4 A 625/95

Die Berufung wird zurückgewiesen. Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Die Klägerin errichtete auf ihrem Betriebsgrundstück in X. , B. T. 32, eine ca. 900 qm große Produktions- und Lagerhalle mit Verwaltungsteil und den notwendigen Sozialeinrichtungen. In der ihr erst nach Fertigstellung der Halle erteilten Baugenehmigung vom 29. März 1989 heißt es unter „Bedingungen und Auflagen“, daß die Auflagen des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts E. bei der Bauausführung erfüllt werden müßten. Die der Baugenehmigung beigefügten Auflagen des Gewerbeaufsichtsamtes vom 24. November 1988 lauteten u.a. wie folgt: „1. Die Produktionshalle und Elektromontage muß eine Sichtverbindung nach außen haben. Die als Sichtverbindung vorgesehenen Fenster, Türen oder Wandflächen müssen aus durchsichtigem Glas oder einem anderen in gleicher Weise durchsichtigen Werkstoff bestehen und in Augenhöhe den Ausblick aus dem jeweiligen Raum unmittelbar ins Freie ermöglichen. Eine Durchsicht durch Oberlichter oder Sheddächer ist keine Sichtverbindung im Sinne dieser Auflage (§ 7 Abs. 1 Arbeitsstättenverordnung i.V.m. Nr. 1 und 2 Arbeitsstättenrichtlinie ASR 7/1 - Sichtver- bindung nach außen ‑). 2. Die Sichtverbindung nach außen muß 1/10 der Grundfläche der Produktionshalle betragen. 3. Die Unterkante der als Sichtverbindung dienenden Fenster in der Produktionshalle darf höchstens 1,25 m über dem Raumfußboden liegen.“ Bei der Bauzustandsbesichtigung nach Fertigstellung am 10. August 1989 stellte das Bauordnungsamt der Stadt X. fest, daß die Produktionshalle der Klägerin keine Sichtverbindung nach außen aufwies, und beanstandete dies mit Bescheid vom 22. August 1989. Nachdem die Klägerin das Bauordnungsamt darauf hingewiesen hat, daß das Bauvorhaben bei Erlaß der Baugenehmigung bereits fertiggestellt gewesen sei und weder sie noch der Bauunternehmer von der Forderung nach einer Sichtverbindung nach außen Kenntnis gehabt hätten, teilte das Bauordnungsamt der Klägerin mit Schreiben vom 24. Oktober 1989 mit, daß es von der Durchsetzung der Forderungen des Gewerbeaufsichtsamtes hinsichtlich der Anforderungen an eine Sichtverbindung absehen werde. Unter dem 30. Oktober 1989 erteilte das Bauordnungsamt der Klägerin eine Bescheinigung über das Ergebnis der Bauzustandsbesichtigung, nach der keine sichtbaren Mängel festgestellt worden seien. Anläßlich einer Besichtigung am 13. September 1990 stellte das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt E. fest, daß die Produktionshalle ohne Sichtverbindung nach außen erstellt worden war. Daraufhin wurde die Klägerin mit Schreiben vom 21. September 1990 aufgefordert, die Produktionshalle mit einer Sichtverbindung nach außen auszustatten, was diese jedoch ablehnte. Da sich das Bauordnungsamt der Stadt X. weigerte, die der Baugenehmigung beigefügte entsprechende Auflage durchzusetzen, gab das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt E. nach Anhörung der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 1992 auf: „Die Produktionshalle ist mit einer Sichtverbindung nach außen auszustatten. Die als Sichtverbindung vorgesehene Fläche muß aus durchsichtigem Glas oder einem anderen in gleicher Weise durchsichtigen Werkstoff bestehen und in Augenhöhe den Ausblick aus dem Produktionsraum unmittelbar ins Freie ermöglichen. In den Lichtbändern an der Ost- und Westwandfläche sind durchsichtige Fensterflächen von mindestens 2,00 m Breite und 1,25 m Höhe zu schaffen. Die Unterkante der Fensterfläche soll zwischen 0,85 m und 1,25 m über dem Raumfußboden liegen. Die angeordnete Maßnahme ist bis spätestens zum 01. März 1993 durchzuführen.“ Außerdem wurde der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,‑‑ DM angedroht, falls sie der Anordnung bis zum vorgenannten Termin nicht nachkomme. Zur Begründung führte das Gewerbeaufsichtsamt E. aus, daß die Anordnung ihre Rechtsgrundlage in § 7 Abs. 1 Arbeitsstättenverordnung (ArbStättV) vom 20. März 1973 in der Fassung vom 1. August 1983 (BGBl. I 1057) habe und der menschengerechten Gestaltung der Arbeit diene. Die Sichtverbindung solle verhindern, daß sich die Arbeitnehmer von der natürlichen Umwelt abgeschnitten und eingesperrt fühlten. Dieses Gefühl könne nachteilige psychische Auswirkungen wie Bunkereffekt und Klaustrophobie haben, die das vegetative Nervensystem ungünstig beeinflußten und die Krankheitsanfälligkeit erhöhten. Mit dem unter dem 16. November 1992 eingelegten Widerspruch machte die Klägerin geltend: Zwar sei ihr bereits mit der Baugenehmigung aufgegeben worden, eine Sichtverbindung im Bereich der Produktionshalle nach außen aus durchsichtigem Glas oder einem anderen in gleicher Weise durchsichtigen Werkstoff zu schaffen. Von dieser Verpflichtung sei sie jedoch durch Bescheid des Stadtdirektors der Stadt X. vom 24. Oktober 1989 befreit worden. Entsprechend sei in der Bescheinigung über das Ergebnis der Bauzustandsbesichtigung vom 30. Oktober 1989 seitens des Stadtdirektors der Stadt X. mitgeteilt worden, daß im Rahmen der Bauzustandsbesichtigung nach abschließender Fertigstellung das Bauvorhaben am 24. Oktober 1989 überprüft und dabei keine sichtbaren Mängel festgestellt worden seien. Diese Bescheide des zuständigen Bauordnungsamtes würden Bindungswirkungen entfalten, die seitens der Gewerbeaufsichtsbehörden zu beachten seien. Der Regierungspräsident E1. wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 27. Oktober 1993 mit der Maßgabe zurück, daß die Frist für die Durchführung der angeordneten Maßnahme auf 5 Monate nach Bestandskraft der Anordnung festgesetzt wird. Zur Begründung führte er aus, daß aufgrund von § 7 Abs. 1 Satz 1 ArbStättV Arbeitsräume eine Sichtverbindung nach außen haben müßten, die den Anforderungen der Arbeitsstätten-Richtlinie ASR 7/1 „Sichtverbindung nach außen“ genügten. Betriebstechnische Gründe, die eine Sichtverbindung nicht zuließen, habe die Klägerin nicht geltend gemacht. Auch habe das Bauordnungsamt X. mit seinem Schreiben vom 24. Oktober 1989 die Nebenbestimmung in der Baugenehmigung, mit der eine Sichtverbindung nach außen gefordert werde, nicht aufgehoben oder etwa eine Ausnahme nach § 4 Abs. 1 ArbStättV erteilt. Ebensowenig ersetze die Bescheinigung über das Ergebnis der Bauzustandsbesichtigung vom 30. Oktober 1989 die fehlende Ausnahme nach § 4 Abs. 1 ArbStättV oder ändere die Baugenehmigung ab. Mit der am 26. November 1993 erhobenen Klage hat die Klägerin beantragt, die Ordnungsverfügung des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes E. vom 22. Oktober 1992 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidenten E1. vom 27. Oktober 1993 aufzuheben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen. Zur Begründung hat es auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 27. Oktober 1993 Bezug genommen. Gegen das ihr am 6. Januar 1995 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 25. Januar 1995 Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie folgendes vorträgt: Der Stadtdirektor der Stadt X. habe sie, die Klägerin, durch Bescheid vom 24. Oktober 1989 gemäß § 68 Abs. 3 BauO NW von den noch in der Baugenehmigung enthaltenen Auflagen bezüglich einer Sichtverbindung nach außen wirksam befreit. Bei diesem Schreiben handele es sich sehr wohl um einen Befreiungsbescheid im Sinne von § 68 Abs. 3 BauO NW. Es gehe nicht an, daß im Widerspruch hierzu das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt E. die angefochtene Ordnungsverfügung erlassen habe. Selbst wenn man aber die Auffassung des Gewerbeaufsichtsamts und des Regierungspräsidenten E1. teilte, wäre die angefochtene Ordnungsverfügung rechtswidrig, weil dann nämlich noch eine bestandskräftige Baugenehmigung vom 29. März 1989 mit einer entsprechenden Auflage, die eine Sichtverbindung nach außen vorsehe, vorläge, deren Durchsetzung indes nicht Sache des Gewerbeaufsichtsamtes, sondern des Stadtdirektors der Stadt X. wäre. Diese bestandskräftige Auflage in der Baugenehmigung ginge der Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 1992 vor mit der Folge, daß eine davon abweichende Verfügung durch das Gewerbeaufsichtsamt als im Verhältnis zur zuständigen Baugenehmigungsbehörde insoweit nachrangige Behörde nicht möglich und rechtswidrig sei. Im übrigen werde nochmals bestritten, daß eine Sichtverbindung nach außen aus Gründen des Arbeitsschutzes überhaupt erforderlich sei. Außerdem werde bei einer Sichtverbindung nach außen die Fertigung in der Halle beeinträchtigt, da hier bei allen Maschinen mit hochempfindlichen Lichtschranken gearbeitet werde. Die Klägerin beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Zur Begründung führt er aus: Die Klägerin könne keinen Vertrauensschutz für sich in Anspruch nehmen, weil das Vorhaben bereits vor Erteilung der Baugenehmigung fertiggestellt gewesen sei. Sie habe deshalb von vornherein ein hohes Risiko getragen, das Vorhaben nicht genehmigungskonform zu errichten. Entgegen den Ausführungen der Klägerin könnten die Schreiben des Stadtdirektors der Stadt X. vom 24. Oktober 1989 bzw. 30. Oktober 1989 nicht als bauordnungsrechtliche Befreiung im Sinne von § 68 Abs. 3 BauO NW von den streitigen Auflagen angesehen werden. Dafür sprächen weder Form noch Inhalt der Schreiben. Auch fehle es an einer Rechtsbehelfsbelehrung bzw. an einer Gebührenfestsetzung. Auch aus der Bescheinigung über das Ergebnis der Bauzustandsbesichtigung könne kein Vertrauensschutz hergeleitet werden. Die Erteilung einer mängelfreien Bescheinigung ändere nämlich die Baugenehmigung nicht ab und verleihe auch nicht unbeanstandet gebliebenen Abweichungen von der Baugenehmigung formelle Legalität. Im übrigen verkenne die Klägerin, daß das beklagte Amt weder zur Durchsetzung einer Forderung nach § 44 Abs. 2 BauO NW noch im Verhältnis zur Bauaufsichtsbehörde als nachrangige Behörde gehandelt habe. Vielmehr sei es zur Durchsetzung spezifischer Arbeitsschutzvorschriften tätig geworden, wofür es zuständig sei. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung E1. Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil die angefochtene Ordnungsverfügung des Staatlichen Gewerbeaufsichtsamts E. vom 22. Oktober 1992 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidenten E1. vom 27. Oktober 1993 rechtmäßig ist. Die angefochtene Anordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 120 f und § 139 i GewO, da sie der Durchführung von Pflichten dient, die sich aus der Arbeitsstättenverordnung als einer aufgrund von § 120 e GewO und § 139 h GewO ergangenen Rechtsverordnung ergeben und die auch der Klägerin in ihrer Eigenschaft als Arbeitgeberin von Personen auferlegt sind, die entweder kaufmännische Dienste (§ 139 i GewO) oder andere Hilfsdienste (§ 120 f GewO) verrichten. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 ArbStättV müssen u.a. Arbeitsräume grundsätzlich eine Sichtverbindung nach außen haben. Zwar ist § 139 h GewO und damit eine Ermächtigungsgrundlage für die Arbeitsstättenverordnung durch das Gesetz zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weiterer Arbeitsschutz-Richtlinien vom 7. August 1996 (BGBl. I S. 1246) aufgehoben worden, doch läßt der Wegfall der Verordnungsermächtigung die Wirksamkeit der auf ihrer Grundlage erlassenen Verordnung grundsätzlich ‑ und so auch hier - unberührt, da nichts dafür spricht, daß die Arbeitsstättenverordnung mit der neuen Gesetzeslage unvereinbar ist oder allein keine sinnvolle Regelung darstellt. Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1997 - 1 C 20.95 -, GewArch 1997, 245. Auch genügt § 139 h GewO den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und ist die Arbeitsstättenverordnung formell einwandfrei erlassen worden. Die Forderung einer Sichtverbindung nach außen für Arbeitsräume gemäß § 7 Abs. 1 S. 1 ArbStättV ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 139 h GewO gedeckt. Sie dient der Erhaltung der Gesundheit der Arbeitnehmer; denn Fenster und Sichtverbindung nach außen haben mit ihrer Kontaktfunktion auch eine "psycho-physische" Bedeutung. Sie verhindern das Entstehen eines Gefühls des Eingeschlossenseins und der damit verbundenen negativen psychischen und physischen Folgen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1997, aaO. Die Voraussetzungen, unter denen von dem Gebot des § 7 Abs. 1 Satz 1 ArbStättV abgewichen werden darf, liegen hier nicht vor. Weder bestehen betriebstechnische Gründe, die eine Sichtverbindung nicht zulassen (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Arb- StättV), noch verfügt der Arbeitsraum über eine Grundfläche von mindestens 2.000 qm (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 ArbStättV). Die erstmals in der Berufungsbegründung vom 1. August 1995 aufgestellte Behauptung, daß die Fertigung in der Halle bei einer Sichtverbindung nach außen beeinträchtigt werde, weil bei allen Maschinen mit hochempfindlichen Lichtschranken gearbeitet werde, ist offensichtlich unzutreffend, weil Licht, das sich auf die Lichtschranken störend auswirken könnte, auch durch die vorhandenen Lichtbänder aus Ornamentglas fällt. Die Arbeitsstättenverordnung trifft keine Bestimmung über das notwendige Flächenmaß der Sichtverbindung. Insoweit greift die Arbeitsstätten-Richtlinie (ASR) 7/1 ein, der die in der Verordnung nicht geregelten technischen Einzelheiten entnommen werden dürfen. Wenn die ASR auch keine Rechtsnormen sind, dürfen sie gleichwohl - vergleichbar anderen Richtlinien, die sachverständige Erfahrungen zum Ausdruck bringen - als dokumentierte allgemein anerkannte Regeln oder gesicherte arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse angesehen werden, wenn und soweit kein Anhalt für eine Fehlbeurteilung vorliegt. Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1997, aaO. Das Maß der Sichtverbindung ergibt sich aus Nr. 2.4 der ASR 7/1. Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, daß die daraus folgenden Anforderungen nicht als allgemein anerkannte Regel oder sonstige gesicherte arbeitswissenschaftliche Erkenntnis im Sinne des § 3 Abs. 1 ArbStättV angesehen werden könnten. Vielmehr erscheint es plausibel, daß die Kontaktfläche zur Erzielung des mit ihr verfolgten Zwecks eine bestimmte Mindestgröße aufweist, wobei sich die für den Erlaß der Richtlinie zuständige Stelle an dem bauordnungsrechtlich geregelten Maß für notwendige Fenster orientieren dürfte. Insoweit sind Anhaltspunkte für eine Fehlbewertung nicht ersichtlich. Deshalb muß es mit der Anwendung der Richtlinie sein Bewenden haben, deren Erlaß gerade den Zweck verfolgt, Auseinandersetzungen über die Anforderungen des § 3 Abs. 1 ArbStättV zu vermeiden. Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1997, aaO. Der gegen ihre Verpflichtung zur Schaffung einer Sichtverbindung nach außen vorgebrachte Einwand der Klägerin, das Bauordnungsamt der Stadt X. habe ihr hiervon eine Befreiung erteilt, geht fehl. Weder das Schreiben vom 24. Oktober 1989 noch die Bescheinigung über das Ergebnis der Bauzustandsbesichtigung vom 30. Oktober 1989 befreien die Klägerin von der Verpflichtung in der Baugenehmigung vom 29. März 1989, eine Sichtverbindung nach außen zu schaffen. Im Schreiben vom 24. Oktober 1989 erklärt der Stadtdirektor der Stadt X. der Klägerin gegenüber lediglich, daß er von der Durchsetzung der Forderungen des Gewerbeaufsichtsamtes hinsichtlich der Anforderungen an eine Sichtverbindung absehen werde. Diese Erklärung enthält nach ihrem Wortlaut zwangsläufig die Feststellung, daß die Forderungen des Gewerbeaufsichtsamtes weiterhin bestehen; denn man kann nur etwas nicht durchsetzen, was Bestand hat. Im übrigen hat der Stadtdirektor der Stadt X. in einem Schreiben vom 26. Januar 1995 an das beklagte Amt ausgeführt, daß er nach pflichtgemäßen Ermessen entschieden habe, nicht nach § 58 Abs. 1 BauO NW 1984 gegen den vorliegenden Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften einzuschreiten. Die im Schreiben des Stadtdirektors der Stadt X. vom 3. Juni 1991 an das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt E. geäußerte Auffassung, der „Befreiungsbescheid vom 24.10.89“ könne nicht mehr zurückgenommen werden, stellt nur die Äußerung einer Rechtsauffassung dar, vermag aber nicht den Charakter des Schreibens vom 24. Oktober 1989 zu ändern. Ein Widerspruch zwischen der Baugenehmigung vom 29. März 1989 und der angefochtenen Ordnungsverfügung mit der Folge der Rechtswidrigkeit letzterer, vgl. hierzu Beschluß des Senats vom 6. September 1994 - 4 A 1752/92 -, besteht daher nicht. Die Erteilung des Schlußabnahmescheins vom 30. Oktober 1989 war weder geeignet, die Baugenehmigung abzuändern, noch den unbeanstandet gebliebenen Abweichungen des Vorhabens von der Baugenehmigung sonstwie formelle Legalität zu verleihen. Vgl. OVG NW, Urteil vom 20. August 1982 - 7 A 2702/91 -, BauR 1993, 73. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit derselben auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.