall auf der Fläche, führe dies zur ungehinderten Ausbreitung des Erregers bis zu dessen Feststellung. Auch eine historische Auslegung zeige, dass die Vorschrift weit auszulegen sei: In § 2 Abs. 2 der Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses vom 20.04.1972 (BGBl. I S. 625) sei geregelt gewesen, dass eine Fläche als befallen gelte, wenn an mindestens einer Pflanze dieser Fläche Kartoffelkrebs festgestellt worden sei. Die Wörter „dieser Fläche“ seien jedoch in der gegenwärtig gültigen Fassung gestrichen worden, was zeige, dass der Bezug zur Fläche auch auf andere Weise hergestellt werden könne. Inzwischen habe die Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft mitgeteilt, dass auf einem Feld, auf dem Pflanzkartoffeln aus der betroffenen Partie ausgepflanzt worden seien, bei der Ernte an den neuen Knollen ebenfalls der Kartoffelkrebs nachgewiesen worden sei. Die angeordneten Maßnahmen seien auch verhältnismäßig, insbesondere erforderlich. Die Dauersporangien des Kartoffelkrebserregers könnten zwanzig bis vierzig Jahre im Boden überleben. Deshalb könne eine nachhaltige Bekämpfung nur durch Verzicht auf den Kartoffelanbau und durch Verhinderung der Verbreitung des Erregers in nicht befallene Gebiete erreicht werden. Der zusätzliche Sicherheitsbereich um die befallene Fläche sei unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten denkbar gering bemessen worden. Die weitere Verpachtung der Fläche, deren landwirtschaftliche Nutzung durch Anbau anderer Pflanzen als Kartoffeln und auch eine Veräußerung ohne Wertverlust seien weiterhin möglich. Nach zwanzig Jahren hebe die zuständige Behörde die Sicherheitszone auf, wenn bei einer erneuten Untersuchung kein Befall und kein Vorhandensein des Erregers festgestellt werde; nach zehn Jahren könne bereits auf Antrag und Kosten der Klägerinnen eine solche Überprüfung erfolgen. Die Klägerinnen könnten als Eigentümerinnen auch Adressaten der Verfügung sein. Sie seien Verfügungsberechtigte und Besitzer der betroffenen Fläche im Sinne von §§ 8 und 6 Abs. 1 Nr. 3 PflSchG und §§ 4 bis 6 KartKrebs/KartZystV. Es sei durchaus denkbar, dass die Klägerinnen die Flächen künftig selbst bewirtschaften, sie an einen Dritten verpachten oder veräußern würden. Für diese Fälle müsse dauerhaft sichergestellt sein, dass die Verpflichtung beachtet und gegebenenfalls übertragen werde. Am 03.01.2019 haben die Klägerinnen Klagen beim Verwaltungsgericht Freiburg erhoben, mit denen sie sich gegen die jeweils gegen sie ergangenen Bescheide wandten. Zur Begründung haben sie unter anderem vorgetragen, dass an keiner Kartoffelpflanze oder -knolle auf ihrem Grundstück Kartoffelkrebs festgestellt worden sei; sie seien nicht einmal beprobt worden. Für die getroffenen Maßnahmen sei es nach dem klaren Wortlaut der Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses und der Kartoffelzystennematoden nicht ausreichend, wenn Kartoffelkrebs nur im Lager des Landhändlers an einer Kartoffelknolle oder -pflanze derselben Partie festgestellt worden sei. Nach § 13 KartKrebs/KartZystV dürften bei Befall einer Partie mit Kartoffelzystennematoden Einschränkungen bei der Anpflanzung vorgegeben werden. Für den Kartoffelkrebs bestehe keine solche Regelung, die von einer „kontaminierten“ Partie zur Annahme einer befallenen Fläche führen könne. Die vom Regierungspräsidium Freiburg in dessen Widerspruchsbescheid herangezogenen teleologischen und historischen Auslegungsansätze verfingen ebenfalls nicht. Zwar möge Sinn und Zweck der Verordnung eine effektive Gefahrenabwehr sein, allerdings dürften drastische Maßnahmen der Eingriffsverwaltung nicht über den gesetzlichen Wortlaut hinaus angeordnet werden. Der Hinweis des Beklagten auf die Genese der Verordnung liege neben der Sache, da sich der Begründung zu der aktuellen Fassung der Verordnung entnehmen lasse, dass § 4 KartKrebs/KartZystV nach dem Willen des Verordnungsgebers in der Neufassung keine inhaltliche Änderung erfahren sollte. Zudem sei die Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahme fraglich. Wenn die Sicherheitszone wirksam sein solle, müsse ein weiterer Puffer mit entsprechenden Schleusen oder Reinigungsvorrichtungen eingerichtet werden, was mit vertretbarem Aufwand nicht machbar sei. Die Fläche sei nicht mehr nutzbar, wenn ein Befahren mit landwirtschaftlichen Fahrzeugen und Geräten nicht mehr möglich sei. Die Verfügung zu Ziffer 2 komme deshalb einer Enteignung gleich. Die Verfügung zu Ziffer 3 sei zu weit gefasst, denn sie seien nur Verpächterinnen und könnten keine Verantwortung für Bewirtschafter übernehmen. Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Der Befall der ausgepflanzten Knollen sei nicht fingiert, sondern lasse sich aus einem Musterbescheid des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz ableiten. Die darin vorgesehene Vorgehensweise sei als bindend angesehen worden. Der Nachweis des Befalls einer Fläche sei nur möglich, wenn der Pilz sich im Feld etabliert und verbreitet habe. Nur dann könne eine Probenahme aussagekräftig sein. Dies sei im vorliegenden Fall nicht gegeben. In der Partie seien aber Knollen befallen gewesen. Es sei zwar nicht auszuschließen, dass Felder frei von befallenen Knollen seien, allerdings lasse sich dies nicht kurzfristig ermitteln. Alle Felder müssten deshalb als befallen angesehen werden. Aus § 6 KartKrebs/KartZystV ergebe sich, dass der Gesetzgeber wegen des hohen Risikos auch bei geringer Wahrscheinlichkeit Eingriffsmaßnahmen als gerechtfertigt ansehe. Der Begriff der Partie, den die Klägerinnen verwendeten, beziehe sich nur auf Kartoffelzystennematoden. Dem Rückschluss, dass damit bezüglich des Kartoffelkrebses keine Handhabe bestehe, könne er nicht ziehen, da in § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV ausdrücklich der Befall von Knollen genannt werde. Vielmehr ergebe sich daraus die Folgerung, dass befallene Knollen in einer Pflanzgutpartie, die bereits ausgepflanzt worden sei, zur Kontamination der Fläche führten und dort Abwehrmaßnahmen ergriffen werden müssten, um eine Verbreitung und weitere Anbauverbote für andere Bewirtschafter zu verhindern. Die weitere Bewirtschaftung sei entgegen der Annahme der Klägerinnen möglich. Deren Aussagen unter anderem zur Nutzung der Fläche und landwirtschaftlicher Geräte auf der Fläche seien unzutreffend. Die Maßnahmen nach Ziffer 3 träfen vorrangig den Bewirtschafter und nicht die Klägerinnen. Dass sich die Anordnungen zu den Ziffern 1 und 3 auch gegen die Klägerinnen richteten, sei aber rechtmäßig und angesichts ihrer zu erwartenden langen Geltungsdauer nachvollziehbar. Die Befallsfläche gelte solange als befallen, bis die zuständige Behörde durch Bodenuntersuchungen die Befallsfreiheit festgestellt habe. Der Aufwand einer Bewirtschaftung werde entgegen der Auffassung der Klägerinnen als vertretbar angesehen und treffe zunächst nur den Bewirtschafter. Es sei aber denkbar, dass die Klägerinnen während dieses Zeitraums auch selbst als Bewirtschafterinnen auftreten würden. Auf Anfrage des Verwaltungsgerichts vom 24.10.2019, ob der Beklagte Möglichkeiten sehe, die Fläche gegenwärtig und in zehn, fünfzehn oder zwanzig Jahren effektiv auf einen Befall zu prüfen und ob zwischenzeitlich die Rasse des Kartoffelkrebs-Erregers bestimmt worden sei, hat das Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis mit Schriftsatz vom 15.11.2019 mitgeteilt, dass der angesprochene Feldtest mit Probenahme bei zwei aufeinanderfolgenden Ernten zwar möglich, aber ein Nachweis wegen der mutmaßlich geringen Zahl an befallenen Knollen sehr schwierig sei. Der Mykologe des Landwirtschaftlichen Technologischen Zentrums Augustenberg halte es deswegen auch für sehr unwahrscheinlich, dass auf der Fläche durch Bodenproben ein Befall nachgewiesen werden könne, was gleichermaßen für Proben in den kommenden Jahren wie für eine Untersuchung in zwanzig Jahren gelte. Eine Rassenbestimmung des Krebserregers könne nicht mehr erfolgen. Weil die Rasse des Kartoffelkrebserregers nicht bekannt sei, sei auch kein Anbau resistenter Pflanzkartoffelsorten möglich. Andere Ackerkulturen könnten aber angebaut werden. Weitere Indizien für einen Befall der ausgepflanzten Kartoffeln beim Erzeuger seien, dass die Vermehrung der befallenen Partie in unmittelbarer Nähe zu einer Kartoffelkrebs-Sicherheitszone stattgefunden habe, sodass vermutet werden könne, dass Sporen durch Erdtransporte (Wildschweine, unzureichend gereinigte Landmaschinen) auf die benachbarte Vermehrungsfläche gelangt seien, und dass in Bayern auf einem mit Pflanzkartoffeln aus besagter Partie bepflanzten Feld nun ebenfalls ein Befall festgestellt worden sei. Dort sei der Aufwuchs nicht abgetötet, sondern jeweils nur das Erntegut untersucht worden. Hierbei sei ein Befall der Knollen festgestellt worden. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht haben die Beteiligten den Rechtsstreit bezüglich der Anordnung zu Ziffer 1 in den Bescheiden des Landratsamtes Schwarzwald-Baar-Kreis übereinstimmend für erledigt erklärt. Mit Urteil vom 25.11.2019 hat das Verwaltungsgericht die Ziffern 2 und 3 der Bescheide des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 10.07.2019 und vom 16.08.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 03.12.2018 aufgehoben und das Verfahren im Übrigen eingestellt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Als Rechtsgrundlage für die ausgewiesene Sicherheitszone kämen nur §§ 4 und 5 KartKrebs/KartZystV in Betracht. Das gemäß § 4 Abs. 1 KartKrebs/KartZystV vorausgesetzte Auftreten des Kartoffelkrebses auf einer Anbaufläche sei aber nicht festgestellt. Zwar müsse die Partie, aus der die Pflanzkartoffeln stammten, als solche nach § 6 Satz 1 KartKrebs/KartZystV als befallen angesehen werden, ohne dass es eines Rückgriffs auf die Fiktion nach § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV bedürfe, denn es liege keine Vermischung mit Knollen oder Pflanzen anderer Partien vor. Nach dieser Norm könne aber ein Erst-recht-Schluss gezogen werden, dass bei Befall einzelner Knollen dieser Partie die gesamte Partie als befallen betrachtet werden müsse. Einen Befall der Anbaufläche dürfe der Beklagte daraus jedoch jedenfalls dann nicht ableiten, wenn nicht die gesamte Partie auf der Anbaufläche ausgepflanzt worden sei. Hier seien lediglich 150 Kilogramm Pflanzkartoffeln aus einer Partie von 20 Tonnen ausgepflanzt worden, die bei weiteren Stichproben nur einen geringen Befall gezeigt habe. Der Befall der Anbaufläche könne nicht nach § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV fiktiv angenommen werden, denn es sei an keiner Kartoffelpflanze oder -knolle auf der Anbaufläche Kartoffelkrebs festgestellt worden. Die Auffassung des Beklagten, diese Vorschrift setze nicht voraus, dass die Pflanzen oder Knollen, an denen Kartoffelkrebs festgestellt worden sei, von der betreffenden Anbaufläche stammen müssten, sondern es bereits genüge, wenn sie aus einer Partie stammten, in der vereinzelt ein Befall festgestellt worden sei, treffe nicht zu. Der Wortlaut von § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV stelle einen direkten Bezug zwischen Kartoffelknolle oder -pflanze und Anbaufläche her. Auch die Systematik der Verordnung spreche dafür, dass die Fiktion des Befalls einer Anbaufläche nur dann angezeigt sei, wenn an einer Pflanze oder Knolle der Fläche der Befall positiv festgestellt worden sei. Wie sich § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV entnehmen lasse, seien in diesem Fall die Kartoffelknollen und das Kartoffelkraut dieser Partie zu vernichten. Der Verordnungsgeber müsse dabei auch den Fall vor Augen gehabt haben, dass ein Teil der Partie bereits ausgepflanzt worden sei, da auch die Vernichtung von Kartoffelkraut - d. h. aus Knollen erwachsener Pflanzen - geboten sei. Weitergehende Maßnahmen habe der Verordnungsgeber nicht vorgesehen, was ihm aber mit einem Verweis in § 6 Satz 2 auf § 4 KartKrebs/KartZystV ohne weiteres möglich gewesen sei. Es handele sich bei den §§ 4 bis 6 KartKrebs/KartZystV um ein abgestuftes Maßnahmenprogramm, das aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auch nachvollziehbar sei. Für die vergleichsweise weniger eingriffsintensive Maßnahme der Vernichtung von Kartoffelknollen und -pflanzen genüge ein Gefahrenverdacht, während für die sehr viel gravierendere Festsetzung einer Sicherheitszone und die damit verbundenen Anbauverbote für mehrere Jahrzehnte die Gewissheit eines Befalls vorausgesetzt werde. Dabei müsse auch berücksichtigt werden, dass die Befallsfreiheit der Fläche womöglich niemals festgestellt werden könne. Auch die Genese der Verordnung spreche entgegen der Auffassung des Beklagten nicht dafür, dass die Befallsfiktion weit zu verstehen sei. Zwar habe die Vorgängervorschrift in der Verordnung zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses vom 20.04.1972 wie auch Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 69/464/EWG des Rates vom 08.12.1969 zur Bekämpfung des Kartoffelkrebses noch so gelautet, dass eine Anbaufläche als befallen gelte, wenn an mindestens einer Pflanze „dieser Fläche“ Kartoffelkrebs festgestellt werde. Der Passus „dieser Fläche“ sei weggefallen, als man die Regelungen zur Bekämpfung von Kartoffelkrebs mit denen zur Bekämpfung von Kartoffelzystennematoden zusammengeführt habe. Allerdings werde dafür kein Grund angegeben, vielmehr habe der Verordnungsgeber die Regelungen laut Gesetzesmaterialien unverändert übernehmen wollen. Aus einer teleologischen Auslegung folge nichts anderes. Der Zweck der Verordnung, eine möglichst wirksame Bekämpfung des Kartoffelkrebses zu ermöglichen, könne nicht über den Wortlaut, die Systematik und die Historie hinweghelfen. Eine teleologische Erweiterung der Norm sei nicht geboten. Aus denselben Gründen sei auch die zu Ziffer 3 getroffene Anordnung rechtswidrig. Am 07.01.2020 hat der Beklagte gegen das ihm am 09.12.2019 zugestellte Urteil die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese wie folgt begründet: Das Verwaltungsgericht verkenne mit seiner Entscheidung den Charakter des Kartoffelkrebses als gefährliche Quarantänekrankheit, für die eine Nulltoleranz gelte. Die Einrichtung einer Sicherheitszone sei notwendig. Der Bezug zwischen Kartoffelknolle oder -pflanze und der Anbaufläche könne sich schon denklogisch nicht nur auf die zeitliche Abfolge von vorher infizierter Fläche und nachfolgend infizierter Kartoffelknolle oder -pflanze beziehen. Es könne nicht darauf ankommen, ob infizierte Knollen gepflanzt oder gesunde Knollen in einem befallenen Boden infiziert würden. § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV fingiere den Befall der gesamten Partie. Diese Fiktion müsse zu der Annahme führen, dass auch die Anbaufläche als befallen gelte, weil - fiktiv - alle ausgepflanzten Pflanzkartoffeln als befallen anzusehen seien. Der Zweck der Verordnung gebiete es, eine Anbaufläche für befallen zu erklären, wenn darauf Pflanzkartoffeln aus einer befallenen Partie angepflanzt worden seien. Anderenfalls träte das widersinnige Ergebnis ein, dass bei Auspflanzung der gesamten Partie auf einem Feld diese Anbaufläche als befallen gelten würde, nicht hingegen, wenn mehrere Teilmengen auf verschiedenen Anbauflächen ausgepflanzt würden, obwohl damit das Verbreitungsrisiko viel stärker gestreut würde. Wegen der Gefahren für die Landwirtschaft handele sich bei den §§ 4 bis 6 KartKrebs/KartZystV auch nicht um ein abgestuftes Maßnahmenprogramm. Aufgrund der Biologie der Krankheit reiche es nicht aus, lediglich befallene Knollen zu vernichten. Auch eine stichprobenartige Bodenuntersuchung könne den Befall nicht sicher ausschließen. Sollte einer solchen teleologischen Auslegung nicht gefolgt werden können, sei eine analoge Anwendung des § 6 Satz 2 KartKrebs/KartZystV geboten. Weil § 4 Abs. 3 KartKrebs/KartZystV nicht direkt anwendbar sei, liege eine planwidrige Regelungslücke vor. Die Analogie sei aber geboten, da ansonsten eine effektive Gefahrenabwehr nicht mehr möglich sei. Auch die Interessenlage sei vergleichbar, da es nicht auf die zeitliche Abfolge des Befalls der Pflanzen oder des Bodens ankommen könne. Der Gesetzgeber habe schlicht nicht gesehen, dass die Gefahrenlage bei Teilpartien dieselbe sei wie bei einer kontaminierten Gesamtpartie. Weil trotz der Anordnungen der Anbau anderer Ackerkulturen weiterhin möglich sei, stehe auch der Gesetzesvorbehalt einer Analogie nicht entgegen. Die Anordnung sei verhältnismäßig, obwohl es nicht gelungen sei, die Rasse des Kartoffelkrebserregers zu bestimmen. Die Rassenbestimmung sei sehr aufwändig und erfordere zunächst eine Vermehrung der gefundenen Sporen im Labor, was hier weder anhand der in ... noch anhand von auf dem Erzeugerfeld in ... (...) gefundenen Sporen gelungen sei. Die Festlegung einer Sicherheitszone sei das mildeste Mittel, das zuverlässig einen Befall verhindere. Es sei auch angemessen, weil der Anbau anderer Kulturen als Kartoffeln weiterhin möglich sei. Unzutreffend gehe das Verwaltungsgericht weiter davon aus, dass „der Befall der Partie als gering eingestuft“ werden könne. Es nehme damit eine Einstufung vor, die rechtlich nicht vorgesehen sei. Auch ein „geringer Befall“ sei gefährlich. Eine lebensfähige Dauerspore genüge bereits für eine flächendeckende Verseuchung, wenn sich der Erreger bei Anbau der Wirtspflanze stark vermehren könne. Dem Umstand, dass nur eine befallene Knolle gefunden worden sei, sei auch dadurch Rechnung getragen worden, dass nur ein denkbar geringer zusätzlicher Sicherheitsbereich festgelegt worden sei. Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. November 2019 - 1 K 30/19 - zu ändern und die Klagen der Klägerinnen gegen die Ziffern 2 und 3 der Bescheide des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 10.07.2017 und vom 16.08.2017 und den diese Ziffern betreffenden Teil des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 03.12.2018 abzuweisen. Die Klägerinnen beantragen, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigen das angefochtene Urteil und tragen ergänzend vor, dass schon die Anordnung der Vernichtung von Feldfrüchten eine überaus eingriffsintensive Maßnahme sei. Wenn der Beklagte fordere, Flächen für Jahrzehnte aus der Bewirtschaftung zu nehmen, sei dafür eine spezielle Eingriffsgrundlage zu verlangen. Jedenfalls müsse die unterlassene Rassenbestimmung zur Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme führen. Auf den Hinweis des Senats vom 10.06.2022, dass mittlerweile die Verordnung (EU) 2016/2031 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.10.2016 über Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschädlingen, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 228/2013, (EU) Nr. 652/2014 und (EU) Nr. 1143/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinien 69/464/EWG, 74/647/EWG, 93/85/EWG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG und 2007/33/EG des Rates Geltung erlangt habe, hat der Beklagte mit Schriftsatz vom 20.06.2022 weiter Stellung genommen und ausgeführt, die Situation, dass befallene Knollen in der Partie durch Zufall gefunden worden seien, nachdem der größte Teil dieser Partie schon ausgepflanzt worden sei, sei besonders und in den Verordnungen nicht explizit vorgesehen. Er, der Beklagte, habe daher die erforderlichen Maßnahmen aus der Biologie des Erregers und dem Sinn und Zweck der Verordnung ableiten müssen. Nulltoleranz gegenüber Unionsquarantäneschädlingen und deren Tilgung seien auch Ziele der Verordnung (EU) 2016/2031. Die Europäische Kommission bereite gerade eine Durchführungsverordnung zur Verordnung (EU) 2016/2031 vor, die deutlich konkreter gefasst sei und sein Vorgehen im Jahr 2017 stütze. Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsverfahrens, des Widerspruchsverfahrens sowie die Verfahrensakten des Verwaltungsgerichts vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Akten und auf die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze verwiesen.