1 A 606/00.PVB

Tenor Die Beschwerde wird zurückgewiesen. Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen. 1 G r ü n d e 2 I. 3 Die Parteien streiten um die Kompetenz des Antragstellers, sich an dem Erlass der "Richtlinien über die Anforderungen an das Kontrollpersonal zum Vollzug des § 29 c LuftVG auf Deutschen Flugplätzen" durch Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG zu beteiligen. 4 Das insoweit von dem Antragsteller reklamierte Mitbestimmungsrecht hat der Beteiligte bereits im Vorfeld der gerichtlichen Auseinandersetzung mit der Begründung in Frage gestellt, der Antragsteller repräsentiere nicht sämtliche von den Richtlinien betroffenen Beschäftigten und die Richtlinien erfüllten nicht die gesetzlichen Voraussetzungen des Mitbestimmungstatbestandes nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG. 5 Die genannten Richtlinien haben den folgenden Wortlaut: 6 1. Der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten (§ 29c LuftVG), ist Aufgabe der Luftfahrtbehörden. 7 Oberste Luftfahrtbehörde in diesem Sinne ist das Bundesministerium des Innern. 8 Die örtlich zuständige Luftfahrtbehörde ergibt sich aus § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG und dem für den Vollzug der Maßnahmen geschaffenen Verwaltungsaufbau. 9 2. Zur 10 - Durchführung der Personen- und Gepäckkontrollen (§ 29c Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 LuftVG), 11 - Überprüfung von Fracht, Post und sonstigen Gegenständen in einer Simulationskammer oder in sonstiger Weise, einschließlich Sicherheitslagerung (§ 29c Abs. 3 LuftVG) 12 kann sich die Luftfahrtbehörde geeigneter Personen als Hilfsorgane bedienen (§ 29c Abs. 1 Satz 3 und Abs. 5 LuftVG). 13 Nähere Einzelheiten, wie 14 - Art und Umfang der Kontrollen, - Einsatz technischer Geräte, - Kontrollstellen und Kontrollverfahren, - sonstige Überprüfungsverfahren, 15 ergeben sich aus den Vorgaben der Luftfahrtbehörden (Rahmenplan Luftsicherheit, Kontrollstellenkonzeption u.a.). 16 3. Die für die Luftfahrtbehörde tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter werden von der Luftfahrtbehörde auf die gewissenhafte Erfüllung ihrer Obliegenheiten aktenkundig verpflichtet (§ 29c Abs. 5 LuftVG) und - soweit es sich um Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter privater Sicherheitsunternehmen handelt - unter Aushändigung einer Urkunde zu Mitarbeitern im Fluggastkontrolldienst bestellt. 17 4. Die Tätigkeit im Fluggastkontrolldienst stellt über das übliche Maß hinausgehende Anforderungen an die physische und psychische Leistungsfähigkeit. 18 Die Eignung i.S. des § 29c Abs. 1 Satz 3 LuftVG umfasst 19 - die Erfüllung des allgemeinen Anforderungsprofils (s. Nr. 5) 20 - die persönliche Zuverlässigkeit 21 - die körperliche Tauglichkeit und geistige Belastbarkeit 22 - eine ausreichende Qualifizierung entsprechend den Inhalten des Fortbildungsplanes der obersten Luftfahrtbehörde für die Einweisungsfortbildung von Fluggastkontrollkräften in der jeweils gültigen Fassung oder entspr. Ausbildungsplänen der Landesluftfahrtbehörden. 23 4.1 Die persönliche Zuverlässigkeit ist Grundlage der Entscheidung der für die Einstellung (bzw. Bestellung der Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter privater Sicherheitsunternehmen) gemäß § 29c LuftVG zuständigen Behörde. Für die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung ist das Verfahren nach § 29d LuftVG zu beachten. Bewerber haben vor der Einstellung (bzw. Bestellung) ein aktuelles polizeiliches Führungszeugnis vorzulegen. 24 4.2 Die physische und psychische Belastbarkeit wird durch arbeitsmedizinische Untersuchungen und -Gespräche ermittelt. a) Bewerber müssen 25 - sich in einem guten Gesundheitszustand befinden, physisch und psychisch belastbar sein, Tätigkeiten über längere Zeit im Stehen und in gebückter Haltung ausüben können und wechselschichttauglich sein, 26 - über ein ausreichendes Sehvermögen (Visus 0.8 - 1.0) - hierzu zählt auch räumliches Sehen-, regelrechte Farbtüchtigkeit und ausreichendes Hörvermögen, ausreichenden Geruchssinn verfügen. 27 b) Ausschlusskriterien sind 28 - ansteckende Krankheiten 29 - Suchtkrankheiten (Alkohol-, Drogen-, Medikamentenabhängigkeit), 30 - körperliche Einschränkungen, die rasche Bewegungsabläufe erschweren oder in sonstiger Weise die Ausübung der Tätigkeit im Fluggastkontrolldienst behindern, 31 - Erkrankungen, die in erhöhtem Ausmaß die Gefahr eines plötzlichen Versagens der körperlichen und geistigen Leistungsfähigkeit in sich tragen (wie z.B. epileptische Anfälle, apoplektische Insulte ("Schlaganfälle"), Durchblutungsstörungen des Gehirns mit Bewusstseinsstörungen, Störungen der Herz-, Kreislauf- oder Lungenfunktion), 32 - Erkrankungen mit nachfolgenden Wesensveränderungen oder Störungen der Konzentrationsfähigkeit, 33 - starke Blutzuckerschwankungen, Gemütskrankheiten, 34 - notwendige Einnahme von Medikamenten, die das Reaktionsvermögen beeinträchtigen bzw. beeinträchtigen können. 35 c) Im Einzelfall muss geprüft werden 36 - die Eignung von Epileptikern bei nachgewiesener Anfallfreiheit von mindestens 3 Jahren, 37 - die Eignung von Behinderten (mit Behindertenausweis), 38 - die Eignung von insulinpflichtigen Diabetikern. 39 d) Die gesundheitliche Eignung ist durch eine arbeitsmedizinische Vorsorgeuntersuchung, die der Einstellung (bzw. Bestellung) durch die Luftfahrtbehörde vorauszugehen hat, zu ermitteln. Die ärztliche Untersuchung umfasst alle zur Erhebung der erforderlichen Befunde notwendigen Prüfungen und Untersuchungen sowie die Überprüfung des Impfstatus. Es wird im Einvernehmen mit der Luftbehörde durchgeführt. 40 e) Die ärztliche Untersuchung wird in der Regel in Abständen von drei Jahren wiederholt. Bei zwischenzeitlich auftretenden Erkrankungen von längerer Dauer, bei bestimmten Krankheitsbildern bzw. -verläufen oder mit anschließender Einschränkung bei der Aufgabenwahrung folgt nach Wiederherstellung der Arbeitsfähigkeit eine betriebs- oder amtsärztliche Untersuchung, deren Art und Umfang sich nach der aktuellen gesundheitlichen Situation der/des Mitarbeiterin/Mitarbeiters richtet. 41 Der untersuchende Arzt ist berechtigt, eine verkürzte Nachuntersuchungsfrist im Einzelfall festzulegen. 42 Bestehen Gründe für die Annahme, dass die/der Mitarbeiterin/Mitarbeiter die gesundheitlichen Anforderungen nicht mehr erfüllen kann, so ist sie/er verpflichtet, sich einer Untersuchung zu unterziehen. 43 5. Allgemeines Anforderungsprofil 44 5.1 Bewerberinnen/Bewerber 45 - müssen über höfliche Umfangsformen, ein gepflegtes Erscheinungsbild und sicheres Auftreten verfügen, 46 - sollen ausgeglichen, aufgeschlossen, ausdauernd und leistungsbereit sein und die Fähigkeit zur Arbeit im Team besitzen, 47 - müssen mindestens den Hauptschulabschluss besitzen, sich in der deutschen Sprache mündlich und schriftlich gut verständlich ausdrücken können und über Grundkenntnisse in Englisch verfügen, 48 - müssen mindestens 21 Jahre als und sollen nicht älter als 35 Jahre alt sein, 49 - sollen grundsätzlich eine abgeschlossene Berufsausbildung nachweisen können und - soweit erforderlich - im Besitz einer gültigen Arbeitserlaubnis sein. In begründeten Einzelfällen (z.B. notwendiger Einsatz von Teilzeitkräften) kann von der Forderung nach einer abgeschlossenen Berufsausbildung Abstand genommen werden, 50 - sollen seit mindestens 5 Jahren ihren Wohnsitz in dem Gebiet der heutigen Bundesrepublik Deutschland nachweisen können. 51 5.2 Bewerberinnen/Bewerber für Stellen mit Leitungsfunktionen sollen neben den vorstehenden Anforderungen 52 - über überdurchschnittliches Allgemeinwissen sowie über gute Englischkenntnisse verfügen, 53 - stabiles Verhalten in Stresssituationen sowie 54 - Führungskompetenz, Sozialkompetenz und entsprechende Fachkompetenz besitzen. 55 6. Die Luftfahrtbehörde ist berechtigt, die Bestellung von Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter privater Sicherheitsunternehmen zurückzunehmen oder zu widerrufen, wenn 56 - nachträglich Umstände bekannt werden, bei deren Kenntnis die Luftfahrtbehörde auf Grund Unvereinbarkeit mit diesen Richtlinien eine Bestellung nicht ausgesprochen hätte, 57 oder - die nach diesen Richtlinien geforderten Voraussetzungen zur Bestellung in der Person weggefallen sind oder wegfallen, 58 oder 59 - der Personalbedarf sich geändert hat, 60 oder 61 - wenn sich die/der Mitarbeiterin/Mitarbeiter als ungeeignet für die Aufgabenerfüllung erwiesen hat. 62 Wird das Beschäftigungsverhältnis der/des Mitarbeiterin/Mitarbeiters zu dem/der mit der Durchführung der Luftsicherheitsaufgaben beauftragten Unternehmen oder Behörde beendet, so erlischt auch die Bestellung. 63 Die Luftfahrtbehörde ist berechtigt, bei begründeten Zweifel über die weitere Geeignetheit die Bestellung vorübergehend ruhen zu lassen." 64 Zur Klärung der streitigen Kompetenz des Antragstellers hat der Antragsteller am 8. Juli 1998 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren beim Verwaltungsgericht Köln eingeleitet. Zur Begründung hat er im Wesentlichen geltend gemacht, für seine Zuständigkeit sei es nicht erforderlich, dass er die von der Maßnahme betroffenen Beschäftigten insgesamt vertrete. Bei den in Rede stehenden Richtlinien handele es sich nicht um ein Anforderungsprofil in Bezug auf bestimmte Dienstposten, sondern um Vorgaben bezüglich der Auswahl in Bezug auf das Profil des Personals; Anforderungsprofile beschrieben lediglich Anforderungen an einen bestimmten Arbeitsplatz. Die vorliegenden Richtlinien beschrieben jedoch die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen, welche die Bewerber als Person erfüllen müssten, um im Rahmen des Auswahlverfahrens berücksichtigt werden zu können. Sie seien deswegen Auswahlrichtlinien nach § 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG. 65 Der Antragsteller hat beantragt, 66 festzustellen, dass die Richtlinien über die Anforderungen an das Kontrollpersonal zum Vollzug des § 29c LuftVG auf deutschen Flughäfen (in Kraft seit 01.01.1996) der Mitbestimmungspflicht des Antragstellers gemäß § 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG unterliegen. 67 Der Beteiligte hat beantragt, 68 den Antrag abzulehnen. 69 Er hat im Wesentlichen vertreten, der Antragsteller sei schon nicht zuständig, weil eine den von den Richtlinien betroffenen Personenkreis insgesamt repräsentierende Personalvertretung fehle. Die Richtlinien enthielten nichts anderes als die festgeschriebenen Vorstellungen des Arbeitgebers darüber, welche Anforderungen eine Stelle mit bestimmter Aufgabe an den Stelleninhaber stelle. Anforderungsprofile seien dem Organisationsermessen zuzuordnen, in das die Personalvertretung nicht eindringen dürfe. Die Richtlinien enthielten keine Grundsätze, nach welchen Kriterien die nach dem Anforderungsprofil potentiell als Kontrollpersonal geeigneten Bewerber für eine Einstellung auszuwählen seien. Sie seien daher keine Auswahlrichtlinien. 70 Das Verwaltungsgericht ist mit dem Beschluss vom 1. Dezember 1999 im Ergebnis der Auffassung des Beteiligten gefolgt. Gegen die ihm am 3. Januar 2000 zugestellte Entscheidung hat der Antragsteller am 3. Februar 2000 mit Anwaltsschriftsatz vom gleichen Tage begründete Beschwerde eingelegt, mit der er unter Vertiefung seines Vorbringens erster Instanz sein Rechtsschutzbegehren weiterverfolgt. Der Antragsteller weist insoweit namentlich auf die unter Nr. 5.1 der Richtlinie geforderten Charaktereigenschaften sowie darauf hin, dass die Richtlinien faktisch Wirkung lediglich gegenüber den bereits tätigen Fluggastkontrolleuren entfaltet haben. Insoweit werde durch die Richtlinien bezogen auf den Personenkreis der Fluggastkontrolleure insgesamt eine Negativauswahl ermöglicht. Die dadurch ermöglichte und beabsichtigte Personalumstrukturierung führe auf eine Privatisierung der Fluggastkontrollen. Die Richtlinien seien dazu bestimmt und geeignet, eine Personalauswahlentscheidung zu treffen. 71 Der Antragsteller beantragt, 72 den angefochtenen Beschluss zu ändern und nach dem Antrag erster Instanz zu erkennen. 73 Der Beteiligte beantragt, 74 die Beschwerde zurückzuweisen. 75 Wegen des Vorbringens der Beteiligten sowie des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakten und auf die von den Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen. 76 II. 77 Die Beschwerde hat keinen Erfolg. 78 Der mit ihr weiterverfolgte Antrag erster Instanz ist als konkreter Antrag weiterhin zulässig, weil trotz Vollzugs der Maßnahme, der in ihrer Inkraftsetzung zum 1. Januar 1996 durch Erlass vom 13. Dezember 1995 liegt, deren Aufhebung oder Änderung in einem ggf. erforderlichen Mitbestimmungsverfahren auch für die Zukunft jederzeit möglich wäre. 79 Die reklamierte Mitbestimmung scheitert auch nicht etwa an der Zuständigkeit des Antragstellers. Insbesondere der Umstand, dass von den in Rede stehenden Richtlinien auch Beschäftigte des Beteiligten betroffen sind, die von dem Antragsteller nicht personalvertretungsrechtlich repräsentiert werden, ist für die Frage der Zuständigkeit des Antragstellers unerheblich. Entscheidend ist insoweit vielmehr, dass der Beteiligte in eigener Zuständigkeit (auch) für den gesamten ihm nachgeordneten Verwaltungsbereich und über den Bereich der örtlichen Dienstelle (des eigenen Hauses) hinaus verbindliche Richtlinien als eigene Maßnahme in eigener Zuständigkeit erlassen hat, von denen auch vom Antragsteller vertretene Beschäftigte betroffen sind und für die eine Zuständigkeit einer anderen Personalvertretung fehlt. 80 Vgl. zum Problem der Auslegung des § 82 Abs. 1 BPersVG im Rahmen mehrstufigen Verwaltungsaufbau OVG NRW, Beschluss des Fachsenats für Bundespersonalvertretungssachen vom 27. September 2000 - 1 A 4523/98.PVB -. 81 Der Antrag ist indes nicht begründet, weil den in Rede stehenden Richtlinien die Eigenschaft als Auswahlrichtlinie im Sinne des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG fehlt. Richtlinien haben die Eigenschaft von Richtlinien über die personelle Auswahl bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen im Sinne des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG nur unter der Voraussetzungen, dass sie 82 - eine Methode angeben, nach der eine Auswahl hinsichtlich der genannten personellen Maßnahmen getroffen werden soll, insbesondere also eine Rangfolge gebildet werden kann, nach welcher Einstellungen, Versetzungen etc. aus dem Kreis der insoweit in Betracht kommenden Bewerber oder betroffenen Beschäftigten vorgenommen werden sollen, 83 - mit anderen Worten, verallgemeinerungsfähige Entscheidungselemente angeben, an denen sich ein Prozess der Auswahl bei Einstellungen und Versetzungen etc. zu orientieren hat. 84 Entscheidend ist, dass es bei einer derartigen Richtlinie nicht um die Frage geht, wer ausgewählt werden soll (Festlegung des Bewerber- oder Betroffenenkreises), sondern darum, wie die Auswahl innerhalb des in Betracht kommenden Personenkreises vorgenommen werden soll. 85 Vgl. Fischer/Goeres, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, § 76 BPersVG Rn. 50, Grabendorff/ Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 9. Aufl. 1999, § 76 Rn. 46 und 48, Lorenzen/ Schmitt/Etzel/ Gerhold/Schlatmann/Rehak, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 76 Rn. 107 e, Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann/ Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW, Rn. 458, 459, 461, OVG NRW, Beschlüsse vom 8. November 1988 - CL 43/86 -, ZBR 1989, 286 f. und vom 27. Januar 1983 - CL 24/82 -, PersV 1984, 374 sowie vom 28. August 1995 - 1 A 3709/91.PVL -, PersR 1996, 159 f. 86 Diesen Anforderungen an das Vorliegen von Richtlinien über die personelle Auswahl bei Einstellungen, Versetzungen, Umgruppierungen und Kündigungen entsprechen die Richtlinien über die Anforderungen an das Kontrollpersonal zum Vollzug des § 29c LuftVG auf Deutschen Flugplätzen nicht. Hierauf deutet bereits der Umstand durchschlagend hin, dass diese Richtlinien keine Kriterien dafür enthalten, wie vorgegangen werden soll, um eine Auswahl zwischen mehreren Personen bei Durchführung der nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG in Rede stehenden personellen Maßnahmen treffen zu können. Die Richtlinien enthalten mit ihren schon ihrer Bezeichnung entsprechenden Anforderungen nach der Nr. 4 spezielle, und - durch die Bezugnahme der Nr. 4 der Richtlinie auf deren Nr. 5 - auch allgemeine Eignungskriterien, deren Erfüllung für die Einstellung ausnahmslos, deren Nichterfüllung für die Frage der Versetzung (Umgruppierung/Kündigung) ebenso ausnahmslos relevant ist. Insoweit für den Charakter der Richtlinien als bloße Festlegung von Eignungskriterien bezeichnend ist, dass die von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG erfassten personellen Maßnahmen von den Richtlinien selbst in keiner Weise angesprochen oder gar geregelt werden. Dies ist für die Frage der Einstellung aus der Sache heraus zwingend, weil eine Auswahl unter Bewerbern, die die Eignungskriterien der Richtlinien nicht erfüllen, außer Betracht bleibt, weil diese Bewerber aus eben diesen Gründen ggf. nicht in die Wahl von mehreren Bewerbern einzubeziehen sind. Bei den in Rede stehenden Richtlinien handelt es sich deswegen lediglich um einen speziellen Anwendungsfall des in Literatur und Rechtsprechung einhellig vertretenen Rechtssatzes, wonach die Personalvertretung gerade eine förmliche Mitwirkung (Beteiligung) nicht verlangen kann, soweit es um die Frage geht, wer von mehreren Bewerbern um eine Einstellung oder Versetzung für die geplante Maßnahme in Betracht gezogen werden soll. 87 Vgl. insoweit OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2001 - 1 A 1402/99.PVB - . 88 Das Beteiligungsverlangen des Antragstellers läuft aber gerade darauf hinaus, bei der Festlegung von Eignungskriterien mitwirken zu dürfen und damit die Frage mitklären zu dürfen, wie ein Bewerberkreis bzw. ein Betroffenenkreis zu erschließen ist. Für eine derartigen Kompetenz fehlt es indes an einer gesetzlichen Grundlage. 89 Alledem entsprechend enthalten die Richtlinien keine Anweisungen dazu, wie methodisch, d.h. nach welcher Methode vorzugehen ist, um aus dem Kreis der die Eignungs- und damit Einstellungsvoraussetzungen erfüllenden Bewerber eine Auswahl zu treffen oder eine Versetzung, Umgruppierung und Kündigung hinsichtlich derjenigen Beschäftigten vorzunehmen, die die Eignungsvoraussetzungen nicht erfüllen. Es fehlt bereits an einer ordnenden Auflistung von Voraussetzungen zu der Frage, wann die eine oder die andere personelle Maßnahme in Betracht kommen soll. Die Richtlinien enthalten erst Recht keinen Anhalt dafür, wie z.B. unter denkbaren Versetzungsfällen eine Reihung (Rangfolge) gebildet werden soll. Es fehlen den Richtlinien mithin vollständig verallgemeinerungsfähige Entscheidungselemente für die im Einzelfall zu treffenden Maßnahmen personeller Art, wie sie in § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG in Bezug genommen sind. Die Richtlinien betreffen vielmehr einen speziellen Arbeitsbereich der Verwaltung des Beteiligten, für den die personellen Anforderungen festgelegt werden. 90 Vgl. zu diesen Voraussetzungen für das Vorliegen eines eine Auswahlrichtlinie ausschließenden Anforderungsprofils: BVerwG, Beschluss vom 5. September 1990 - 6 P 27.87 -, PersR 1990, 332. 91 Die von dem Antragsteller definitorisch vorgenommene Unterscheidung zwischen Anforderungen an den Arbeitsplatz, die von ihm als Anforderungsprofil verstanden werden, für die auch nach Ansicht des Antragstellers eine Beteiligung nicht vorgesehen ist, und der Festlegung von Personen betreffenden Kriterien der Eignung als Teil der Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG ist vor diesem Hintergrund nicht nachvollziehbar. Richtig ist zwar, dass gerade auch bei Auswahlrichtlinien Kriterien wie fachliche Ausbildung (Vorbildung) gesundheitlicher und charakterlicher Zustand, Alter etc. der betreffenden Personen regelmäßig eine Rolle spielen. Die Auflistung derartiger Kriterien ohne die angesprochenen Voraussetzungen für das Vorliegen einer Auswahlrichtlinie (insbesondere also die methodische Regelung zum Zwecke der Bildung einer Bewerber- bzw. Betroffenenrangfolge) lässt eine derartige Festlegung von Anforderungen an die Bewerber um Stellen oder an die Stellen selbst aber nicht für sich schon zur Auswahlrichtlinie werden. 92 Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. August 1995 und 8. November 1988, a.a.O. 93 Die Ausführungen des Antragstellers in seinem Schriftsatz vom 28. September 2001 veranlassen keine davon abweichende Bewertung der Rechtslage. 94 Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren. 95 Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen. 96