13 B 1018/10

Leitsatz: Die Entscheidung über die Einstellung der Zwangsvollstreckung bis zum Erlass des Urteils im Verfahren der Vollstreckungsgegenklage ist in das pflichtgemäße Ermes¬sen des Gerichts gestellt. Hierbei kommt den Erfolgsaussichten der Vollstreckungs¬abwehrklage maßgebliche Deutung zu. Die den Beteiligten jeweils drohenden Nachteile bei der Entscheidung über die Einstellung der Zwangsvollstreckung sind ebenfalls zu berücksichtigen. Nach § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG darf dem (früheren) Inhaber einer (widerrufenen) Verkehrsfähigkeitsbescheinigung vor Ablauf von zwei Jahren nach dem Widerruf überhaupt keine neue Verkehrsfähigkeitsbescheinigung erteilt werden; das Verbot der Er¬teilung einer neuen Verkehrsfähigkeitsbescheinigung ist nicht auf die Wieder¬erteilung der widerrufenen Verkehrsfähigkeitsbescheinigung beschränkt. Die Beschwerde der Antragsgegnerin ¬gegen den Be¬schluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. Juli 2010 wird zurückgewiesen. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die An-tragsgegnerin. Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfah-ren auf 2500,-- Euro festgesetzt Gründe: I. Die Antragsgegnerin in diesem Verfahren ist die frühere Klägerin in dem rechtskräftig abgeschlossenen Ausgangsverfahren 13 K 190/07 - VG Köln -. Mit Urteil vom 7. Februar 2008 verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte in dem Ausgangsverfahren und jetzige Antragstellerin in diesem Verfahren, über den Antrag auf Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das Pflanzenschutzmittel "S. S1. 250", zugelassen in den Niederlanden als Parallelimport unter der Bezeichnung "U. ", erneut zu entscheiden. Mit Bescheiden vom 8. April 2008 widerrief die Antragstellerin zwei der Antragsgegnerin erteilte Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen. Die Antragsgegnerin forderte die Antragstellerin in der Folgezeit auf, entsprechend dem Urteil des Verwaltungsgerichts erneut über den Antrag auf Erteilung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung zu entscheiden. Die Antragstellerin lehnte die Erteilung der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung ab, weil die Widerrufe eine zweijährige Sperrfrist für die Erteilung von Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen ausgelöst hätten. In dem sich anschließenden Zwangsvollstreckungsverfahren lehnte das Verwaltungsgericht die Androhung eines Zwangsgelds zu Lasten der Antragstellerin ab. Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wurde der Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und der Antragstellerin ein Zwangsgeld in Höhe von 1000, Euro für den Fall angedroht, dass sie ihrer Verpflichtung aus dem rechtskräftigen Urteil im Verfahren 13 K 190/07 - VG Köln - nicht nachkommt (13 E 201/10 - OVG NRW -). Im Anschluss daran erhob die Antragstellerin Vollstreckungsabwehrklage (13 K 3386/10 VG Köln ) und beantragte die einstweilige Einstellung der Zwangsvollstreckung nach § 769 ZPO. Hierauf hat das Verwaltungsgericht angeordnet, dass die Zwangsvollstreckung aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. Februar 2008 ohne Sicherheitsleistung bis zum Erlass einer Entscheidung des Gerichts über die Vollstreckungsklage einstweilen eingestellt wird. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin. II. Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht nach § 167 Abs. 1 Satz 1, § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 769 Abs. 1 Satz 1 ZPO angeordnet, dass die Zwangsvollstreckung aus dem Urteil im Verfahren 13 K 190/07 - VG Köln - vom 7. Februar 2008 ohne Sicherheitsleistung bis zum Erlass einer Entscheidung des Verwaltungsgerichts über die von der Antragstellerin erhobene Vollstreckungsabwehrklage (13 K 3386/10) einstweilen eingestellt wird. Die Entscheidung über die Einstellung der Zwangsvollstreckung bis zum Erlass des Urteils ist in das pflichtgemäße Ermessen des Gerichts gestellt. Hierbei kommt den Erfolgsaussichten der Vollstreckungsabwehrklage maßgebliche Deutung zu. Vgl. OVG Nds., Beschluss vom 25. August 2000 - 1 O 2424/00 -, juris, m. w. N., vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 12. Oktober 1967 - III B 484/67 , NJW 1968, 422. Es sind auch die den Beteiligten jeweils drohenden Nachteile bei der Entscheidung über die Einstellung der Zwangsvollstreckung zu berücksichtigen. Vgl. Bay VGH, Beschluss vom 23. Oktober 2006 - 22 C 06.2640 , NVwZ-RR 2007, 353; Pietzner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: November 2009, § 167 Rn. 41. Die Erfolgsaussichten der Vollstreckungsabwehrklage kann der Senat bei summarischer Prüfung verlässlich einschätzen. Ein Obsiegen der Antragstellerin ist in einem Maße wahrscheinlich, das es rechtfertigt, die Zwangsvollstreckung einzustellen. Namentlich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der aus dem Urteil vom 7. Februar 2008 folgenden Verpflichtung zur Erteilung der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für das fragliche Pflanzenschutzmittel an die damalige Klägerin stehe die Sperrfrist des § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG entgegen, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Einwendung ist, wie es § 767 ZPO für die Vollstreckungsabwehrklage voraussetzt, nach rechtskräftigem Abschluss des Klageverfahrens 13 K 190/07 VG Köln entstanden. Sie liegt in Gestalt des am 8. Februar 2010 zugestellten Widerrufsbescheids vom 3. Februar 2010 zu "S. J. " vor. Die Antragsgegnerin hat bei summarischer Prüfung - die erteilte Verkehrsfähigkeitsbescheinigung dazu missbraucht, andere Pflanzenschutzmittel als die, für die die Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen erteilt worden waren, einzuführen oder in den Verkehr zu bringen (§ 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG). Nicht erheblich ist, ob Widerrufsumstände vor Eintritt der Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils entstanden sind. Vielmehr ist darauf abzuheben, ob wie hier der Widerruf der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils im Erkenntnisverfahren erfolgt ist. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Juni 2010 - 13 E 201/10 -, juris. Der Senat folgt der Antragsgegnerin auch nicht, soweit sie meint, die Berücksichtigung dieses Widerrufs sei unzulässig, weil die Antragstellerin treuwidrig das Ergehen von Widerrufen bis zum Ergehen des verwaltungsgerichtlichen Urteils 13 K 190/07 VG Köln verzögert habe. Bezogen auf die Erteilung einer neuen Verkehrsfähigkeitsbescheinigung spielt es keine Rolle, ob die Einwendung vor oder nach Eintritt der Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils entstanden ist. In jedem Fall hätte sich das Verwaltungsgericht mit der Reichweite der Sperrfrist befassen müssen. Abgesehen hiervon vermag der Senat nicht zu erkennen, dass die Antragstellerin den Abschluss von Widerrufsverfahren treuwidrig hinausgezögert hat. Auf die Frage, ob solch ein Fall bei Vorliegen der Voraussetzungen für die Aufhebung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung (§ 16g PflSchG) überhaupt eintreten kann, die Befugnis zur Aufhebung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung im Einzelfall also verwirkt sein kann, muss der Senat nicht eingehen. Eine treuwidrige Verzögerung hat die Antragsgegnerin jedenfalls nicht schlüssig dargetan. Vielmehr bestand im Fall von "S. E. ", nachdem sich der von der Firma C. geäußerte Verdacht des Inverkehrbringens illegaler Ware durch Analysen der Antragstellerin Anfang des Jahres 2008 bestätigt hatte, die Notwendigkeit einer Anhörung der Antragsgegnerin, die mit Schreiben vom 1. Februar 2008 erfolgt ist. Das Ergehen des Widerrufs mit Bescheid vom 8. April 2008 kann bei summarischer Prüfung nicht als verzögerter Abschluss des Widerrufsverfahrens gewertet werden. Entsprechendes ist bei summarischer Prüfung auch für den Fall "S. R. " anzunehmen. Nach dem Vorbringen der Antragstellerin hat sie die Antragsgegnerin das erste Mal mit Schreiben vom 26. September 2007 angehört. Nach Prüfungen durch die Pflanzenschutzmittelkontrolle und der Analyse von Ergebnissen erhielt die Antragsgegnerin im März und im April 2008 erneut Gelegenheit zur Stellungnahme. Die unter dem 8. April 2008 ergangene Widerrufsentscheidung lässt sich bei dieser Sachlage jedenfalls bei summarischer Prüfung nicht als unvertretbar verspätet ergangene Entscheidung werten. Auch hinsichtlich des Widerrufsbescheids vom 3. Februar 2010 zu "S. J. " vermag der Senat eine gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstoßende zeitliche Verzögerung des Widerrufsverfahrens nicht zu erkennen. Dass die Antragstellerin aufgrund einer Vertriebshandlung der Antragsgegnerin im Jahr 2008 den Widerruf im Februar 2010 verfügt hat, begründet nicht ohne Weiteres eine unangemessen lange Verfahrensdauer und erst recht keine gegen Treu und Glauben verstoßende Verfahrensweise. Das weitere Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin entspricht im Wesentlichen ihrem erstinstanzlichen Vorbringen. Auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts nimmt der Senat Bezug. Die Erfolgsaussichten der Vollstreckungsabwehrklage sind bei summarischer Prüfung zu bejahen. Nach § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG darf in den Fällen des Missbrauchs einer erteilten Verkehrsfähigkeitsbescheinigung dem (früheren) Inhaber der (widerrufenen) Verkehrsfähigkeitsbescheinigung vor Ablauf von zwei Jahren nach dem Widerruf keine neue Verkehrsfähigkeitsbescheinigung erteilt werden, soweit nicht im Einzelfall eine unbillige Härte gegeben wäre. Bereits aus dem Wortlaut dieser Bestimmung dürfte sich ableiten lassen, dass mit dem Merkmal "keine neue Verkehrsfähigkeitsbescheinigung" gemeint ist, überhaupt keine neue Verkehrsfähigkeitsbescheinigung für die Dauer von zwei Jahren zu erhalten. Denn hätte der Gesetzgeber das Verbot der Erteilung einer neuen Verkehrsfähigkeitsbescheinigung auf die Wiedererteilung der widerrufenden Verkehrsfähigkeitsbescheinigung beschränken wollen, hätte dies einer entsprechenden Formulierung dieser Bestimmung im Hinblick auf die erneute Erteilung der widerrufenden Verkehrsfähigkeitsbescheinigung bedurft. Hieran fehlt es aber. Von diesem insoweit unspezifischen Wortlaut des § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG ausgehend dürfte daher weder die Erteilung der widerrufenen noch die Erteilung einer anderen Verkehrsfähigkeitsbescheinigung während der Sperrfrist zulässig sein. Die Entstehungsgeschichte von § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG, der zusammen mit § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PflSchG (Missbrauch der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung durch Einfuhr eines anderen Pflanzenschutzmittels) mit Wirkung vom 13. März 2008 eingeführt worden ist, ist demgegenüber unergiebig. In den Gesetzesmaterialien heißt es hierzu lediglich, die Liste der Widerrufsgründe werde erweitert und erfasst werde jetzt auch der in § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 PflSchG beschriebene Fall (BT-Drucks. 16/6386, S. 15). Allerdings ist der die Auslegung maßgeblich bestimmende Gesetzeszweck deutlich erkennbar. Mit der neu eingeführten Sanktionsregelung wollte der Gesetzgeber augenscheinlich dem Verbot des Missbrauchs der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung zu größerer Wirksamkeit verhelfen, indem für den Zeitraum von zwei Jahren ein unter Umständen spürbarer wirtschaftlicher Nachteil für den Unternehmer eintritt. Beschränkte sich die Sperrfrist nur auf die widerrufenden Verkehrsfähigkeitsbescheinigung, so bliebe die Sanktion aber weitgehend wirkungslos. Sowohl die Antragstellerin als auch das Verwaltungsgericht haben zutreffend darauf hingewiesen, dass Parallelimporteure in der Regel Inhaber von mehreren Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen sind. Dies trifft auch auf die Antragsgegnerin zu, deren Sortiment nach eigenen Angaben über 100 Produkte umfasst. Den von der Antragsgegnerin geltend gemachten Wertungswiderspruch innerhalb von § 16g PflSchG und die gleichfalls sinngemäß geltend gemachte willkürliche Benachteiligung aufgrund der normierten Sanktion im Falle eines Missbrauchs der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung liegen auch nach Auffassung des Senats nicht vor. Die Antragsgegnerin meint, für die anderen Fälle der Aufhebung der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung nach § 16g Abs. 1 Satz 1 PflSchG fehle eine Sperrklausel, obgleich die anderen Aufhebungsgründe gesetzgeberische Folge eines hohen Unrechtsgehalts des Marktverhaltens eines Unternehmers seien. Zu Recht hat aber das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass in den Fällen der Erlangung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung durch Täuschung, Drohung, Bestechung und in wesentlicher Beziehung unrichtiger Angaben (§ 16g Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 PflSchG) die Feststellung der tatbestandlichen Voraussetzungen einfacher sei, weil schriftliche Unterlagen des Importeurs und der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten vorhanden seien und das Entdeckungsrisiko für den Parallelimporteur deshalb deutlich höher liege als in den Fällen des missbräuchlichen Imports, da hier die Aufdeckung von Zufällen abhänge und die Gefährdung der Schutzgüter des Pflanzenschutzgesetzes (§ 1 Nr. 4 PflSchG) deutlich höher einzuschätzen sei. Diese dem Missbrauchstatbestand erkennbar zu Grunde liegende Bewertung kann sachlicher Grund für die bestehende Sanktionsmöglichkeit sein, um den Importeur von missbräuchlicher Verwendung der Verkehrsfähigkeitsbescheinigung abzuhalten. Die Abwendung von Gefahren, die durch die nicht bescheinigte Anwendung von Pflanzenschutzmitteln entstehen können, insbesondere für die Gesundheit von Mensch und Tier und für den Naturhaushalt, ist auch ein hinreichend wichtiges Gemeinwohlinteresse, das der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) Schranken zu setzen vermag, wobei es der Senat offen lässt, ob die Antragsgegnerin als ausländische juristische Person des Privatrechts sich überhaupt auf die Berufsfreiheit berufen kann. Soweit die Sanktionsregelung zu unzumutbaren Folgen für den Parallelimporteur führt, hat der Gesetzgeber zu Recht die Anwendung einer Härteklausel (§ 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG) vorgesehen. Der Gesetzgeber hat also nicht die Möglichkeit einer unzumutbaren Beeinträchtigung der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eines Parallelimporteurs aufgrund einer überschießend wirkenden Sanktionsklausel verkannt. Für ein Eingreifen der Härteklausel ist aber nichts Entscheidendes ersichtlich. Dies gilt auch im Hinblick darauf, dass Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen aufgrund von Zeitablauf enden können (§ 16e Abs. 1 Satz 1 PflSchG), was ggf. einen für den Parallelimporteur spürbaren Schwund an Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen während des Laufs der Sperrfrist zur Folge haben kann. Dass solche Folgen während der laufenden Sperrfrist bis zum Februar 2012 als erheblicher Nachteil für die Antragsgegnerin entstehen werden, hat sie nicht schlüssig dargelegt. Vielmehr bleibt ihr Vorbringen insoweit substanzarm, wenn es heißt, eine generelle Sperrfrist führe dazu, dass der Importeur auf Marktveränderungen nicht reagieren könne, da im Laufe der Sperrfrist vorhandene Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen aufgrund des Endes der Referenzzulassungen oder ausländischen Zulassungen ihre Gültigkeit verlören und damit der Bestand an Verkehrsfähigkeitsbescheinigungen sukzessive abschmelze. Auch aus dem übrigen Vorbringen lässt sich ein Härtefall nicht ableiten. So hat die Antragsgegnerin lediglich dargelegt, ihre sieben umsatzstärksten Produkte trügen zu 50 % zum Jahresumsatz bei, wobei ihr Sortiment über 100 Produkte umfasse. Ein existenzbedrohenden Eingriff durch die Anwendung der Sanktionsklausel folgt hieraus nicht. Schließlich hat der Senat keine Zweifel an der Vereinbarkeit der Sanktionsregelung mit den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts. Ein Eingriff in den Gewährleistungsbereich des Art. 34 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), wonach mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten sind, kann europarechtskonform sein. Denn nach Art. 36 Satz 1 AEUV steht Art. 34 AEUV (u. a.) Einfuhrbeschränkungen nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind. Die Maßnahme muss allerdings verhältnismäßig sein. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist eine Maßnahme dann verhältnismäßig, wenn sie zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet ist und nicht über das hinausgeht, was dazu notwendig ist. Vgl. etwa EuGH, Urteil vom 18. Juli 2006 C 406/04 , EuZW 2006, 500, 503 - Gérald De Cuyper/Office national de l'emploi; Große Kammer, Urteil vom 23. Oktober 2007 - C-11/06 u. C-12/06, NVwZ 2008, 298, 299 - R. Morgan/Bezirksregierung und Landrat; vgl. auch Kischel, EuR 2000, 380, 384, m. w. N. Danach begegnet § 16g Abs. 2 Satz 2 PflSchG keinen europarechtlichen Bedenken. Erkennbares Ziel der Sanktionsklausel ist die Förderung des durch § 1 Nr. 4 PflSchG verfolgten Schutzes für die Gesundheit von Mensch und Tier und für den Naturhaushalt. Dieses legitime Interesse verfolgt der Gesetzgeber mit dem geeigneten Mittel einer Sperrfrist, das auch erforderlich ist, um es zu erreichen. Diese nationalen Regelungen finden ihre Entsprechung auch im Sekundärrecht der Gemeinschaft. Es gibt den Mitgliedstaaten in Art. 72 der Verordnung Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln in Übereinstimmung mit Erwägungsgrund 49 (nach Art. 84 der Verordnung mit Wirkung vom 14. Juni 2011) auf, Vorschriften zu erlassen über wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen, die bei einem Verstoß gegen diese Verordnung zu verhängen sind, und alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um ihre Verwendung zu gewährleisten. Dies zeigt, dass auch das sekundäre Gemeinschaftsrecht von der Geeignetheit und Notwendigkeit von Sanktionen als Folge unternehmerischen Fehlverhaltens ausgeht. Hiervon ist auch die Festlegung einer Sperrfrist in Fällen von missbräuchlicher Verwendung einer Verkehrsfähigkeitsbescheinigung erfasst. Der Senat berücksichtigt im Rahmen seiner Interessenabwägung zu Lasten der Antragsgegnerin, dass ihr durch den Aufschub der Zwangsvollstreckung aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts derzeit keine erheblichen Nachteile drohen. Zur Begründung verweist der Senat auf seine obigen Ausführungen. Demgegenüber hätte die Antragstellerin aufgrund des Senatsbeschlusses vom 15. Juni 2010 - 13 E 201/10 -, mit dem der Senat der Antragstellerin ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,-- Euro für den Fall angedroht hat, dass sie ihrer Verpflichtung aus dem rechtskräftigen Urteil im Verfahren 13 K 190/07 - VG Köln - nicht bis zum 16. Juli 2010 nachkommt, eine rechtswidrige Verkehrsfähigkeitsbescheinigung zu erteilen. Im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen Bezug auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts, Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Diese Entscheidung ist unanfechtbar.