34 A 981/21.PVL

Leitsatz: 1. Ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats setzt das Vorliegen einer Maßnahme derjenigen Dienststelle voraus, bei der er gebildet ist. Ist die Dienststelle nach außen hin nicht allein entscheidungsbefugt, liegt eine eigene Regelung nur dann vor, wenn die Dienststelle einen bestimmenden Einfluss auf die Entscheidung hat. 2. Eine Maßnahme, die der Dienststellenleiter nicht selbst trifft, ist ihm personalvertretungsrechtlich dann zuzurechnen, wenn er einer organisatorisch nachgeordneten Stelle, die keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist, Befugnisse zur eigenständigen Bearbeitung und Entscheidung überträgt oder es sich um geduldetes Handeln eigener Beschäftigter handelt. 3. Ein Unterlassen stellt grundsätzlich keine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne dar. Es kann nur dann der Mitbestimmung unterliegen, wenn das Gesetz die Versagung, Untersagung oder Ablehnung einer Maßnahme ausdrücklich für mitbestimmungspflichtig erklärt. 4. Die einer Dienststelle obliegende (rechtliche) Verpflichtung zum Handeln ist ohne Bedeutung für die Beantwortung der Frage, ob (tatsächlich) eine personalvertretungsrechtliche Maßnahme dieser Dienststelle anzunehmen ist. 5. Die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen in Schulen im Rahmen der arbeitsmedizinischen und sicherheitstechnischen Betreuung gemäß DGUV Vorschrift 2 durch eine vom Ministerium für Schule und Weiterbildung NRW und einem überbetrieblichen Dienst i. S. v. § 19 ASiG gebildete Koordinationsstelle unterliegt nicht der Mitbestimmung des auf der Ebene der Bezirksregierung gebildeten Lehrkräfte-Personalrats. Die Beschwerde wird zurückgewiesen. Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen. Gründe I. Die arbeitsschutzrechtlich vorgeschriebenen Regelbegehungen an den Förderschulen und den Schulen für Kranke im Bezirk der Beteiligten erfolgen durch Mitarbeiter der C. Gesundheitsvorsorge und Sicherheitstechnik GmbH (im Folgenden: C. GmbH). Diese Gesellschaft wurde vom Ministerium für Schule und Bildung des Landes Nordrhein-Westfalen (MSB NRW) in entsprechender Anwendung von § 19 ASiG unter personalvertretungsrechtlicher Beteiligung aller bei ihm gebildeten Lehrkräfte-Hauptpersonalräte als überbetrieblicher Dienst beauftragt, die betriebsärztliche und arbeitssicherheitstechnische Betreuung aller Lehrkräfte an den öffentlichen Schulen des Landes Nordrhein-Westfalen wahrzunehmen. Die von der C. GmbH zu erbringenden Dienstleistungen umfassen unter anderem die Wahrnehmung sämtlicher Aufgaben, die sich aus dem Arbeitssicherheitsgesetz, insbesondere aus den §§ 3 und 6 ASiG, ergeben und die in der Unfallverhütungsvorschrift "Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit" vom 15. Dezember 2009 in der Fassung vom 1. Januar 2012 (DGUV Vorschrift 2) näher bestimmt sind. Auf der Grundlage eines Entwurfs der C. GmbH erstellt das MSB NRW unter Mitbestimmung der Lehrkräfte-Hauptpersonalräte jährlich einen sog. Arbeitsplan betreffend die Betreuung der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen nach § 2 Abs. 3 DGUV Vorschrift 2. Dieser Arbeitsplan bildet einen landesweiten Rahmen für die betriebsärztliche und sicherheitstechnische Betreuung der Lehrkräfte. Er legt für die C. GmbH sowie für die Bezirksregierungen und die öffentlichen Schulen des Landes Nordrhein-Westfalen fest, wie die für das jeweils folgende Haushaltsjahr zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel für die betriebsärztliche und sicherheitstechnische Betreuung durch die C. GmbH zu verwenden sind. Im Arbeitsplan sind tabellarisch aufgelistet die Aufgabenfelder (z. B. "Eigeninitiatives Handeln zur Verhältnisprävention an bestehenden Arbeitssystemen"), die Tätigkeiten der C. GmbH (in Stichworten, beispielhaft; z. B. "Durchführung der Regelbegehungen an 860 Schulen"), die jeweils betroffenen Schulformen, das für die jeweiligen Tätigkeiten der C. GmbH angesetzte Budget und die dafür insgesamt geplanten Einsatzstunden, die der Arbeitsmedizin (AM) und/oder der Sicherheitstechnik (SI) zugeordnet werden. Der Arbeitsplan legt keine einzelnen Schulen für bestimmte Maßnahmen fest. Vielmehr wählt eine Koordinationsstelle des MSB NRW und der C. GmbH die konkreten Schulen für die Regelbegehungen aus. Der Hauptpersonalrat für Lehrkräfte an Förderschulen und Klinikschulen beim MSB NRW bestimmt nach dem Vortrag des Antragstellers weder formell noch informell bei der Auswahl konkreter Schulen für die Regelbegehungen oder bei deren Organisation mit. Die Beteiligte erhält nach ihren Angaben weder Informationen darüber, wann welche Schule begangen wird, noch nimmt sie an den Begehungen teil. Der Antragsteller, der bei der Beteiligten gebildete Personalrat für Lehrerinnen und Lehrer an Förderschulen und Schulen für Kranke, forderte bei der Beteiligten mit Schreiben vom 7. Dezember 2017 die Mitbestimmung zu "den einzelnen Aspekten" des Arbeitsplans für das Jahr 2018 ein. Er führte dabei unter anderem die Auswahl der Schulen für Regelbegehungen im Bezirk der Beteiligten an. Mit Schreiben vom 29. Januar 2018 lehnte die Beteiligte eine Mitbestimmung bei der Durchführung der Regelbegehungen mit der Begründung ab: Die Maßnahme werde durch den Arbeitsplan des MSB NRW abschließend bestimmt, "zentral" durch die C. GmbH in E. gesteuert und durch deren Mitarbeiter wahrgenommen. Anders als noch vor einigen Jahren wähle sie ‑ die Beteiligte ‑ nicht die konkreten Schulen dafür aus. Sie bestimme auch nicht, wie die Begehungen durchgeführt würden. Der Antragsteller hat am 23. Oktober 2018 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Zur Begründung hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Der jährliche Arbeitsplan sei für seine Umsetzung zu konkretisieren. Zur Durchführung der Regelbegehungen müsse die Beteiligte für ihren Bezirk die betreffenden Schulen auswählen und die für die Begehungen erforderlichen organisatorischen Maßnahmen treffen. Dies sei nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW mitbestimmungspflichtig. Der Antragsteller hat beantragt, festzustellen, dass die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen an den Förderschulen und Schulen für Kranke bei der Beteiligten im Rahmen der arbeitsmedizinischen und sicherheitstechnischen Betreuung gemäß DGUV Vorschrift 2 und den Ausführungen der landesweiten Arbeitsplanung zur Betreuung der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW unterliegt. Die Beteiligte hat beantragt, den Antrag abzulehnen. Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht: Die Regelbegehung stelle keine ausreichend eigenständige Vorbereitungshandlung im Sinne des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW dar, sondern diene "der Vorbereitung auf eine Vorbereitungshandlung". Außerdem handele es sich nicht um eine Maßnahme der Beteiligten, weil sie insoweit nicht über einen bestimmenden Einfluss verfüge. Mit Beschluss vom 11. März 2021, dem Antragsteller zugestellt am 22. März 2021, hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag abgelehnt. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen an den Förderschulen und den Schulen für Kranke im Bezirk der Beteiligten stellten keine Maßnahme vorbereitender und präventiver Art i. S. v. § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW dar. Insoweit sei die Beteiligte weder allein entscheidungsbefugt noch habe sie einen bestimmenden Einfluss. Zur Umsetzung des Arbeitsschutzes sei eine weitere Konkretisierung auf bezirklicher Ebene nicht zwingend erforderlich. Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller am 20. April 2021 Beschwerde eingelegt. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend: Mit dem beanspruchten Mitbestimmungsrecht wolle er zukünftig insbesondere bei der Auswahl der zu begehenden Schulen und bei der Organisation der Regelbegehungen im Bezirk der Beteiligten mitbestimmen, um insoweit sachgerechte Prioritäten zu setzen. Regelbegehungen sollten abklären, ob in den Schulen Handlungsbedarf für Maßnahmen des Arbeitsschutzes bestehe. Die Priorisierung, Festlegung, Planung und Organisation von Regelbegehungen seien damit typische Vorbereitungshandlungen i. S. v. § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW. Die landesweite Arbeitsplanung der betriebsärztlichen und sicherheitstechnischen Betreuung habe der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen im Beschluss vom 4. März 2016 ‑ 20 A 2364/14.PVL ‑ schon als Maßnahme vorbereitender Art i. S. v. § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW eingestuft. Diese landesweite Arbeitsplanung sei vor Ort weiter umzusetzen. Für die Schulen ihres Bezirks müsse die Beteiligte die dazu erforderlichen Entscheidungen treffen, weil sie nach dem Arbeitssicherheitsgesetz verpflichtet sei, die arbeitsmedizinische und sicherheitstechnische Betreuung in den Schulen des Bezirks zu steuern und zu koordinieren. Andernfalls würde die Verwendung der hierfür eingestellten finanziellen Mittel weitgehend in das freie Ermessen des beauftragten überbetrieblichen Dienstes von Fachkräften für Arbeitssicherheit und Betriebsärzten gestellt. Mit Blick auf § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW genüge es weder, dass Mitglieder des Antragstellers dreimal jährlich im Rahmen der Arbeitsschutzausschusssitzungen über die durchgeführten Regelbegehungen informiert würden, noch, dass Personalräte Bedarfsbegehungen vorschlagen könnten. Die nicht im landesweiten Arbeitsplan vorgesehene zentrale Koordinationsstelle zwischen dem MSB NRW und der C. GmbH sei rechtlich bedenklich. Die Vereinbarkeit mit den Prinzipien des Arbeitssicherheitsgesetzes sei sehr zweifelhaft, weil Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit nach § 8 Abs. 2 ASiG unmittelbar der jeweiligen Dienststellen- bzw. Behördenleitung unterständen. Weiter beständen durchgreifende Zweifel daran, dass eine landesweit agierende Koordinationsstelle für annähernd 5.000 öffentliche Schulen mit § 3 Abs. 2 ArbSchG vereinbar sei, der eine geeignete Arbeitsschutzorganisation verlange. Auch die mitbestimmungsrechtliche Einordnung der zentralen Koordinationsstelle sei mindestens fragwürdig. Es sei zweifelhaft, ob ein solches Gremium unter Umgehung der Verfahrensvorschriften der §§ 66 ff. LPVG NRW überhaupt wirksame Entscheidungen treffen könne. Eine abschließende Entscheidung auf zentraler Ebene berge die Gefahr einer ineffektiven Organisation des Arbeits- und Gesundheitsschutzes der Lehrkräfte. Die tatsächliche Praxis müsse anhand eines normativen Maßstabs bewertet werden. Die Annahme der Fachkammer des Verwaltungsgerichts, die Beteiligte könne auf die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen keinen bestimmenden Einfluss nehmen, stehe in offensichtlichem Widerspruch zu den Grundsätzen des Arbeitsschutzrechts. Selbst wenn eine zentrale und landesweite Regelung der Schulauswahl und Organisation der Regelbegehungen der Schulen grundsätzlich zulässig sein sollte, sei die Beteiligte aktuell nicht daran gehindert, in eigener Zuständigkeit Festlegungen zu den Regelbegehungen zu treffen. Der Antragsteller beantragt, den angegriffenen Beschluss zu ändern und festzustellen, dass die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen an den Förderschulen und Schulen für Kranke bei der Beteiligten im Rahmen der arbeitsmedizinischen und sicherheitstechnischen Betreuung gemäß DGUV Vorschrift 2 und in Ausfüllung der landesweiten Arbeitsplanung zur Betreuung der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW unterliegen. Die Beteiligte beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Sie macht ergänzend zu ihrem bisherigen Vorbringen im Wesentlichen geltend: In Bezug auf Festlegung und Organisation der Regelbegehungen sei sie nicht allein entscheidungsbefugt; vielmehr sei das Land als Arbeitgeber verpflichtet, Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit zu bestellen. Es bedürfe keiner weiteren Konkretisierung durch eine bezirkliche Planung. Sie ‑ die Beteiligte ‑ könne die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen nicht beeinflussen. Alle wesentlichen Entscheidungen treffe die eigens dafür eingerichtete Koordinationsstelle des MSB NRW; insbesondere wähle diese in Abstimmung mit Mitarbeitern der C. GmbH vor Ort die einzelnen Schulen aus. Den Grundsätzen des Arbeitsschutzes werde damit in ausreichender Art und Weise Rechnung getragen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen. II. Über die Beschwerde des Antragstellers entscheidet der Fachsenat aufgrund des Einverständnisses der Verfahrensbeteiligten durch die Berichterstatterin und ohne mündliche Anhörung (§§ 79 Abs. 2, 80 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW i. V. m. den §§ 90 Abs. 2, 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG). Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass die derzeit praktizierte Festlegung und Organisation der Regelbegehungen an den Förderschulen und Schulen für Kranke bei der Beteiligten im Rahmen der arbeitsmedizinischen und sicherheitstechnischen Betreuung gemäß der Unfallverhütungsvorschrift "Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit" ‑ DGUV Vorschrift 2 ‑ und in Ausfüllung der landesweiten Arbeitsplanung zur Betreuung der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW unterliegen (dazu 1.). Für eine entsprechende Feststellung bezogen auf eine vom Antragsteller angestrebte, künftige andere Verfahrensweise zur Durchführung der Regelbegehungen fehlt es an einem Rechtsschutzinteresse (dazu 2.). 1. Das vom Antragsteller geltend gemachte Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW besteht nicht, weil die Festlegung und die Organisation der Regelbegehungen an den genannten Schulen in der Form, in der sie derzeit erfolgen, keine Maßnahmen der Beteiligten sind (dazu a)); sie sind dieser auch nicht als eigene Maßnahmen zurechenbar (dazu b)). a) Unabhängig vom konkret einschlägigen Mitbestimmungstatbestand setzt ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats nach § 66 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW das Vorliegen einer Maßnahme voraus. Dabei besteht für den jeweiligen Personalrat nur dann ein Mitbestimmungsrecht, wenn es um eine Maßnahme gerade derjenigen Dienststelle geht, bei der er gebildet ist. Als Maßnahme in diesem Sinne wird im Allgemeinen jede Handlung oder Entscheidung des Leiters der Dienststelle angesehen, mit der dieser in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle regelt, sofern hierdurch der Rechtsstand der Beschäftigten oder eines einzelnen Beschäftigten berührt wird. Die Dienststelle muss die Maßnahme als ihre eigene ‑ also eigenverantwortlich ‑ durchführen wollen. An einer eigenen Regelung der Dienststelle fehlt es, wenn sie rechtlich oder tatsächlich lediglich in Sachzusammenhänge einbezogen ist, ohne selbst handelnd in diese einzugreifen. Ist die Dienststelle nach außen hin nicht allein entscheidungsbefugt, liegt eine eigene Regelung nur dann vor, wenn die Dienststelle einen bestimmenden Einfluss auf die Entscheidung hat. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Juni 2012 ‑ 20 A 632/10.PVL -, juris, Rn. 33 ff., und vom 20. Mai 2010 - 16 A 276/09.PVL -, juris, Rn. 19 ff., jeweils m. w. N. Ausgehend davon handelt es sich bei der Auswahl der Schulen im Bezirk der Beteiligten für arbeitsschutzrechtliche Regelbegehungen und bei der Festlegung der Organisation dieser Begehungen nicht um Maßnahmen der Beteiligten i. S. v. § 66 Abs. 1 LPVG NRW. Vielmehr trifft nach dem insoweit übereinstimmenden Vorbringen der Verfahrensbeteiligten die zentrale Koordinationsstelle zwischen dem MSB NRW und der C. GmbH diese Entscheidungen. Die Beteiligte ist darin nicht eingebunden. Dies bestreitet auch der Antragsteller nicht, sondern fordert, die Beteiligte solle diese Entscheidungen künftig selbst treffen. b) Die Entscheidungen der Koordinationsstelle des MSB NRW und der C. GmbH zur Konkretisierung der Regelbegehungen sind der Beteiligten auch nicht als eigene Maßnahmen zurechenbar. Eine Maßnahme, die der Dienststellenleiter nicht selbst trifft, ist ihm personalvertretungsrechtlich dann zuzurechnen, wenn er einem Dezernat oder einer anderen organisatorisch nachgeordneten Stelle, die keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist, Befugnisse zur eigenständigen Bearbeitung und Entscheidung überträgt. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 2011 - 6 PB 3.11 -, juris, Rn. 3. Das Ministerium ist jedenfalls keine der Beteiligten organisatorisch nachgeordnete Stelle. Entsprechendes gilt für die C. GmbH. Hinsichtlich der Entscheidungen zu Regelbegehungen in der Koordinationsstelle ist seitens der Beteiligten kein Übertragungsakt auf die C. GmbH erkennbar. Das Mitentscheiden der C. GmbH in der Koordinationsstelle ist der Beteiligten auch nicht als ein geduldetes Handeln eigener Beschäftigter zurechenbar. Vgl. zu den dazu erforderlichen Voraussetzungen BVerwG, Beschluss vom 2. März 1993 - 6 P 34.91 -, juris, Rn. 27 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 20. März 1997 - 1 A 3775/94.PVL -, juris, Rn. 2. Die Mitarbeiter der C. GmbH sind keine Beschäftigten der Beteiligten. Der Vertrag über die betriebsärztliche und arbeitssicherheitstechnische Betreuung aller Lehrkräfte an den öffentlichen Schulen des Landes Nordrhein-Westfalen ändert an dieser Bewertung nichts. Er wurde zwischen der C. GmbH und dem Land Nordrhein-Westfalen, nicht der Beteiligten, geschlossen, so dass die Mitwirkung in der Koordinationsstelle eine Vertragspflichterfüllung gegenüber dem Land Nordrhein-Westfalen darstellt. Der Umstand, dass die Beteiligte es unterlässt, die Schulen für die Regelbegehungen in ihrem Bezirk selbst auszuwählen und diese Begehungen zu organisieren, genügt nicht, um eine Maßnahme i. S. v. § 66 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW anzunehmen. Ein Unterlassen stellt grundsätzlich keine Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne dar, weil die dienst- oder arbeitsrechtliche Stellung von Beschäftigten nicht berührt wird, sondern es bei dem bestehenden Zustand verbleibt. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. September 2010 ‑ 6 PB 12.10 -, juris, Rn. 5. Der Hinweis des Antragstellers darauf, die Beteiligte sei arbeitsschutzrechtlich verpflichtet, die Regelbegehungen der Schulen des Bezirks festzulegen und zu organisieren, führt nicht zum Erfolg des Antrags. Eine einer Dienststelle obliegende (rechtliche) Verpflichtung zum Handeln ist ohne Bedeutung für die Beantwortung der Frage, ob (tatsächlich) eine personalvertretungsrechtliche Maßnahme dieser Dienststelle anzunehmen ist. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Juni 2012 - 20 A 632/10.PVL -, juris, Rn. 52. Solange es an einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne fehlt, besteht kein Anknüpfungspunkt für ein Beteiligungsrecht des Personalrats. Ein Untätigbleiben oder ein Unterlassen der Dienststelle kann nur dann der Mitbestimmung unterliegen, wenn das Gesetz die Versagung, Untersagung oder Ablehnung einer Maßnahme ausdrücklich für mitbestimmungspflichtig erklärt. Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, § 66 Rn. 31. Daran fehlt es im vorliegenden Zusammenhang. 2. Soweit es dem Antragsteller mit dem vorliegenden Verfahren darum gehen sollte, ein Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW bei möglichen künftigen Entscheidungen der Beteiligten betreffend die Regelbegehungen feststellen zu lassen, fehlt es an einem Rechtsschutzinteresse für eine solche Feststellung. Nach dem Vorbringen der Verfahrensbeteiligten ist nicht absehbar, dass sich die derzeitige Praxis betreffend die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen ändern könnte. Unabhängig davon wäre in dem Fall, dass die Beteiligte künftig die Schulen für die Regelbegehungen in ihrem Bezirk selbst auswählen und diese Begehungen organisieren sollte, offen, ob der Antragsteller für die Durchsetzung von Mitbestimmungsrechten in Bezug auf diese Entscheidungen auf gerichtliche Hilfe angewiesen wäre oder ob die Beteiligte den Antragsteller dann ohnehin beteiligen würde. Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren. Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.