7 B 287/20 SN

Leitsatz: - unbestimmter Auflagenbescheid wegen fehlender Einzelheiten zu Art, Anzahl, Abständen und Dauer der Untersuchungen zur Alkoholabstinenz - keine analoge Anwendung des § 9 Waffengesetz auf einen Jagdschein - keine nachträgliche Auflage zu einer Waffenbesitzkarte zur Ermittlung von geistigen bzw. körperlichen Eignungsmängeln durch regelmäßige, längerfristige Alkoholabstinenzkontrollen und -nachweise bei einem laut vorliegender MPU "trockenen Alkoholiker" 1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Auflagenbescheid vom 26. Februar 2020 (Aktenzeichen 32.1.12.500) wird bezogen auf die unter Ziffer 3 enthaltenen Auflagen wiederhergestellt. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner. 2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt. Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Auflagenbescheid vom 26. Februar 2020 (Aktenzeichen 32.1.12.500) bezogen auf die unter Ziffer 3 gemachten Auflagen wiederherzustellen, hat Erfolg. Dieser Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zulässig, insbesondere statthaft. Denn der Widerspruch des Antragstellers vom 2. März 2020 gegen den Auflagenbescheid vom 26. Februar 2020 entfaltet nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO keine aufschiebende Wirkung wegen der unter 4. erfolgten Anordnung der sofortigen Vollziehung. Eine derartige Auflage i. S. d. § 9 Waffengesetz (WaffG) ist sowohl im Hinblick auf den Jagdschein als auch die Waffenbesitzkarte isoliert anfechtbar, so dass nicht vorrangig im Eilverfahren eine einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO auf Erlass eines Bescheides ohne eine derartige Nebenbestimmung anhängig zu machen wäre. Das hängt davon ab, ob ein begünstigender Bescheid ohne solche Auflage „sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehenbleiben kann“. Das ist im Grundsatz aber keine Frage der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 – 11 C 2.00 –, NVwZ 2001, 429, und vom 19. Januar 1989 – 7 C 31.87 –. BVerwGE 81, 185, 186 jeweils m. w. N.; N. Heinrich in Gerlemann - ders. - B. Heinrich - Papsthart, Waffenrecht, 10. Aufl., 2015, § 9 Rnr. 5 m. w. N). Das ist erkennbar vorliegend nicht der Fall, da zum einen die Waffenbesitzkarte ohne eine derartige, insoweit nachträgliche Auflage nach § 9 WaffG schon erteilt worden war und zum zweiten auch der nunmehr ergangene Jagdschein schon nach dem Beschluss des OVG M-V vom 19. Dezember 2019 – 2 LB 758/18 OVG – zu erteilen war, ohne dass dieser Bescheid ausweislich dieser Entscheidung mit einer solchen Auflage zu versehen wäre. Im Übrigen findet sich im Bundesjagdgesetz kein Verweis auf die (entsprechende) Anwendung des § 9 WaffG, wonach eine Auflage nach diesem Gesetz, also nur nach dem Waffengesetz, unter den dort genannten Voraussetzungen erteilt werden kann. Mithin ist schon nach dieser Gesetzesvorgabe ein Jagdschein ohne solche Nebenbestimmung erteilbar. Der Antrag ist auch begründet. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den Fällen der Nrn. 1 bis 3 oder im Falle der Nr. 4 des § 80 Abs. 2 (Satz 1) VwGO ganz oder teilweise anordnen bzw. wiederherstellen. Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die aufgrund einer Interessenabwägung zu beantwortende Frage, ob die aufschiebende Wirkung des von dem Antragsteller eingelegten Widerspruchs wiederhergestellt wird, ist die sich im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung darbietende Sach- und Rechtslage (Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 80 Rnrn. 147 m. w. N.). Das Gericht hat dabei insbesondere das private Interesse des Antragstellers, vom Vollzug des Verwaltungsakts vorläufig verschont zu werden, mit den öffentlichen Interessen des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung seiner Verfügung abzuwägen. Im Rahmen der Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts Bedeutung erlangen, denn bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit eines Widerspruchs oder einer Hauptsacheklage überwiegt in der Regel das Vollzugsinteresse, bei offensichtlicher Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts hingegen das private Aussetzungsinteresse eines in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten betroffenen Antragstellers. Daran gemessen spricht bei der gebotenen wie auch ausreichenden summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ganz Überwiegendes dafür, dass der mit Widerspruch angegriffene Auflagenbescheid im Hinblick auf die erteilten Auflagen rechtswidrig ist und den Antragsteller daher in seinen Rechten verletzt. Der Auflagenbescheid ist als zu unbestimmt und schon deshalb rechtswidrig anzusehen. Nach § 37 Abs. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG M-V) muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Danach muss der Inhalt der getroffenen Regelung, also der Entscheidungssatz ggf. im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen für den Adressaten des Bescheides so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein, dass dieser sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten und sonst mit der Angelegenheit befassten Behörden und deren Organe den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen oder sonstigen weiteren Entscheidungen zugrunde legen können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 37 Rnr. 5 m. w. N.). Der Wortlaut der Auflage Ziff. 3 lautet: „Zu den in Ziffer 1 und 2 genannten Dokumenten ergehen folgende Auflagen: 3.1. Sie werden zur Durchführung eines geeigneten und zusammenhängenden Alkoholabstinenznachweises verpflichtet. Der Nachweis ist unaufgefordert vorzulegen. 3.2 Sie werden verpflichtet, einen Nachweis über einen Vertragsschluss zur Durchführung eines Alkoholabstinenznachweises bis zum 31.03.2020 vorzulegen.“ Wie ein solcher geeigneter und zusammenhängender Alkoholabstinenznachweis ausgestaltet sein müsste, ergibt sich aus dem Wortlaut der Verfügung nicht. Zwar kann auch auf die Begründung des Bescheides zurückgegriffen werden, jedoch ist auch diese nicht hinreichend bestimmt. Diese Begründung lautet: „Zu Ziffer 3.1 Zum Nachweis der Alkoholabstinenz steht Ihnen frei, eine Haar- oder Urinanalyse durchzuführen. Die Probe ist in einem forensisch gesicherten nach DIN ISO EN 17025 für forensische Zwecke akkreditierten Labor, welches die Untersuchung nach den Standards der GTFCh durchführt, vornehmen zu lassen. Der Nachweis ist entweder nach jeder Haaranalyse oder bei der Urinanalyse nach Erhalt des Zertifikates unverzüglich und unaufgefordert der unteren Jagdbehörde vorzulegen. Dieses Zertifikat gilt auch als Nachweis in Bezug auf die Waffenbesitzkarte. Zu Ziff. 3.2 Um sicherzustellen, dass das Nachweisverfahren eingeleitet wurde, ist die Vorlage eines Vertragsabschlusses darüber bis zum 31.03.2020 erforderlich. Die anfallenden Kosten haben Sie zu tragen.“ Erkennbar ist danach, dass es sich nicht nur um eine einzelne Überprüfung und Begutachtung handeln, sondern wohl im Sinne eines Alkohol-Screenings um mehrere, wegen der Befristung längstens bis zum 31. März 2022 durchzuführende Untersuchungen handeln soll. Auch wenn in der Begründung auf die „GTFCh“ als Abkürzung der Gesellschaft für Toxikologische und Forensische Chemie und die DIN-Norm EN ISO/IEC 17025 abgestellt wird, betrifft dies die Auswahl des zu beauftragenden Labors, das bestimmte Untersuchungen durchführen kann. Die Anzahl der erforderlichen Untersuchungen von Urin- oder Haarproben und deren zeitlicher Abstand sind damit aber nicht vorgegeben, so dass auch unter Berücksichtigung der Bescheidbegründung von einem unbestimmten Tenor („geeigneter und zusammenhängender Alkoholabstinenznachweis“) auszugehen ist. So fordert etwa auch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Waffengesetz unter Punkt 6.4 neben der Methode auch Angaben zum Umfang der Untersuchung. Darüber hinaus ist aber auch in materieller Hinsicht bei der gebotenen summarischen Überprüfung von einer rechtswidrigen Auflage auszugehen. Das gilt sowohl im Hinblick auf den Jagdschein als auch die Waffenbesitzkarte, für die diese Auflage jeweils gelten soll. Denn die von der Antragsgegnerin genannte Ermächtigungsgrundlage für die angeordnete Auflage zu 3. des streitgegenständlichen Bescheides vom 26. Februar 2020 nach § 9 WaffG betrifft nach Absatz 2 nur die mit einer Erlaubnis nach dem Waffengesetz verbundene Auflage zu den in Absatz 1 genannten Zwecken, also zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere um Leben und Gesundheit von Menschen gegen die aus dem Umgang mit Schusswaffen oder Munition entstehenden Gefahren und erheblichen Nachteile zu schützen. Auch nach der gesetzgeberischen Begründung zu § 9 Abs. 1 und 2 WaffG (BT-Drs. 14/7758, 57) kann eine solche Auflage nur waffenrechtliche Erlaubnisse betreffen. Die Gesetzesbegründung lautet: „Zu Absatz 1 Die Vorschrift ermöglicht die inhaltliche Beschränkung von waffenrechtlichen Erlaubnissen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Dabei steht vor allem der Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen im Vordergrund. Die Regelung entspricht inhaltlich im Wesentlichen § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3, § 28 Abs. 1 Satz 5, § 29 Abs. 1 Satz 3, § 35 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2, § 44 Abs. 1Satz 2 und § 45 Abs. 2 des bisherigen Waffengesetzes. Zu Absatz 2 Diese Regelung des Gesetzes bezieht sich auf alle Erlaubnisse und Ausnahmebewilligungen, gleichgültig ob auf deren Erteilung ein Rechtsanspruch besteht oder ob die Entscheidung im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde liegt. § 36 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes ermöglicht die Befristung einer Erlaubnis (Nummer 1), Auflagen (Nummer 4) sowie grundsätzlich die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (Nummer 5); letztere ist damit zulässig und lediglich insoweit eingeschränkt, dass bereits die Erlaubnis den entsprechenden Vorbehalt enthalten muss. Bei der Vorschrift handelt es um eine sachlich begründete Sonderregelung zu § 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes, die zum einen eine bereichsspezifische Zweckbindung von Befristungen und Auflagen enthält und zum anderen die Möglichkeit entsprechender nachträglicher Auflagen bereits gesetzlich vorsieht, also einen entsprechenden Vorbehalt in waffenrechtlichen Erlaubnissen entbehrlich macht. Nebenbestimmungen zu waffenrechtlichen Erlaubnissen und Ausnahmebewilligungen müssen daher zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gerechtfertigt sein.“ Der Gesetzgeber macht deutlich, dass es um waffenrechtliche Erlaubnisse geht, bei denen für Auflagen eine Sonderregelung zur allgemeinen Vorschrift des § 36 Abs. 2 VwVfG des Bundes (bzw. der identischen Landesregelung) vorgesehen ist. Auch wenn etwa nach § 13 Abs. 4 WaffG der Jagdschein für Erwerb und vorübergehenden Besitz der Waffenbesitzkarte gleichsteht – nach der Gesetzesbegründung (a. a. O., S. 62) stellt die Vorschrift die bisherige Praxis einer Ausleihe auf gültigen Jagdschein auf eine gesetzliche Grundlage – handelt es sich bei einem Jagdschein nicht um eine Erlaubnis nach dem Waffengesetz. Eine derartige jagdrechtliche Auflage ist auch nach der allgemeinen Regelung des § 36 VwVfG M-V nicht als rechtmäßig anzusehen. Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Auflage i. S. d. Abs. 2 Nr. 4 der Vorschrift versehen werden, mit der dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Mangels Zulassung einer solchen Auflage im Jagdrecht des Bundes oder des Landes Mecklenburg-Vorpommern könnte allenfalls die zweite Variante in Betracht kommen. Davon ist aber schon deshalb nicht auszugehen, da nach dem Beschluss des OVG M-V, a. a. O., der sich mit der Frage der - vom Gericht angenommenen - persönlichen Eignung des Antragstellers als langjährig trockenen Alkoholikers und des hinreichenden Nachweises durch eine in einer Fahrerlaubnissache eingeholte MPU auseinandersetzt, der Jagdschein ohne Nebenbestimmung zu erteilen war. Das Jagdrecht kennt zudem ein vorsorgliches dauerndes Alkohol-Screening für einen Zeitraum hier von etwa zwei Jahren nach Erteilung des Jagdscheines nicht. Sind Tatsachen bekannt, die Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nach § 17 Abs. 4 Nr. 4 BJagdG („Trunksucht“) oder die körperliche Eignung nach § 17 Abs. 1 Nr. 2 BJagdG begründen, kann nach Abs. 6 die zuständige Behörde dem Beteiligen die Vorlage eines amts- oder fachärztlichen Zeugnisses über die geistige und körperliche Eignung aufgeben. Darüber hinaus ist nach § 18 BJagdG, wenn nachträglich Tatsachen eintreten oder bekannt werden, welche die Versagung des Jagdscheines begründen, der Jagdschein für unzulässig zu erklären. Eine Suche nach solchen Tatsachen durch ein permanentes Alkoholscreening sieht das Jagdrecht aber nicht vor, so dass dadurch auch nicht sichergestellt werden kann, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Jagdscheines (erst) erfüllt werden. Aber auch die nachträgliche Auflage im Hinblick auf die Waffenbesitzkarte ist nach summarischer Prüfung nicht als rechtmäßig anzusehen. Zwar ist eine solche Auflage nach § 9 Abs. 2 Satz 2 WaffG, mit der eine waffenrechtliche Erlaubnis wie eine Waffenbesitzkarte für Jäger (§§ 10, 13 WaffG) verbunden wird, auch nachträglich möglich. Dabei mag offen bleiben, ob eine solche nachträgliche Auflage nach § 9 Abs. 2 WaffG auch wegen der Stellung nach und der Bezugnahme auf die in § 9 Abs. 1 WaffG genannten Zwecke nur zur Einschränkung der waffenrechtlichen Erlaubnis zur Anpassung an aktuelle Verhältnisse im Sinne etwa räumlicher, inhaltlicher oder zeitlicher Nutzungsbeschränkungen oder von Aufbewahrungsregelungen in Frage kommt (in diesem Sinn etwa Nr. 9.1 der Allgemeinen VwV zum Waffengesetz, N. Heinrich a. a. O., § 9 Rnr. 5, und Gade, Waffengesetz, 2. Aufl. 2018, § 9 Rnr. 8 f.) oder auch persönliche Eignungsnachweise betreffen kann. Selbst wenn man dennoch wegen der allgemeinen Fassung des § 9 Abs. 2 WaffG ohne ausdrücklichen Bezug auf inhaltliche Beschränkungen der Erlaubnis durch die Auflage und auch der gesetzgeberischen Begründung, die eine Anwendung der nachträglichen Auflage auf jegliche waffenrechtliche Erlaubnis vorsieht (s.o.), mit einer solchen nachträglichen Auflage im Grundsatz auch persönliche Eignungsnachweise vorsehen könnte, entspricht dies nicht der Systematik des Waffengesetzes. Denn nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WaffG müssten für die Annahme fehlender persönlicher Eignung von Personen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie etwa abhängig von Alkohol sind. Wenn nach § 6 Abs. 2 WaffG Tatsachen bekannt sind, die Bedenken gegen die persönliche Eignung nach Absatz 1 begründen, oder bestehen begründete Zweifel an vom Antragsteller beigebrachten Bescheinigungen, so hat die zuständige Behörde dem Betroffenen auf seine Kosten die Vorlage eines amts- oder fachärztlichen oder fachpsychologischen Zeugnisses über die geistige oder körperliche Eignung aufzugeben. Wenn aber wie vorliegend ausweislich der Entscheidung des OVG M-V, a. a. O., nicht von aktuellen Eignungsmängeln aufgrund einer bestehenden Alkoholabstinenz und ausreichenden gutachterlichen Nachweisen aus dem bisherigen Verwaltungsverfahren auszugehen ist, kann nicht über den Wortlaut des § 6 WaffG hinaus mittels einer nachträglichen Auflage permanent diese Abstinenz überprüft werden. Denn nur bei bestehenden Tatsachen und begründeten Zweifeln an Bescheinigungen könnte ein Gutachten unter den vorgenannten Voraussetzungen abverlangt werden. Die zudem permanente Begutachtung soll aber erst neue Tatsachen und damit Zweifel an bestehenden Gutachten ergeben, was der Gesetzessystematik auch im Hinblick auf eine nachträgliche Auflage widerspricht. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 i. V. m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG, wobei die zu addierenden Auffangstreitwerte von 5.000 € für die beiden Auflagen wegen der Vorläufigkeit des Eilverfahrens halbiert werden.