15 A 2759/09

Der Antrag wird abgelehnt. Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 15.000,- Euro festgesetzt. G r ü n d e : Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer gemäß § 123 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) erlassenen kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung der Beklagten vom 26. Juli 2007, mittels derer der Klägerin der Erlass einer Satzung zur Erhöhung der Elternbeiträge in Kindertageseinrichtungen aufgegeben worden ist. Die hiergegen von der Klägerin erhobene Klage ist vom Verwaltungsgericht abgewiesen worden. Der daraufhin von der Klägerin gestellte Antrag auf Zulassung der Berufung ist zulässig, hat in der Sache aber auch unter Berücksichtigung des Schriftsatzes der Klägerin vom 20. Mai 2010 keinen Erfolg. Nach der Antragsbegründung bestehen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -, I.) noch weist sie besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO; II.) noch lässt sich die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache erkennen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; III.). Aus ihr ergibt sich auch nicht das Vorliegen des geltend gemachten Zulassungsgrundes der Abweichung (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO; IV.). Der ferner angeführte – vermeintliche - Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO; V.) rechtfertigt ebenfalls keine Zulassung der Berufung. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor oder sind schon nicht entsprechend den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ergebenden Anforderungen dargelegt. Nach zuletzt zitierter Vorschrift sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils die Gründe im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Das Erfordernis des "Darlegens" verlangt dabei mehr als die bloße Benennung eines Zulassungsgrundes. Es ist vielmehr im Sinne von "erläutern", "erklären" oder "näher auf etwas eingehen" zu verstehen. Deshalb bedarf es unter (ausdrücklicher oder jedenfalls konkludenter) Bezugnahme auf einen Zulassungsgrund einer substantiierten Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen und aufbereitet wird. Das Zulassungsvorbringen muss das Vorliegen des geltend gemachten Zulassungsgrundes aus sich heraus, d.h. ohne weitere Ermittlungen seitens des Gerichts, erkennen lassen, wobei allerdings keine überzogenen Anforderungen gestellt werden dürfen. OVG NRW, Beschlüsse vom 25. September 2008 15 A 3231/07 und vom 28. August 2008 15 A 1702/07 -. I.) Nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen. Dieser Zulassungsgrund liegt vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird, wobei es zur Darlegung (§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO) dieses Berufungszulassungsgrundes ausreicht, wenn die Begründung einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 -, vom 25. September 2008 15 A 3231/07 -, vom 9. September 2008 15 A 1791/07 und vom 28. August 2008 - 15 A 1702/07 . Für die Darlegung dieses Berufungszulassungsgrundes ist somit erforderlich, dass konkrete tatsächliche oder rechtliche Feststellungen im angefochtenen Urteil aus ebenso konkret dargelegten Gründen als (inhaltlich) ernstlich zweifelhaft dargestellt werden. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 - und vom 2. November 1999 15 A 4406/99 -. Davon ausgehend sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht ersichtlich. 1.) Das gilt zunächst hinsichtlich der Auffassung der Klägerin, die Vorschrift des § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW sei wegen der bundesrechtlichen Regelung in § 90 Abs. 1 Satz 1 des Sozialgesetzbuches VIII, Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII), unanwendbar, nach dem u. a. für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen Teilnahmebeiträge oder Kostenbeiträge festgesetzt werden können. Diese Vorschrift verleiht dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe bzw. den jugendhilferechtlichen Gemeinden zwar die Befugnis, solche Beiträge festzusetzen und stellt dies in ihr Ermessen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht aber darauf hingewiesen, dass das Bundesrecht ausdrückliche inhaltliche Vorgaben für die Ausübung des durch § 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII eingeräumten Ermessens nicht festlegt. Auch wenn sich aus der Qualität des Entgelts als Abgabe eigener Art ergeben mag, dass besondere soziale und pädagogische Gesichtspunkte im Rahmen des durch vorgenannte Vorschrift eingeräumten Ermessens zu berücksichtigen sind, steht dies nicht im Widerspruch zu der Pflicht nach § 77 Abs. 2 GO NRW, Entgelte zu erheben. Im Gegenteil: Dessen Merkmale des Gebotenen und Vertretbaren geben Raum für eine diese Gesichtspunkte einbeziehende Ermessensausübung. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2010 15 B 1753/09 und vom 22. August 2007 15 B 1328/07 -. Unterstrichen wird dieses Normverständnis – worauf das Verwaltungsgericht zu Recht verweist – durch § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII. Danach kann Landesrecht eine Staffelung der Kostenbeiträge, die für die Inanspruchnahme von Tageseinrichtungen und von Kindertagespflege zu entrichten sind, vorschreiben oder selbst entsprechend gestaffelte Beiträge festsetzen. Landesrecht soll also umfassende Vorgaben für die Beitragserhebung festlegen können. Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich daher ein gegenüber dem Landesgesetzgeber bestehendes Verbot, auf das den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe hierbei zustehende Ermessen Einfluss zu nehmen, der Vorschrift ersichtlich gerade nicht entnehmen. 2.) Soweit die Klägerin ihren Entscheidungsspielraum gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW durch die erstinstanzliche Entscheidung in rechtswidriger Weise eingeschränkt sieht und sie der Auffassung ist, dass sich die Entscheidung zur Nichterhöhung der Elternbeiträge (jedenfalls teilweise) im Rahmen "des Gebotenen" im Sinne vorzitierter Vorschrift bewegt, verkennt sie, worauf der Senat schon in seinem Beschluss vom 22. August 2007 - 15 B 1328/07 - hingewiesen und auch das Verwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung abgestellt hat, den Regelungsgehalt des § 77 Abs. 2 GO NRW, weshalb sich aus ihrem diesbezüglichen Vorbringen ebenfalls keine ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ergeben. § 77 Abs. 2 GO NRW verpflichtet hier die Klägerin, die seit 1993 nicht mehr erhöhten Beiträge im Rahmen des eingeräumten Ermessens zu erhöhen. Dieser Verpflichtung ist sie in rechtswidriger Weise nicht nachgekommen. Ihre Entscheidung, die Elternbeiträge nicht zu erhöhen, war demnach im Ergebnis nicht vertretbar im Sinne vorzitierter Vorschrift. OVG NRW, Beschluss vom 22. August 2007 15 B 1328/07 -; vgl. zum Merkmal der Vertretbarkeit auch OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 4 A 698/84 -, NWVBl. 1990, 266 f. Die angeordnete Erhöhung von 20,5 % war auch geboten. "Geboten", verstanden als Einschränkung einer an sich zwingenden Regelung zur Einnahmebeschaffung, besagt letztlich nichts anderes, als dass der Satzungsgeber bei der Beschaffung spezieller Entgelte dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in den Ausprägungen der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit Rechnung zu tragen hat. Weder vom Wortlaut noch vom Sinn und Zweck der Regelung her lässt sich jedoch die Annahme rechtfertigen, dass dem Satzungsgeber insoweit ein Entscheidungsvorrecht eingeräumt werden soll. OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 4 A 698/84 -, NWVBl. 1990, 266 f. Davon ausgehend liegen die Anforderungen an das "Gebotensein" der angeordneten, streitigen Erhöhung ersichtlich vor. Sie ist verhältnismäßig. Die Klägerin befindet sich in prekärer Haushaltslage und hat seit 1993 die Elternbeiträge nicht heraufgesetzt, obwohl das Durchschnittseinkommen der Bevölkerung seitdem deutlich gestiegen ist und die Eltern seit 2006 von der Möglichkeit zum Abzug von zwei Drittel der entstandenen Kinderbetreuungskosten vom zu versteuernden Einkommen profitieren. Hinzu kommt, dass durch die Anhebung der Beiträge um 20,5 % immerhin eine Kompensation der Einnahmeausfälle zu 65 % erreicht wird. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. August 2007 15 B 1328/07 -. 3.) Wenn die Klägerin des Weiteren ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung hat, weil diese die Aufsichtsbehörde im Rahmen des § 123 Abs. 1 GO NRW zur Ausübung des der Gemeinde zustehenden Satzungsermessens für befugt gehalten hat, rechtfertigt dies ebenfalls keine andere Beurteilung. In einer Konstellation, die, wie die vorliegende, dadurch gekennzeichnet ist, dass eine Gemeinde eine erforderliche Beitragserhöhung generell ablehnt und damit von dem ihr eröffneten Satzungsermessen keinen rechtmäßigen Gebrauch macht, ist wovon das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeht - die Aufsichtsbehörde befugt, dieses Ermessen im Rahmen einer Aufsichtsmaßnahme unabhängig davon auszuüben, dass das Satzungsermessen grundsätzlich bei der Gemeinde verbleibt. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Mai 2007 15 B 778/07 -, NWVBl. 2007, 347 ff. Dies steht auch im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses geht davon aus, dass der sog. "Satzungsoctroi" durch die Aufsichtsbehörde notwendiger und selbstverständlicher Bestandteil der kommunalen Rechtsaufsicht ist und nicht gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verstößt. BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1992 7 B 149/91 -, NVwZ-RR 1992, 611 f. = NWVBl 1993, 48 ff. Die Ausübung des gemeindlichen Satzungsermessens durch die Kommunalaufsicht führt entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht zu einer "Verwischung" der Kommunalaufsichtsmittel namentlich im Hinblick auf die Bestellung eines Beauftragten nach § 124 GO NRW. Die Klägerin verkennt, dass § 124 GO NRW nur subsidiär gilt und ausweislich seines Wortlauts das Anordnungsrecht nach § 123 Abs. 1 GO NRW nicht einschränkt. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils weckt auch nicht die Rüge der Klägerin, die Anordnung der Beklagten zur Erhöhung der Elternbeiträge um durchschnittlich 20,5 % sei nicht erforderlich im Sinne des § 123 Abs. 1 GO NRW gewesen, da es an der Gebotenheit einer entsprechenden Erhöhung nach § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW gefehlt habe. Die Klägerin verkennt hier wiederum den Regelungsgehalt des § 77 Abs. 2 GO NRW. Wegen der aus der rechtswidrigen Nichterhöhung resultierenden Nichterfüllung gesetzlicher Pflichten ist die Aufsichtsbehörde nach § 123 Abs. 1 GO NRW befugt, das Ermessen anstelle der Gemeinde im Rahmen einer Aufsichtsmaßnahme auszuüben, wobei sie insoweit nur auf "das Erforderliche" beschränkt ist. Es wurde bereits oben ausgeführt, dass mit der angeordneten Erhöhung um 20,5 % der Ausfall von Landesmitteln in Höhe von 856.000,- Euro nur zu 65 % kompensiert wird, so dass die Anordnung ersichtlich im Rahmen des Erforderlichen verbleibt. OVG NRW, Beschluss vom 22. August 2007 15 B 1328/07 -. Soweit die Klägerin meint, das angegriffene Urteil begegne deshalb ernstlichen Zweifeln an seiner Richtigkeit, weil das Verwaltungsgericht davon ausgehe, die Aufsichtsbehörde sei bei der Ausübung von Ermessen anstelle der Gemeinde nicht auf ein zur (Wieder-)Herstellung rechtmäßiger Zustände gerade ausreichendes "Interventionsminimum" beschränkt, führt dies zu keiner anderen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat die Anordnung der Beklagten zutreffend am Maßstab des § 123 Abs. 1 GO NRW überprüft. Das ist entscheidend. 4.) Die Klägerin hält das erstinstanzliche Urteil des Weiteren deshalb für mit ernstlichen Zweifeln an seiner Richtigkeit behaftet, weil die Feststellung des Verwaltungsgerichts zur unterschiedlichen Verschuldung der Städte P. und H. verfahrensfehlerhaft zustande gekommen sei, weshalb dieser Umstand bei der Urteilsfindung nicht habe berücksichtigt werden dürfen. Auch dieses Vorbringen vermag die Zulassung der Berufung nicht zu rechtfertigen. Dabei kann offen bleiben, ob dem Verwaltungsgericht insoweit tatsächlich ein Verfahrensfehler unterlaufen ist. Denn die erstinstanzliche Entscheidung sieht nicht nur in der unterschiedlichen Verschuldung der Klägerin und der Stadt H1. einen sachlichen, die aufsichtsbehördliche Ungleichbehandlung beider Städte hinsichtlich der Erhöhung der Elternbeiträge rechtfertigen Grund. Vielmehr stellt das Verwaltungsgericht zu Recht auch fest, es sei ein sachgerechtes Kriterium, dass sich die Beklagte wie auch die Bezirksregierung N. jeweils an den zuvor von den Verwaltungen der betroffenen Gemeinden entwickelten Beschlussvorlagen orientiert und die darin vorgeschlagenen Satzungsänderungen übernommen hätten. Diese selbständig tragende Annahme begegnet keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln. Insoweit ist der Klägerin zwar zuzugeben, dass für den Erlass von Satzungen ausschließlich der Rat zuständig und dieser an die Vorschläge der Verwaltung nicht gebunden ist. Dabei bleibt aber mit Blick auf die von der Aufsichtsbehörde zu treffende Maßnahme unberücksichtigt, dass eine von der Verwaltung der betroffenen Gemeinde entwickelte Änderungssatzung grundsätzlich den konkreten örtlichen Gegebenheiten in besonderer Weise Rechnung trägt. Darauf hat das Verwaltungsgericht ebenso zu zutreffend hingewiesen wie auf den Umstand, dass durch die Übernahme der von der Verwaltung entwickelten Vorschläge die Intensität des im Rahmen des kommunalaufsichtsrechtlichen Einschreitens unvermeidlichen Eingriffs in das kommunale Selbstverwaltungsrecht gering gehalten wird, weil jedenfalls ein der Gemeinde zuzuordnender Entscheidungsvorschlag umgesetzt wird. II.) Gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist die Berufung dann zuzulassen, wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist. Solche liegen vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits auf Grund des Zulassungsvorbringens bei summarischer Prüfung als offen erscheint. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. August 2008 15 A 1702/07 und vom 9. September 2008 15 A 1791/07 . Das ist nicht der Fall, wenn sich die in der Begründung des Zulassungsantrags aufgeworfenen Fragen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auch im Rahmen des Zulassungsverfahrens und seiner im Vergleich zum Berufungsverfahren geringeren Überprüfungsdichte mit der erforderlichen Sicherheit beantworten lassen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. September 2006 15 A 2884/06 -. So liegt es ausweislich der Darlegungen zu Ziffer I. hier, so dass auch unter diesem Gesichtspunkt eine Zulassung der Berufung ausscheidet. III.) Die Berufung ist auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Denn die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung. Dies hätte sie nur, wenn sie eine bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwerfen würde, die sich in dem erstrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung oder der Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedürfte, oder wenn sie eine tatsächliche Frage aufwerfen würde, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat. OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2007 15 A 1279/07 . Diesen Anforderungen wird das Antragsvorbringen nicht gerecht. Ist eine Frage für den Zuständigkeitsbereich des beschließenden Gerichts geklärt, kommt Rechtsfragen nur dann eine grundsätzliche Bedeutung im o. g. Sinne zu, wenn neue Gesichtspunkte vorgebracht werden. Siehe hierzu OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Juni 1997 15 A 2901/97 und 15 A 2898/97 -, sowie vom 22. März 1999 15 A 1047/99 -, OVGE 47, 151, und vom 25. März 1999 15 A 1064/99 u. a. -. Davon ausgehend kommt den unter IV., Themenbereiche 1. bis 3. aufgeworfenen Fragen (vgl. Seite 22 des Berufungszulassungsantrags) keine grundsätzliche Bedeutung zu. Sie sind in der Rechtsprechung des Senats entschieden. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Mai 2007 15 B 778/07 -, vom 22. August 2007 15 B 1328/07 und vom 14. Januar 2010 15 B 1753/09 -. Neue Gesichtspunkte hat die Klägerin nicht vorgetragen. Sie wiederholt und vertieft ausschließlich die Argumente, die sie bereits in dem dem vorliegenden Klageverfahren vorausgegangenen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes angeführt hat. Auf die Beantwortung der von der Klägerin weiterhin für klärungsbedürftig gehaltenen Frage, ob im Verhältnis der verschiedenen Kommunalaufsichtsbehörden des Landes Nordrhein-Westfalen der Grundsatz der interkommunalen Gleichbehandlung Beachtung zu finden hat, kommt es im vorliegenden Rechtsstreit nicht an. Wäre der Grundsatz zu beachten, so hat die Beklagte nach dem oben Gesagten (vgl. I. 4.) ihr Ermessen auch unter Berücksichtigung dieses Umstandes sachgerecht ausgeübt. Wäre er nicht zu beachten, mangelte es von vornherein an einem Anhaltspunkt dafür, dass die Beklagte von dem ihr durch § 123 Abs. 1 GO NRW eingeräumten Ermessen insoweit rechtswidrig Gebrauch gemacht hätte. IV.) Die Berufung ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Abweichung des Urteils von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Eine den Darlegungserfordernissen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügende Abweichungsrüge muss dartun, dass das Verwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem bestimmten, seine Entscheidung tragenden (abstrakten) Rechts- oder verallgemeinerungsfähigen Tatsachensatz von einem in der Rechtsprechung namentlich des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechts- oder Tatsachensatz abgewichen ist. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Februar 2007 15 A 4383/06 -. Diesen Anforderungen wird der Berufungszulassungsantrag nicht gerecht. Im Gegenteil: Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts steht zu der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juni 1988 - 2 BvR 602, 974/83 -, wonach Kommunalaufsicht grundsätzlich nur als Rechtsaufsicht zulässig ist und sich nicht zu einer Einmischungsaufsicht entwickeln oder zu einer Fachaufsicht verdichten darf, nicht in Widerspruch. Vielmehr betont das Verwaltungsgericht - ebenso wie das Bundesverfassungsgericht - den Charakter der Kommunalaufsicht als Rechtsaufsicht und überprüft die Anordnung der Beklagten zutreffend am Maßstab des § 123 Abs. 1 GO NRW. V.) Schließlich ist für einen tragenden Verfahrensmangel und damit für den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO nichts ersichtlich. Dabei bedarf es – wie bereits oben ausgeführt (vgl. I. 4.) - keiner Entscheidung, ob die von der Klägerin gerügte "rechtswidrigen Tatsachenfeststellung" im Zusammenhang mit den Darlegungen des Verwaltungsgerichts zum unterschiedlichen Verschuldungsgrad der Städte P. und H1. einen Verstoß gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Beweisaufnahme gemäß § 96 VwGO begründet und ob insoweit ihr Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs verletzt worden ist. Die Klägerin übersieht, dass das Verwaltungsgericht das interkommunale Gleichbehandlungsgebot unabhängig von dem unterschiedlichen Verschuldungsgrad der in Rede stehenden Städte auch deshalb als beachtet angesehen hat, weil sich die Beklagte und die Bezirksregierung N. jeweils an den zuvor von den Verwaltungen der betroffenen Städte entwickelten Beschlussvorlagen orientiert und die darin vorgeschlagenen Satzungsänderungen übernommen hat. Dies hat die erstinstanzliche Entscheidung mit der Folge zu Recht als sachgerechtes, eigenständig tragendes Differenzierungskriterium angesehen (s. o.), dass die Entscheidung schon deshalb nicht auf dem von der Klägerin geltend gemachten Verfahrensmangel beruht. Mit diesem Umstand setzt sie sich im Zusammenhang mit der Geltendmachung des Zulassungsrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO nicht auseinander. Die Kostenentscheidung findet ihre Rechtsgrundlage in § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar.