10 B 1230/99

Der Zulassungsantrag wird abgelehnt. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 45.000,- DM festgesetzt. G r ü n d e : I. Der Antragsgegner erteilte der Antragstellerin auf deren Bauantrag eine Baugenehmigung vom 22. Dezember 1998 für den Neubau eines Bau- und Gartenmarktes mit Baustoffhandel. Noch vor Eröffnung des Marktes stellte der Antragsgegner fest, daß die Antragstellerin in einem Teilbereich des Baumarktes eine Abteilung für Tiernahrung und Zooartikel (lebende Tiere) einrichtete. Er wies die Antragstellerin darauf hin, diese Nutzung sei von der Baugenehmigung nicht gedeckt. Die Antragstellerin machte gegenüber dem Antragsgegner unter Vorlage eines Rechtsgutachtens geltend, Tiernahrung und Zooartikel einschließlich lebender Tiere gehörten zu den gartenmarkttypischen Artikeln, die nach der Baugenehmigung und dem zugrundeliegenden Bebauungsplan in dem genehmigten Markt vertrieben werden dürften. Vertreter des Antragsgegners und der Antragstellerin erörterten diese Frage und das weitere Vorgehen des Antragsgegners in einem gemeinsamen Gespräch vom 22. April 1999. Nach verwaltungsinterner Beratung entschied der Antragsgegner, der Antragstellerin solle durch Ordnungsverfügung untersagt werden, die streitigen Sortimente zu verkaufen. Die Verfügung solle aber nicht mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung verbunden werden. Diese Entscheidung wurde den Vertretern der Antragstellerin mitgeteilt. Durch Ordnungsverfügung vom 29. April 1999 gab der Antragsgegner der Antragstellerin auf, innerhalb von fünf Werktagen nach Zustellung der Ordnungsverfügung die Tiernahrung, die zoologischen Artikel und die lebenden Tiere aus dem Verkauf ihres Bau- und Gartenmarktes komplett zu entfernen. Er drohte der Antragstellerin ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- DM für den Fall an, daß diese der Aufforderung in der angegebenen Frist nicht oder nicht ausreichend nachkommt. Zugleich ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung seiner Ordnungsverfügung an. Die Antragstellerin legte Widerspruch ein. Auf ihren Antrag stellte das Verwaltungsgericht durch den angefochtenen Beschluß die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 29. April 1999 wieder her. Das Verwaltungsgericht war der Auffassung, der Anordnung der sofortigen Vollziehung stehe die Erklärung des Antragsgegners vom 22. April 1999 entgegen. Bei ihr handele es sich um eine Zusicherung, die - weil nicht auf den Erlaß oder das Unterlassen eines Verwaltungsakts gerichtet - auch ohne Einhaltung der Schriftform wirksam sei. Der Antragsgegner sei an die Zusicherung noch gebunden. Er habe sie weder zurückgenommen noch widerrufen. Die Zusicherung sei nicht wegen einer Veränderung der Verhältnisse gegenstandslos geworden. Der Antragsgegner hat die Zulassung der Beschwerde gegen diese Entscheidung des Verwaltungsgerichts beantragt. An ihrer Richtigkeit bestünden ernstliche Zweifel. Den Vertretern der Antragstellerin sei am 27. April 1999 sowohl telefonisch als auch in einem Gespräch in dem Baumarkt mitgeteilt worden, daß entgegen der zunächst gegebenen Zusage die sofortige Vollziehung der beabsichtigten Ordnungsverfügung angeordnet werden solle. Diese Rücknahme sei geboten gewesen. Die Zusage habe gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Beim Verwaltungsgericht sei bereits die Klage eines Konkurrenten der Antragstellerin anhängig, die einen gleich gelagerten Fall zum Gegenstand gehabt habe. Zugleich liege ein Verfahrensmangel vor. Das Verwaltungsgericht habe den Vortrag zur Rücknahme der Zusicherung nicht gewürdigt. Jedenfalls weise die Rechtssache tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf. Ob Zusagen ohne die Qualität eines Verwaltungsakts analog § 38 VwVfG zu behandeln seien oder ob auf sie die Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts anzuwenden seien, sei umstritten. Die Antragstellerin tritt dem Zulassungsantrag im einzelnen entgegen. II. Der Zulassungsantrag ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor. Der Senat braucht nicht abschließend zu entscheiden, ob der Antragsgegner mit seinem Zulassungsantrag erstmals Tatsachen vorgetragen hat, die bereits im Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts vorlagen, und ob, falls es sich so verhält, in diesem Sinne "neue" Tatsachen im Zulassungsverfahren berücksichtigt werden können. Denn jedenfalls führt dieser neue Tatsachenvortrag nicht zu einer Entscheidung, die dem Antragsgegner im Ergebnis günstiger ist. Aus diesem Grunde lassen sich aus ihm einerseits ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht herleiten (§ 146 Abs. 4, § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO); sein Übergehen durch das Verwaltungsgericht stellte andererseits keinen Verfahrensfehler dar, auf dem die Entscheidung beruhen könnte (§ 146 Abs. 4, § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Zur Darlegung dieser beiden Zulassungsgründe führt der Antragsgegner das Telefongespräch an, das er am Vormittag des 27. April 1999 mit Vertretern der Antragstellerin geführt hat. Daß der Antragsgegner die Vertreter der Antragstellerin am 27. April 1999 telefonisch darauf hingewiesen hat, die angekündigte Ordnungsverfügung werde entgegen der zunächst gegebenen Zusage mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung verbunden werden, hat die Antragstellerin selbst in erster Instanz vorgetragen. "Neu" ist an dem Vortrag des Antragsgegners im Zulassungsverfahren allenfalls die konkrete Schilderung des Wortlauts. Danach hat der Antragsgegner erklärt, die Verwaltung nehme hiermit die Zusage vom 22. April 1999 zurück. Aber auch ohne den nunmehr erstmals geschilderten Gebrauch des Rechtsbegriffs Rücknahme dürfte schon nach dem bisher vorgetragenen Sachverhalt jener Anruf vom 27. April 1999 inhaltlich den Erklärungswert gehabt haben, daß der Antragsgegner sich von seiner Zusage löst und sich durch sie nicht länger gebunden hält. Der Sache nach liegt eine Rücknahme oder ein Widerruf der Zusage auch dann vor, wenn ohne den Gebrauch dieser Ausdrücke der Antragsgegner ankündigt, er werde entgegen seiner Zusage die beabsichtigte Ordnungsverfügung mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung versehen. Für den Erklärungswert einer solchen Ankündigung ist unerheblich, ob für eine Rücknahme oder einen Widerruf der Zusage hinreichende Gründe bestehen und in jenem Telefongespräch genannt worden sind. Abgesehen davon dürften erstmals im Zulassungsverfahren vorgebrachte Tatsachen für die Frage zu berücksichtigen sein, ob die angegriffene Entscheidung ernstlichen Zweifeln an ihrer Richtigkeit begegnet, vgl. Seibert, Das Verfahren auf Zulassung der Berufung - Erfahrungen mit der 6. VwGO-Novelle, NVwZ 1999, 113, 117 mit weiteren Nachweisen. Zweck einer Zulassung nach § 146 Abs. 4, § 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist es, den Zugang zu einer inhaltlichen Überprüfung der angefochtenen Entscheidung in einem Beschwerdeverfahren in den Fällen zu öffnen, in denen ein Erfolg der angestrebten Beschwerde überwiegend wahrscheinlich ist. § 146 Abs. 4, § 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO öffnet den Zugang zur Rechtsmittelinstanz mit Blick auf das prognostizierte Ergebnis der angestrebten Beschwerde. Mit Blick auf das angestrebte Beschwerdeverfahren und die dort mögliche Entscheidung ist der Zulassungsgrund auszulegen und anzuwenden. Im Zulassungsverfahren sind alle dargelegten Umstände zu berücksichtigen, die für den Erfolg der angestrebten Beschwerde entscheidungserheblich werden können. § 146 Abs. 4, § 124 Abs. 1 Nr. 1 VwGO stellt darauf ab, ob die Entscheidung des Verwaltungsgerichts in ihrem Ergebnis Zweifeln begegnet. Solche Zweifel können sich auch aus erstmals im Zulassungsverfahren vorgetragenen Tatsachen ergeben, die nach materiellem Recht für das Oberverwaltungsgericht beachtlich sind und deshalb im angestrebten Beschwerdeverfahren berücksichtigt werden müßten. Das alles bedarf indes - wie erwähnt - keiner weiteren Vertiefung. Auch wenn der Antragsgegner in dem Telefongespräch vom 27. April 1999 gegenüber der Antragstellerin den Widerruf oder die Rücknahme seiner Zusage vom 22. April 1999 erklärt hat, wäre eine Beschwerde des Antragsgegners nach ihrer Zulassung zurückzuweisen. Der Vortrag des Antragsgegners ist mithin nicht entscheidungserheblich. Der Antragsgegner zieht mit seinem Zulassungsantrag den Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts nicht in Zweifel. Er nimmt die Wertung des Verwaltungsgerichts hin, er habe die Antragstellerin bei der gemeinsamen Besprechung am 22. April 1999 nicht nur über das beabsichtigte weitere Vorgehen unterrichtet, sondern ihr mit Bindungswillen zugesagt, die angekündigte Ordnungsverfügung nicht mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung zu versehen. Ebensowenig greift der Antragsgegner die durch Rechtsprechung und Literatur abgesicherte Auffassung des Verwaltungsgerichts an, eine solche Zusage sei auch dann wirksam, wenn sie der Schriftform entbehre; § 38 VwVfG NW gelte nur für die Zusicherung, einen Verwaltungsakt zu erlassen oder zu unterlassen, nicht jedoch für eine Zusage, die sich auf ein Verwaltungshandeln beziehe, dem die Qualität eines Verwaltungsakts nicht zukomme. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei kein Verwaltungsakt. Ebenso unbeanstandet läßt der Antragsgegner die weitere Schlußfolgerung des Verwaltungsgerichts, die danach bindende Zusage vermittele der Antragstellerin einen im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO durchsetzbaren Anspruch, sei es auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs, sei es auf Aufhebung der zusagewidrigen Anordnung der sofortigen Vollziehung. Zwar hat der Antragsgegner seine Zusage gegenüber der Antragstellerin fernmündlich am 27. April 1999 aufgehoben (zurückgenommen oder widerrufen). Diese Aufhebung läßt die Bindung des Antragsgegners an seine Zusage aber (noch) nicht entfallen. Die Aufhebung einer Zusage ist ein anfechtbarer Verwaltungsakt. Dies gilt unabhängig davon, ob die Zusage ihrerseits Verwaltungsakt ist, zum Streitstand vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Auflage, § 38 Rdnr. 9 ff, und ob die Zusage auf den Erlaß oder das Unterlassen eines Verwaltungsakts gerichtet ist. Die Aufhebung einer Zusage erfüllt in jedem Falle die Begriffsmerkmale eines Verwaltungsakts. Sie trifft namentlich, was allein der Erörtung bedarf, eine Regelung. Sie ist auf die einseitige Umgestaltung der Rechtslage gerichtet. Mit ihr soll die Bindungswirkung beseitigt werden, die durch die Zusage eingetreten war. Dem Betroffenen soll die Begünstigung in Form eines Anspruchs auf Einhaltung der Zusage entzogen werden. Ist die Aufhebung einer Zusage Verwaltungsakt, wird dieser zwar mit seiner Bekanntgabe dem Betroffenen gegenüber wirksam. Rechtliche Folgen dürfen aus der Aufhebung aber erst gezogen werden, wenn sie unanfechtbar ist oder im Falle ihrer Anfechtung die sofortige Vollziehung der Aufhebung angeordnet ist. Die fernmündlich bekanntgegebene und dadurch wirksam gewordene Aufhebung der Zusage ist nicht unanfechtbar. Die Antragstellerin hat sie konkludent durch Widerspruch angefochten. Sie hat Widerspruch gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 11. Mai 1999 eingelegt, durch die der Antragsgegner anknüpfend an die Ordnungsverfügung vom 29. April 1999 das darin angedrohte Zwangsgeld festgesetzt hat. Zur Begründung ihres Widerspruchs hat die Antragstellerin auf die fortdauernde Bindung des Antragsgegners an seine Zusage verwiesen. Angesichts der Umstände - auch der Antragsgegner hat seine Zusage nur gesprächsweise mehr oder weniger konkludent aufgehoben, ohne der Antragstellerin die Möglichkeit oder Notwendigkeit eines Widerspruchs hiergegen deutlich bewußt zu machen - läßt der Senat dies zugunsten der Antragstellerin für einen konkludent eingelegten Widerspruch gegen die Aufhebung der Zusage ausreichen. Der Antragsgegner hat die sofortige Vollziehung der Aufhebung seiner Zusage nicht angeordnet. Die Annahme einer nur konkludenten Anordnung der sofortigen Vollziehung verbietet sich mit Blick auf die Regelung des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Eine schriftliche Begründung des besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung findet sich zwar in der Ordnungsverfügung vom 29. April 1999. Diese Begründung bezieht sich indes nur auf die in dieser Ordnungsverfügung enthaltene Regelung, nämlich die Nutzungsuntersagung. Mit dieser Begründung könnte allenfalls dann zugleich das besondere öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung auch der Aufhebung der zuvor gegebenen Zusage begründet sein, wenn mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung für die Nutzungsuntersagung in der Ordnungsverfügung vom 29. April 1999 zugleich konkludent die dieser Anordnung entgegenstehende Zusage vom 22. April 1999 aufgehoben werden sollte, zur Möglichkeit, eine Zusage konkludent durch den Erlaß einer entgegengesetzten Entscheidung aufzuheben, vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Auflage, § 38 Rdnr. 63. Jedenfalls mit seinem Zulassungsantrag macht der Antragsgegner selbst nicht mehr geltend, er habe seine Zusage vom 22. April 1999 (erst) durch die hier entgegengesetzte Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung vom 29. April 1999 konkludent aufgehoben. Er beruft sich vielmehr auf eine gesonderte, von der Ordnungsverfügung zu trennende Aufhebung seiner Zusage am 27. April 1999. Mangels ihrer sofortigen Vollziehbarkeit können aus dieser Aufhebung der Zusage derzeit noch keine rechtlichen Folgerungen gezogen werden. Der Antragsgegner hat vielmehr seine Bindung durch die Zusage vom 22. April 1999 derzeit weiterhin zu beachten. Anders verhielte es sich möglicherweise dann, wenn die Zusage unwirksam wäre, ohne daß es hierfür ihrer Aufhebung bedürfte. Eine solche Unwirksamkeit könnte sich aus den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts ergeben, die vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes entwickelt worden waren. Sie könnten für Zusagen fortgelten, die nicht unter § 38 VwVfG NW fallen, weil sie - wie hier - nicht auf den Erlaß oder das Unterlassen eines Verwaltungsakts gerichtet sind. Das Verwaltungsgericht hat die Frage offengelassen, ob die Wirksamkeit einer Zusage, die nicht auf den Erlaß oder das Unterlassen eines Verwaltungsakts gerichtet ist, durch die insoweit noch gültigen allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts beschränkt ist. Der Antragsgegner meint, die Frage nach der fortdauernden Geltung dieser allgemeinen Grundsätze für Zusagen der hier in Rede stehenden Art verleihe der Rechtssache besondere rechtliche Schwierigkeiten im Verständnis von § 146 Abs. 4, § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO. Die Beschwerde kann indes auch nicht aus diesem Grund zugelassen werden. Wären die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts auf Zusagen anwendbar, die nicht auf den Erlaß oder das Unterlassen eines Verwaltungsakts gerichtet sind, ergäbe sich kein dem Antragsgegner günstigeres Ergebnis. Auch nach jenen Grundsätzen ist die von ihm gegebene Zusage noch wirksam. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts war eine Zusage unverbindlich, wenn sie gegen ein gesetzliches Verbot verstieß oder aus anderen Gründen nicht mit dem geltenden Recht übereinstimmte, es sei denn, die Nichteinhaltung der Zusage führte unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nach Treu und Glauben zu nahezu untragbaren Ergebnissen für den Betroffenen, vgl. z.B. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Oktober 1975 - IV C 66.72 - NJW 1976, 303, 304; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. November 1975 - IV C 84.73 - DVBl 1976, 217, 218; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 5. Auflage, § 38 Rdnr. 48. Dadurch wurden weitergehend die Fälle erfaßt, die jetzt für die Zusicherung durch § 38 Abs. 2, § 48 VwVfG NW geregelt sind. Danach wäre die Zusage des Antragsgegners vom 22. April 1999 für ihn nicht verbindlich und entfaltete keine ihn verpflichtende Wirkung, wenn er sie nur in Widerspruch zum geltenden Recht erfüllen könnte. Dies macht der Antragsgegner zwar mit seinem Zulassungsantrag geltend, jedoch ist dort nicht hinreichend dargelegt, daß er gegen geltendes Recht verstoßen hätte, wenn er seine Ordnungsverfügung vom 29. April 1999 nicht für sofort vollziehbar erklärt hätte. Der Antragsgegner meint, er hätte gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, wenn er im Falle der Antragstellerin entsprechend seiner Zusage von einer Anordnung der sofortigen Vollziehung abgesehen hätte. Indes ist nicht erkennbar, daß der Antragsgegner aus Gründen der Gleichbehandlung die Antragstellerin mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung überziehen mußte. Deshalb kann offenbleiben, ob Art. 3 Abs. 1 GG als Abwehrrecht des Bürgers überhaupt eine Pflicht der Behörde zu belastenden Maßnahmen begründen kann. Der vom Antragsgegner bezeichnete Vergleichsfall ist von vornherein ungeeignet, eine Pflicht des Antragsgegners zu begründen, auch im Falle der Antragstellerin eine Nutzungsuntersagung mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung zu versehen. Der Antragsgegner schildert in seinem Zulassungsantrag den Vergleichsfall nicht näher. Er verweist auf den angegriffenen Beschluß des Verwaltungsgerichts, der diesen Vergleichsfall erwähnt. Danach hat ein Konkurrent der Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung erhoben, durch die er seinen Bau- und Gartenmarkt auf das auch hier in Rede stehende Sortiment (Heim- und Kleintierfutter, zoologische Artikel, lebende Tiere) erweitern will. Mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung oder deren Unterbleiben hat das nichts zu tun. Von einem gleich gelagerten Fall kann nicht die Rede sein. Zwar läßt sich darüber hinaus dem Verwaltungsvorgang des Antragsgegners entnehmen, daß er in anderen Fällen unter Anordnung der sofortigen Vollziehung bauaufsichtlich eingeschritten ist, wenn ein Bau- und Gartenmarkt sein Sortiment ohne die erforderliche Baugenehmigung auf zoologische Artikel erweitert hat. Dies entspricht einer verbreiteten Praxis der Bauaufsicht, gegen formell illegale Nutzungsänderungen bauaufsichtlich einzuschreiten und dabei zur Wahrung der Ordnungsfunktion des formellen Baurechts auch die sofortige Vollziehung anzuordnen. Dies schließt aber (rechtmäßige) Ausnahmen von einer Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht aus. Das gleichmäßige Einschreiten gegen formell illegale Nutzungen bleibt davon ohnedies unberührt. Der Maßstab überwiegender öffentlicher Interessen läßt breiten Raum für Bewertungen, bei denen die unterschiedlichsten Gesichtspunkte berücksichtigt und gewichtet werden können. Der Grundsatz der Gleichbehandlung wird kaum jemals die Anordnung der sofortigen Vollziehung erzwingen können. Der Antragsgegner hat mit seiner Ordnungsverfügung nicht nur einen von ihm angenommenen Verstoß gegen das formelle Genehmigungserfordernis bekämpfen wollen. Er ist vielmehr auch zur Durchsetzung der Festsetzungen des einschlägigen Bebauungsplans eingeschritten. Die Ordnungsverfügung ist selbständig tragend auch auf einen Verstoß gegen das materielle Baurecht gestützt. Auf die in ihrer Auslegung streitige Festsetzung des Bebauungsplans verweist wiederum die Baugenehmigung, um den Umfang der zulässigen Nutzung festzulegen. Zwischen der Antragstellerin und dem Antragsgegner war und ist streitig, ob die textliche Festsetzung Nr. 1.2.1 des einschlägigen Bebauungsplans Nr. 209 den Einzelhandel mit dem Sortiment Heim- und Kleintierfutter, zoologische Artikel, lebende Tiere auch in Bau- und Gartenmärkten ausschließt, oder ob dies nicht der Fall ist, weil dieses Sortiment inzwischen zu den bau- bzw. gartenmarkttypischen Artikeln gehört, welche die textliche Festsetzung wiederum ausdrücklich von den ausgeschlossenen Sortimenten ausnimmt. Mangels Einigung in dieser Frage sind die Antragstellerin und der Antragsgegner davon ausgegangen, die Streitfrage müsse in einer gerichtlichen Auseinandersetzung geklärt werden, zu der die beabsichtigte Ordnungsverfügung des Antragsgegners den Anstoß liefern sollte. Es ist dann keine sachwidrige Überlegung, die Antwort auf die materielle Frage nach der Genehmigungsfähigkeit der streitigen Nutzung und damit der Auslegung des einschlägigen Bebauungsplans nicht einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit seiner nur summarischen Prüfung und den damit verbundenen Unwägbarkeiten anheim zu geben. Von daher läßt sich nicht feststellen, daß die Zusage des Antragsgegners, von einer Anordnung der sofortigen Vollziehung abzusehen, nur unter Verstoß gegen die Rechtsordnung erfüllt werden konnte und deshalb unverbindlich war. Im übrigen schränkten die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts die Verbindlichkeit einer rechtmäßigen Zusage in derselben Weise ein, wie dies § 38 Abs. 3 VwVfG NW nunmehr für die rechtmäßige Zusicherung regelt. Danach war die Behörde an die Zusage nicht mehr gebunden, wenn sich nach deren Abgabe die Sach- oder Rechtslage derart änderte, daß die Behörde bei Kenntnis der nachträglich eingetretenen Änderung die Zusage nicht gegeben hätte oder aus rechtlichen Gründen nicht hätte geben dürfen. Ein derartiger Sachverhalt ist hier nicht gegeben. Hierzu hat das Verwaltungsgericht bereits das Notwendige ausgeführt. Dem tritt der Antragsgegner nicht entgegen. Danach verbleibt gegenüber der Rechtslage, wie sie vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes bestand, nach § 38 VwVfG NW nur die zusätzliche Möglichkeit, die Wirksamkeit der Zusicherung in entsprechender Anwendung von § 49 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 oder Nr. 5 zu beschränken. Ob diese Einschränkung ihrer Wirksamkeit auch für eine Zusage zu gelten hat, die nicht unter § 38 VwVfG NW fällt, bedarf keiner Entscheidung. Die Voraussetzungen der Nrn. 1, 2 und 5 des § 49 VwVfG NW liegen nämlich ersichtlich nicht vor. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts aus § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Dieser Beschluß ist unanfechtbar.