1 A 11185/23.OVG

Leitsatz: 1. Die materielle Ermächtigung der Gemeinde zu Maßnahmen, mit denen eine den Widmungszweck einer öffentlichen Einrichtung überschreitende Nutzung unterbunden werden soll, ergibt sich bereits aus § 2 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 14 Abs. 2 GemO (juris: GemO RP); dies gilt auch für entsprechende Verwaltungsakte.(Rn.8) 2. Das öffentlich-rechtliche Notwegerecht begründet eine Duldungspflicht, jedoch keine Handlungspflicht der Gemeinde im Sinne einer Verpflichtung zur Herstellung und Unterhaltung des Notwegs in der Art, wie er als Erschließung der hierauf angewiesenen Grundstücke beschaffen sein muss; Letzteres obliegt vielmehr ebenso wie die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands nach Beendigung der Benutzung dem Nutzungsberechtigten.(Rn.26) 3. Das öffentlich-rechtliche Notwegerecht setzt voraus, dass der Nutzungswillige der Gemeinde in Bezug auf die ihm danach obliegende Herstellung, Unterhaltung und Wiederherstellung ein zumutbares Angebot unterbreitet, welches sicherstellt, dass ihr in der Folge keine unwirtschaftlichen Aufwendungen entstehen. (Rn.26) 4. Der Nutzungswillige kann die Gemeinde insoweit nicht auf die Erhebung wiederkehrender Beiträge zur Instandhaltung des Notwegs verweisen.(Rn.27) Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 22. November 2023 wird abgelehnt. Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt die Klägerin. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000, -- € festgesetzt. Nach § 124a Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – ist die Berufung zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO dargelegt ist und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall. Die mit dem Zulassungsantrag allein geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor. Derartige Zweifel setzen voraus, dass nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte gegen die Richtigkeit sprechen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn mit dem Zulassungsantrag ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 2010 – 1 BvR 2011/10 –, juris Rn. 17) und das Urteil auch nicht im Ergebnis aus einem anderen Grund offensichtlich richtig ist (BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4/03 –, juris Rn. 9). Darlegen im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert mehr als einen nicht näher spezifizierten Hinweis auf das Vorliegen eines Zulassungsgrunds. Es bedeutet vielmehr „erläutern“, „erklären“ oder „näher auf etwas eingehen“. Erforderlich ist eine substantiierte Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen und aufbereitet wird. Der Zulassungsantrag muss es dem Oberverwaltungsgericht – in der Regel ohne weitere Ermittlungen – ermöglichen, auf seiner Basis zu erkennen, ob der geltend gemachte Zulassungsgrund vorliegt (vgl. zum Ganzen etwa Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, § 124a Rn. 49 m. w. N.). Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Bescheid vom 21. August 2021, mit dem die Beklagte der Klägerin und von ihr beauftragten Unternehmen die Durchfahrt über ihre gemeindlichen Wirtschaftswege untersagt hat, mit Urteil vom 22. November 2022 als unbegründet abgewiesen. Ermächtigungsgrundlage für den Bescheid sei die Satzung über die Benutzung der gemeindlichen Feld- und Waldwege der Ortsgemeinde L... – FeldwS –. Der Klägerin stehe kein Recht zu, die Wirtschaftswege der Beklagten als Durchfahrt zu ihren in der Gemarkung K... gelegenen landwirtschaftlichen Flächen zu nutzen. Ein solches ergebe sich nicht aus § 14 Gemeindeordnung – GemO –, da die in D... ansässige Klägerin weder Einwohnerin der Beklagten sei noch in deren Gebiet Grundstücke besitze oder ein Gewerbe betreibe. Auch § 4 Abs. 1 Satz 1 FeldwS, wonach die Wege vorrangig der Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke dienen, begründe kein entsprechendes Nutzungsrecht. Zwar ergebe sich aus dem Wortlaut der Satzungsbestimmung keine unmittelbare Beschränkung auf den Kreis der gemäß § 14 GemO zur Benutzung der gemeindlichen Einrichtungen Berechtigten. Einer solchen bedürfe es jedoch schon deshalb nicht, weil diese bereits aus der höherrangigen gesetzlichen Vorschrift des § 14 GemO i. V. m. § 1 FeldwS folge. Ebenso wenig sei ein Nutzungsrecht der Klägerin an den Feld- und Waldwegen der Beklagten aus § 4 Abs. 3 Satz 1 FeldwS abzuleiten. Danach sei die Benutzung dieser Wege über den satzungsmäßigen und gesetzlichen Zweck hinaus, insbesondere um mit Fahrzeugen zu Wochenendhäusern, Jagdhütten, gewerblich genutzten Kiesgruben, Sandgruben und Steinbrüchen und ähnlichen Vorhaben zu gelangen, nur mit Erlaubnis der Gemeinde zulässig, welche die Klägerin jedoch nicht beantragt habe. Auch stehe der Klägerin kein öffentlich-rechtliches Notwegerecht gemäß Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz – GG – i. V. m. § 917 Bürgerliches Gesetzbuch – BGB – analog zu. Die Klägerin habe bereits keinen Anspruch gegen die Beklagte, deren Wege überhaupt zur Anbindung ihrer in der Gemarkung ... gelegenen landwirtschaftlichen Flächen an das öffentliche Straßennetz zu nutzen, da es sich bei der Bewirtschaftung nicht um ein ortsgebundenes privilegiertes Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Baugesetzbuch – BauGB – handele. Abgesehen davon fehle es für ein öffentlich-rechtliches Notwegerecht an einem zumutbaren Angebot der Klägerin an die Beklagte über die Ertüchtigung der Wege für den beabsichtigten Schwerlastverkehr. Ein solches Angebot sei auch nicht deshalb entbehrlich, weil die Beklagte nach § 11 Kommunalabgabengesetz – KAG – dem Grunde nach berechtigt wäre, für die Instandhaltung der Wirtschaftswege wiederkehrende Beiträge zu erheben. Der Beklagten sei es in diesem Falle nämlich verwehrt, die von der Klägerin bewirtschafteten, in der Gemarkung K... gelegenen Flächen in die Verteilungsmasse einzubeziehen; zudem gehöre die Klägerin nicht zum beitragspflichtigen Personenkreis. 1. Der Zulassungsantrag macht hiergegen zunächst geltend, dass die Satzung über die Benutzung der gemeindlichen Feld- und Waldwege der Beklagten keine den Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG genügende Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Bescheid darstelle, da es an einer ausdrücklichen Regelung der Befugnis zum Erlass einer Untersagungsverfügung fehle. Mit diesem Vorbringen stellt der Zulassungsantrag die Richtigkeit des Urteils nicht ernstlich in Frage. Die materielle Ermächtigung der Gemeinde zu Maßnahmen, mit denen eine den Widmungszweck einer öffentlichen Einrichtung überschreitende Nutzung unterbunden werden soll, ergibt sich letztlich bereits aus § 2 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 14 Abs. 2 GemO. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 GemO können Gemeinden auf ihrem Gebiet jede öffentliche Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft übernehmen, soweit diese nicht durch Gesetz ausdrücklich anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen wird (freie Selbstverwaltungsaufgaben). § 14 Abs. 2 GemO, wonach Einwohner der Gemeinde im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt sind, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen, setzt die Berechtigung der Gemeinde zur Schaffung und zum Betrieb derartiger Anlagen demgemäß als gegeben voraus. Aus der Kompetenzzuweisung in § 2 Abs. 1 Satz 1 GemO in Verbindung mit der Schaffung und dem Betrieb einer konkreten öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 14 Abs. 2 GemO auf dieser rechtlichen Grundlage folgt als Annex das Recht der Gemeinde, Maßnahmen zu ergreifen, die den ordnungsgemäßen Betrieb und den Widmungszweck der öffentlichen Einrichtung sicherstellen. Dies kann auch ohne ausdrückliche Ermächtigung durch Verwaltungsakt geschehen (vgl. OVG NW, Urteile vom 28. November 1994 – 22 A 2478/93 –, juris Rn. 6 ff., und vom 14. Oktober 1988 – 15 A 188/86 –, juris Rn. 7 f., jeweils m. w. N.). 2. Weiterhin rügt der Zulassungsantrag, dass die Satzung nicht ausdrücklich die Nutzung der Wirtschaftswege der Beklagten für ortsfremde Landwirte untersage. Gemäß § 4 Abs. 1 FeldwS dienten die Wege vorrangig zur Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke. Der Wortlaut der Vorschrift enthalte hierbei keine Beschränkung auf innerhalb des Gemeindegebiets gelegene Grundstücke. Auch die gewählte Formulierung „vorrangig“ schließe eine Nutzung der Wege für außerhalb des Gemeindegebiets gelegene Grundstücke gerade nicht aus. Damit stellt er die Richtigkeit des Urteils ebenfalls nicht ernstlich in Frage. Hinreichende Anhaltspunkte für eine durch die Satzung erfolgte Erweiterung des in § 14 GemO festgelegten, zur Nutzung öffentlicher Einrichtungen berechtigten Personenkreises sind dem Zulassungsantrag nicht zu entnehmen. Nach § 1 Satz 1 FeldwS gelten die Vorschriften der Satzung für die nichtöffentlichen Feld- und Waldwege der Ortsgemeinde. Deren Zweckbestimmung legt § 4 FeldwS wie folgt fest: Die Wege dienen vorrangig der Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücke. Die Benutzung als Fußweg ist zulässig, soweit sich aus sonstigen Vorschriften keine Beschränkungen ergeben. Die in der Karte zu dieser Satzung (§ 1) als Wanderwege bezeichneten Wege werden zusätzlich zu der Zweckbestimmung nach Abs. 1 als Wanderwege vorgesehen. Die Benutzung von Wegen über den satzungsgemäßen und gesetzlichen Zweck hinaus, insbesondere um mit Fahrzeugen zu Wochenendhäusern, Jagdhütten, gewerblich genutzten Kiesgruben, Sandgruben und Steinbrüchen und ähnlichen Vorhaben zu gelangen, ist nur mit Erlaubnis der Ortsgemeinde zulässig. Die Erlaubnis ist gebührenpflichtig. Das Aufstellen oder Anbringen von Wegemarkierungen, Hinweisschildern, Werbetafeln oder anderen Gegenständen auf oder an den Wegen ist nur mit Erlaubnis der Ortsgemeinde zulässig. Die Ortsgemeinde kann die Erlaubnis im Einzelfall von einer Gebühr abhängig machen. Rechte zur Benutzung der Wege aufgrund anderer Vorschriften bleiben unberührt. Damit ergibt sich zwar aus dem Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 FeldwS in der Tat keine ausdrückliche unmittelbare Beschränkung auf eine Benutzung zum Zwecke der Bewirtschaftung von land- und forstwirtschaftlich genutzten Grundstücken innerhalb des Gemeindegebiets. Insoweit führt das Verwaltungsgericht in seinem Urteil jedoch aus, dass es zum einen einer derartigen ausdrücklichen Beschränkung in der Satzung schon deshalb nicht bedürfe, weil sich eine solche bereits aus der gesetzlichen Vorschrift des § 14 Abs. 2 GemO ergebe, und zum anderen der Geltungsbereich kommunaler Satzungen naturgemäß generell auf das Gebiet der jeweiligen Satzungsgeberin – hier also der Beklagten – beschränkt sei. Mit dieser Begründung setzt sich der Zulassungsantrag nicht in einer den eingangs bezeichneten Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechenden Weise auseinander. Danach ist insoweit lediglich noch darauf hinzuweisen, dass auch der Formulierung „vorrangig“ in § 4 Abs. 1 Satz 1 FeldwS kein ausreichender Anhaltspunkt für eine von der Satzungsgeberin beabsichtigte Ausweitung des zulässigen Nutzerkreises entnommen werden kann. Ganz abgesehen davon, dass für eine derartige Regelung „zugunsten Dritter“ keinerlei Anlass ersichtlich ist, spricht gegen eine solche auch der Regelungszusammenhang innerhalb der Vorschrift: § 4 Absatz 1 Satz 1 FeldwS regelt erkennbar den „Hauptzweck“ der Wege, der Bewirtschaftung der land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke zu dienen. Die Absätze 2 bis 4 der Vorschrift erweitern diese „vorrangige“ Zweckbestimmung sodann auf andere näher bezeichnete Zwecke, nämlich die Benutzung als Fuß- bzw. Wanderweg, das Befahren mit Fahrzeugen zu den dort genannten Zielen sowie das Aufstellen oder Anbringen von Gegenständen. 3. Soweit der Zulassungsantrag des Weiteren rügt, dass es sich bei dem Befahren der Feldwege durch die Klägerin entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht um ein erlaubnis- und gebührenpflichtiges „ähnliches Vorhaben“ im Sinne des § 4 Abs. 3 FeldwS handele, kommt es darauf im vorliegenden Fall nicht an. Das Verwaltungsgericht hat insoweit nämlich festgestellt, dass es für einen Nutzungsanspruch der Klägerin nach § 4 Abs. 3 FeldwS auch bei Annahme eines „ähnlichen Vorhabens“ jedenfalls an der – seitens der Klägerin nicht beantragten – erforderlichen Erlaubnis der Beklagten fehlen würde. 4. Darüber hinaus macht der Zulassungsantrag geltend, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht das Bestehen eines öffentlich-rechtlichen Notwegerechts gemäß Art. 14 Abs. 1 GG i. V. m. § 917 BGB analog verneint habe. Bei der landwirtschaftlichen Nutzung der Flächen handele es sich um ein ortsgebundenes Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB, dessen Erschließung durch die Wirtschaftswege der Beklagten ausreichend gesichert sei. Eines Angebots zur Ertüchtigung bedürfe es vorliegend nicht. Zum einen fehle es an ausreichenden Feststellungen zu einer durch die streitgegenständliche Nutzung bereits eingetretenen Beschädigung der Wege. Die bloße hypothetische Annahme, dass es durch den Verkehr mit landwirtschaftlichen Maschinen oder Lastkraftwagen zu einer solchen kommen könne, stelle keine tragfähige Grundlage für das Erfordernis eines Angebots zur Ertüchtigung dar. Zum anderen könne die Beklagte die Instandhaltung der Wirtschaftswege mittels einer Erhebung wiederkehrender Beiträge gewährleisten, wobei die Klägerin dann indessen nicht zum beitragspflichtigen Personenkreis gehöre. Auch dem vermag der Senat nicht zu folgen. Das öffentliche Notwegerecht begründet lediglich eine Duldungspflicht und keine Handlungspflicht der Beklagten im Sinne einer Verpflichtung zur Herstellung des Notwegs in der Art, wie er als Erschließung der hierauf angewiesenen Grundstücke beschaffen sein muss, damit diese Grundstücke ordnungsgemäß genutzt werden können. Vielmehr obliegt die Herstellung wie auch die nachfolgende Unterhaltung des Notwegs in dem für die Bewirtschaftung des Grundstücks erforderlichen Umfang dem Nutzungsberechtigten. Dieser Rechtsgedanke findet seinen Ausdruck auch in der die Sondernutzung einer Straße, also deren Nutzung über den Allgemeingebrauch hinaus regelnden Vorschrift des § 41 LStrG. Im Übrigen erschöpft sich diese Verpflichtung des Nutzungsberechtigten nicht in der Herstellung und der laufenden Unterhaltung, sondern ihm obliegt zudem die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes nach Beendigung der Notwegebenutzung. Die Gemeinde als Eigentümerin des Wirtschaftswegs muss zwar dessen Nutzung als Notweg dulden, ist jedoch nicht verpflichtet, nach Wegfall dieser Notwendigkeit eine fortdauernde Veränderung ihres Grundstücks hinzunehmen. Insoweit muss der Nutzungswillige der Gemeinde ein zumutbares Angebot machen, welches sicherstellt, dass ihr in der Folge keine unwirtschaftlichen Aufwendungen entstehen (vgl. zum Ganzen etwa Urteil des Senats vom 21. Oktober 2009 – 1 A 10481/09.OVG –, juris Rn. 82 f. m. w. N.). Ein derartiges Angebot ist vorliegend auch nicht etwa deshalb entbehrlich, weil es bislang an Feststellungen zu einer durch die bisherige Nutzung bereits eingetretenen Beschädigung der Wege fehlt. Die Annahme, dass es durch den Verkehr mit landwirtschaftlichen Maschinen oder Lastkraftwagen zu einer derartigen Beschädigung kommen könnte, ist entgegen der Ansicht der Klägerin keineswegs rein hypothetischer Natur, sondern entspricht bei einem Befahren von nicht für diese Zwecke ausgebauten Wirtschaftswegen mit in der Regel mehrere Tonnen schweren Fahrzeugen bereits der allgemeinen Lebenserfahrung. Auch kann die Beklagte nicht darauf verwiesen werden, die Instandhaltung der Wirtschaftswege mittels einer Erhebung wiederkehrender Beiträge zu gewährleisten. Es ändert nichts an der Unzumutbarkeit entsprechender Aufwendungen für die Gemeinde, dass diese die ihr entstehenden Kosten möglicherweise letztendlich auf Dritte – die Grundstückseigentümer in der Gemeinde – abwälzen könnte. Die von ihr umfassten Grundstücke sind wesentliche Bestandteile der kommunalen Gebietskörperschaft als solcher. Von daher erschiene es unbillig, die Gemeinde zu verpflichten, allein aufgrund des Verhaltens Dritter – hier der Klägerin – entstandene Aufwendungen im Wege wiederkehrender Beiträge den hieran völlig unbeteiligten Eigentümern von Grundstücken innerhalb der Gemeinde aufzubürden. Dieser Rechtsgedanke kommt auch in § 41 Abs. 3 und 4 LStrG zum Ausdruck, wonach die Beseitigung von Schäden an der Straße, die durch deren Nutzung über den Gemeingebrauch hinaus entstehen, Sache des Inhabers der entsprechenden Sondernutzungserlaubnis ist. 5. Ernstliche Zweifel ergeben sich schließlich auch nicht mit Blick auf den geltend gemachten unzulässigen Eingriff in den eingerichteten Gewerbebetrieb der Klägerin. Im Falle von nur mittelbaren Auswirkungen auf grundrechtlich geschützte Rechtsgüter bedarf es für die Annahme eines Grundrechtseingriffs einer qualifizierten Grundrechtsbeeinträchtigung, für die je nach Sachbereich leicht variierende Schlagworte wie „schwer und unerträglich“ oder „schwer und unzumutbar“ gebräuchlich sind (vgl. näher Kopp/Schenke, VwGO, 29. Auflage 2023, § 42 Rn. 122). Eine derart qualifizierte mittelbare Auswirkung des bloßen Verbots, ohne ein – der Klägerin ohne Weiteres mögliches – zumutbares Angebot an die Beklagte zur Sicherstellung, dass dieser hierdurch keine unwirtschaftlichen Aufwendungen entstehen, die Wirtschaftswege der Beklagten über deren Widmungszweck hinaus zu benutzen, ist hier weder dargelegt noch auch nur ansatzweise ersichtlich. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2, 63 Abs. 2 Gerichtskostengesetz.