5 KN 9/20

Leitsatz: 1. Ein Grundwasserkörper befindet sich im Sinne von § 13 Abs 2 S 1 Nr 1 der Düngeverordnung vom 26. Mai 2017 (DüV 2017) im schlechten chemischen Zustand, wenn der chemische Zustand in dem Bewirtschaftungsplan gemäß § 83 Abs 2 S 1 WHG i.V.m. Art 13 Abs 4 und Anhang VII A 4.2. der Richtlinie 2000/60/EG (Wasserrahmenrichtlinie) als schlecht eingestuft worden ist.(Rn.40) 2. Maßgeblich ist die Einstufung in dem bei Erlass der Landesverordnung geltenden Bewirtschaftungsplan. (Rn.39) 3. Die flächenhafte Ausdehnung einer Nitratbelastung des Grundwassers nach § 6 Abs 2 GrwV muss nicht mit Hilfe eines geostatistischen Verfahrens ermittelt werden. Bei der Abschätzung darf angenommen werden, dass jede Messstelle eines Grundwasserkörpers den gleichen Anteil an seiner Gesamtfläche repräsentiert.(Rn.55) 4. Zur Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG (Nitratrichtlinie) darf die räumliche Ausweisung der Gebiete mit besonderen Anforderungen an die Düngung in der Landesverordnung gemäß § 13 Abs 2 S 1 Nr 1 DüV 2017 darauf abzielen, dass der Schwellenwert für Nitrat künftig an keiner Messstelle eines Grundwasserkörpers überschritten wird.(Rn.69) 5. Die Landesdüngeverordnung vom 5. Juli 2018 (LDüV 2018) ist mit § 13 Abs 2 S 1 Nr 1 DüV 2017 vereinbar, soweit die N-Kulisse den Grundwasserkörper MEL SU 2 der Flussgebietseinheit Elbe einschließt.(Rn.34) Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird zugelassen. Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.). I. 1. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nummer 2 VwGO in Verbindung mit § 67 LJG statthaft. Bei der angegriffenen Regelung handelt es sich um eine im Range unter dem förmlichen Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift. Der Antrag richtet sich gegen § 3 Landesdüngeverordnung 2018 in Verbindung mit der Anlage 1 der Verordnung, die ihren räumlichen Anwendungsbereich definiert, indem sie bestimmte Gemarkungen – hier im Bereich des GWK MEL_SU_2 – als Teil der N-Kulisse aufzählt, für die nach Maßgabe des § 4 Abs. 1 Landesdüngeverordnung 2018 besondere Anforderungen an die Düngung gelten. 2. Die Antragsteller sind antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie machen geltend, durch die Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein, weil die Verordnung durch die in § 4 Abs. 2 bis Abs. 4 Landesdüngeverordnung 2018 geregelten Anforderungen die Düngung der von ihnen bewirtschafteten landwirtschaftlichen Nutzflächen im Bereich des GWK MEL_SU_2 begrenzt. Es erscheint möglich, dass die Antragsteller durch die Verordnung in ihrem Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und, soweit sie Flächen als Eigentümer bewirtschaften, in ihrem Eigentumsgrundrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG verletzt werden. II. In der Sache bleibt dem Antrag der Erfolg versagt. § 3 Landesdüngeverordnung 2018, der in Verbindung mit Anlage 1 der Verordnung durch die Zuordnung von Gemarkungen zur sogenannten N-Kulisse den räumlichen Geltungsbereich der Verordnung definiert, weist - soweit er sich auf Gemarkungen im Bereich des GWK MEL_SU_2 erstreckt - weder in formeller noch in materieller Hinsicht Fehler auf, die zur Unwirksamkeit der Verordnung führen. 1. Die Verordnung ist auf die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 13 Absatz 2 Satz 1 der Düngeverordnung in der Fassung vom 26. Mai 2017 (BGBl. I, Seite 1305; DüV 2017) in Verbindung mit § 3 Absatz 4 Satz 1, Satz 2 Nummer 3 und mit Abs. 5 sowie § 15 Absatz 6 Satz 1 des Düngegesetzes vom 9. Januar 2009 (BGBl. I Seite 54, ber. Seite 136), geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 5. Mai 2017 (BGBl. I, Seite 1068) gestützt. 2. Formelle Mängel bei dem Erlass der Verordnung wurden nicht gerügt und sind auch sonst nicht ersichtlich. 3. Der zulässigerweise zur Überprüfung gestellte räumliche Anwendungsbereich der Verordnung ist in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. § 3 Landesdüngeverordnung 2018 in Verbindung mit Anlage 1 der Verordnung steht nach § 57 Abs. 1 Satz 1 LVwG auch in materieller Hinsicht nicht zu Gesetzen im Widerspruch und ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Vorschrift verstößt insbesondere nicht gegen Verfassungs-, Bundes- oder formelles Landesrecht. a) § 3 Landesdüngeverordnung 2018 ist von der Ermächtigungsgrundlage in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DüV 2017 gedeckt. Diese Regelung ermächtigte die Landesregierung, zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat durch Rechtsverordnung abweichende Vorschriften für Gebiete von GWK im schlechten chemischen Zustand nach § 7 der Grundwasserverordnung vom 9. November 2010 (BGBl. I S. 1513), die durch Artikel 3 des Gesetzes vom 4. August 2016 (BGBl. I. S. 1972) geändert worden ist, zu erlassen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Der durch § 3 Landesdüngeverordnung 2018 in Verbindung mit der Anlage 1 definierte räumliche Geltungsbereich der Verordnung bezieht sich, soweit er die von den Antragstellern bewirtschafteten Flächen im Bereich des GWK MEL_SU_2 betrifft, auf das Gebiet eines GWK im schlechten chemischen Zustand. Ob der chemische Zustand eines GWK als schlecht anzusehen und damit die Befugnis der Landesregierung durch § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DüV 2017 zum Erlass der Verordnung eröffnet ist, richtet sich nach der zum Zeitpunkt der Ausfertigung der Verordnung - auf der Grundlage der §§ 6, 7 GrwV – vorgenommenen Einstufung des chemischen Zustandes des jeweiligen GWK, wie sie in dem zu dieser Zeit für ihn maßgeblichen BWP bekannt gegeben wurde. Sie richtet sich hingegen nicht – wie die Antragsteller unter Hinweis auf ein insoweit nicht einschlägiges Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 09. Februar 2017 – 7 A 2/15 –, Rn. 489) meinen – nach den jeweils aktuellsten, verfügbaren Daten. Das ergibt eine am Wortlaut, an der Entstehungsgeschichte, am Sinn und Zweck sowie an dem systematischen Zusammenhang orientierte Auslegung des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DüV 2017. Der in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DüV 2017 enthaltene Verweis auf § 7 GrwV und der Begriff Grundwasserkörper geben zu erkennen, dass sich die zur Eröffnung der düngerechtlichen Regelungsbefugnis maßgebliche Beurteilung der chemischen Qualität des Grundwassers – auch in ihrer räumlichen Ausdehnung – nach den hierfür im Wasserrecht definierten Kriterien richten soll. Denn der in der Wasserrechtsrahmenrichtlinie zentrale Begriff (vgl. Art. 2 Nr. 12 der Richtlinie 2000/60/EG) wird durch § 3 Nr. 6 WHG wie in der Richtlinie als ein abgegrenztes Grundwasservolumen innerhalb eines oder mehrerer Grundwasserleiter definiert. In diesem Sinne beschreibt der Begriff eine maßgebliche Bewirtschaftungseinheit, die nach § 83 WHG in Verbindung mit Anhang VII der Richtlinie 2000/60/EG (WRRL) zunächst grundlegend und dann fortlaufend in BWP beschrieben, beurteilt bzw. eingestuft und sodann auf dieser Grundlage bewirtschaftet wird. Sie wird zur Erreichung vorab bestimmter Bewirtschaftungsziele (vgl. § 47 WHG) überwacht und nach Maßgabe der Grundwasserverordnung im Lichte der Grundwasserrichtlinie (Richtlinie 2006/118/EG) in Zyklen erneut beurteilt. Die Entstehungsgeschichte der Düngeverordnung belegt, dass dieses Vorverständnis auch der Verordnungsermächtigung in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DüV 2017 zugrunde lag. In dem Verordnungsentwurf des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 15. Februar 2017 war noch nicht auf § 7 der Grundwasserverordnung verwiesen worden (BR 148/17, Seite 20). Der Verweis wurde vielmehr erst auf die Empfehlungen der Ausschüsse vom 17. März 2017 (BR 148/1/17, Seite 9 f.) in den Plenarantrag vom 30. März 2017 aufgenommen. Zur Begründung heißt es dort (BR 148/3/17, Seite 2): „Die Düngeverordnung stellt die nationale Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie dar und ist gleichzeitig die zentral verpflichtende Maßnahme zur Umsetzung der EU-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) zur Zielerreichung im Hinblick auf Gewässerbelastungen in Folge landwirtschaftlicher Bewirtschaftung. Die Abgrenzung der Gebiete, in denen zusätzliche Anforderungen an die landwirtschaftliche Düngung gelten sollen, muss mithin an den im Zuge der Bestandsaufnahme nach WRRL identifizierten Grundwasserkörpern orientieren. Diese sind bundesweit auf Basis der Grundwasserverordnung abgegrenzt und bewertet. Sie sind in den Bewirtschaftungsplänen nach § 83 WHG dargestellt und somit seit vielen Jahren öffentlich bekannt. Sie sind zudem Grundlage für freiwillige Maßnahmen wie Gewässerschutzberatung und Agrarumweltmaßnahmen in den Ländern und in diesem Zusammenhang breit akzeptiert. Ein Abweichen von dieser Grundlage würde Neuabgrenzungen erfordern, für die es keine einheitliche Methode gibt. Da der Bundesgesetzgeber hier keine Vorgaben macht, müssten die Länder die Gebietsabgrenzungen mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand und zusätzlichem Zeitbedarf bis zum Inkrafttreten der Regelungen vornehmen. Ohne rechtlich verbindliche Regelungen wird es zu abweichenden Ergebnissen und damit zu erheblichen Rechtsunsicherheiten kommen. Aufwand und Nutzen zusätzlicher Gebietsabgrenzungen stehen zudem in keinem Verhältnis. Die Änderungen in § 13 Abs. 2 Nummer 1 stellen keine Verschärfung der Regelung dar, erhöhen aber durch die Bezugnahme auf die Grundwasserverordnung die Rechtssicherheit. …“ Ob die Landesregierungen nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DÜV 2017 befugt sind, strengere Vorschriften zur Anwendung von Düngemitteln zu erlassen, ist deshalb auf Basis der wasserrechtlich vorhandenen Abgrenzungen „und“ Bewertungen der Grundwasserkörper zu beantworten. Dieses Ergebnis wird auch durch den Sinn und Zweck der Regelung bestätigt. Mit der Bezugnahme auf die wasserrechtliche Regelung soll § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DÜV 2017 nicht nur der Rechtssicherheit, sondern ausdrücklich auch der Verwaltungseffizienz dienen. Die Vorschrift soll sich die auf Grundlage des Wasserrechts gesicherten Vorleistungen zur Gebietsabgrenzung und -bewertung auch mit dem Ziel nutzbar machen, zusätzlichen Zeit- und Verwaltungsaufwand einzusparen. Damit ordnet sich § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DÜV 2017 systematisch in den durch die Richtlinien 2000/60/EG und 2006/118/EG zur Gewässerbewirtschaftung gezogenen und durch das WHG sowie die Grundwasserverordnung präzisierten Rahmen ein, um den Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen nach der EU-Nitratrichtlinie 91/676/EWG (auch) mithilfe dieses Instrumentariums zu erreichen. Auch dieser Aspekt klingt einleitend in der Verordnungsbegründung an („gleichzeitig“). Daher ist davon auszugehen, dass die Verordnungsermächtigung in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DÜV 2017 die Landesregierung zum Erlass weitergehender Reglungen ermächtigt, wenn und soweit die chemische Qualität der GWK zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses nach den wasserrechtlich zu erstellenden Bewirtschaftungsplänen zu Recht als „schlecht“ beurteilt wurde. Das ist hinsichtlich GWK MEL_SU_2 der Fall. Der chemische Zustand dieses GWK wurde in dem am 1. Dezember 2015 (Amtsbl. SH, Seite 1447 f.) bekannt gemachten BWP 2016 als „schlecht“ eingestuft. Diese Einstufung ist entgegen der Auffassung der Antragsteller maßgeblich. Sie bleibt für den gesamten Geltungszeitraum des BWP 2016 verbindlich und wird daher bis zur nächsten Aktualisierung des BWP weder durch aktuellere Messwerte noch durch eine zwischenzeitliche Überarbeitung der Gebietsgrenzen des GWK in Frage gestellt. Die Einstufung selbst ist nicht zu beanstanden. Sie beruht auf den Daten aus der Gewässerüberwachung (aa)) und einem geeigneten Bewertungsverfahren (bb)). Eine darüber hinaus gehende Inzidentkontrolle des BWP 2016 ist angesichts der Beurteilungsspielräume der für die Bewirtschaftungsplanung zuständigen Stellen im gerichtlichen Verfahren nicht veranlasst (vgl. BVerwG, Urteil vom 09. Februar 2017, 7 A 2.15, BVerwGE 158, 1-142, Rn. 489, juris). aa) Die Richtigkeit der für die Zustandsbeurteilung verwendeten Messdaten steht nicht in Frage. Die von den Antragstellern aufgeworfenen Fragen, welche Mittelwerte in die Bewertung einzubeziehen waren und wie aussagekräftig die einzelnen Daten sind, betreffen nicht die Datenqualität, sondern ihre Bewertung. bb) Auch die methodischen Grundlagen für die Einstufung im BWP 2016 sind nicht zu beanstanden. Im Ausgangspunkt war der chemische Zustand des GWK nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV 2010 bei der Aktualisierung des BWP im Jahre 2015 als „schlecht“ einzustufen, weil der in der Anlage 2 der Verordnung für Nitrat mit 50 mg/l definierte Schwellenwert an einer Messstelle des GWK im jährlichen arithmetischen Mittel überschritten wurde. Eine Einstufung des chemischen Zustands als „gut“ kam hingegen nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV 2010 grundsätzlich nur dann in Betracht, wenn die festgestellten Schwellenwerte an keiner Messstelle überschritten wurden. Das war im Bereich des GWK MEL_SU_2 durchgängig nicht der Fall. Der Schwellenwert für Nitrat wurde nach den bis 2014 vorliegenden jährlichen Mittelwerten jeweils an mehreren Messstellen überschritten (Tabelle: GA 12). b) Die Voraussetzungen, unter denen der chemische Zustand eines GWK gemäß § 7 Abs. 3 GrwV 2010 trotz der Überschreitung eines Schwellenwertes an Messstellen nach § 9 Abs. 1 GrwV 2010 ausnahmsweise als „gut“ eingestuft werden konnte, lagen zum Zeitpunkt der Aktualisierung der Einstufung nicht vor. Die flächenbezogenen Voraussetzungen des § 7 Abs. 3 Nr. 1 a) GrwV 2010 waren nicht erfüllt. Danach musste die nach § 6 Abs. 2 Satz 2 GrwV ermittelte Flächensumme für eine Einstufung als „gut“ weniger als ein Drittel der Fläche des GWK betragen. Das war bei dem GWK MEL_SU_2 nicht der Fall. Die nach § 6 Abs. 2 GrwV für den Stoff Nitrat zu ermittelnde Flächensumme belief sich im Falle des GWK MEL_SU_2 nicht auf weniger als ein Drittel der Fläche des GWK. Das hat die für die Einstufung zuständige Behörde zu Recht unter Verwendung eines geostatistischen Verfahrens („Spline mit Barrieren“) und einer anschließenden Überprüfung der Ergebnisse anhand der bis 2014 vorliegenden Daten zutreffend ermittelt. Der Einstufung der seinerzeit handelnden Behörde können geostatistische Berechnungen, nach denen die Flächensumme weniger als ein Drittel betragen soll, nicht mit Erfolg entgegengehalten werden. Denn die belasteten Flächenanteile eines GWK müssen nach § 6 Abs. 2 Satz 2 GrwV nicht notwendigerweise mit Hilfe eines bestimmten geostatistischen Verfahrens ermittelt werden. Vielmehr können hierzu verschiedene geostatistische Verfahren oder vergleichbare Verfahren herangezogen. Das ist hier unter Anwendung eines nicht zu beanstandenden Vorgehens geschehen. Welche Methode nach § 6 Abs. 2 GrwV zur Ermittlung der Flächenausdehnung von Verunreinigungen eines GWK anzuwenden ist, ist normativ nicht vorgegeben (vgl. Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 92. EL Februar 2020, GrwV § 6, Rn. 1 ff.). Die Materialien zur Grundwasserverordnung belegen, dass dieser Schritt der Zustandsermittlung im Detail nicht reglementiert werden sollte (vgl. BR-Drs. 500/10 (Beschluss) vom 24. September 2010, Seite 2). Auch aus dem Anhang III Nr. 3 der Grundwasserrichtlinie 2006/118/EG ergibt sich keine Festlegung auf ein bestimmtes methodisches Vorgehen. Danach darf die Einschätzung, in welcher Ausdehnung ein GWK eine Überschreitung des jährlichen arithmetischen Mittels eines Grenz- oder Schwellenwerts für einen Schadstoff aufweist, auf der Grundlage einer geeigneten Aggregation der Überwachungsergebnisse und erforderlichenfalls von Konzentrationsschätzungen auf der Grundlage eines Modells des GWK oder der Gruppe von GWK erfolgen. Daraus folgt, dass die Behörde bei der Einschätzung der Flächensumme der Nitratverunreinigung nicht verpflichtet war, das von den Antragstellern bevorzugte Verfahren einzusetzen oder ein anderes Vorgehen zu wählen. Der Einstufung kann insbesondere nicht entgegenhalten gehalten werden, dass die zugrundeliegende Verwendung eines geostatistischen Verfahrens nicht in der richtigen Art und Weise erfolgt sei. Denn die mit diesem Verfahren ermittelte Flächensumme (< 1/3) stellt nach dem Vorgehen der Behörde lediglich ein Teilergebnis dar, das anhand der Daten aus den Jahren 2013 und 2014 überprüft wurde. Diese Überprüfung erfolgte (auch) unter der Annahme, dass eine Einstufung als „schlecht“ zu erfolgen hat, wenn der Schwellenwert an mehr als einem Drittel der Messstellen überschritten wurde und die Messstellen eine Fläche von größer als 33 % repräsentieren. Dieser Schritt und das mit ihm gewonnene Einstufungsergebnis ist - mit der Einschränkung, dass eine Einstufung als gut nach § 7 Abs. 3 Nr. 1 GrwV 2010 nur in Betracht kam, wenn die Flächensumme weniger als ein Drittel ausmachte (s.o.) - nicht zu beanstanden. Vielmehr war nach den geostatistischen Berechnungen und der Überprüfung die Annahme, dass die Flächensumme der Nitratverunreinigung das nach § 7 Abs. 3 Nr. 1 GrwV 2010 vorgesehene Maß übersteigt, berechtigt. Nach den europäischen Empfehlungen für die Einschätzung der flächenhaften Ausdehnung von Grundwasserverunreinigungen durfte zugrunde gelegt werden, dass jede Messstelle den gleichen Flächenanteil eines GWK repräsentiert (siehe EU-CIS-Guidance-Dokument Nr. 18 Seite 29 des Leitfadens, https://op.europa.eu/de/publication-detail/-/publication/76543005-ce9e-4b3c-9191-3c3f97b90ab1/language-de/format-PDF/source-search, Step 3). Aufgrund der Tatsache, dass in den Jahren 2013 und 2014 der Schwellenwert für Nitrat an mindestens zwei bzw. zuletzt drei von fünf Messstellen überschritten wurde, durfte deshalb im Rahmen der Überprüfung der Teilergebnisse angenommen werden, dass die Flächensumme der Nitratverunreinigung nicht kleiner ist als ein Drittel der Gesamtfläche des GWK. Damit wurde zugleich auch das Ergebnis der geostatistischen Berechnungen in diesem Umfang bestätigt. Folglich durfte als Gesamtergebnis angenommen werden, dass sich die Ausdehnung der Nitratverunreinigung nicht auf eine Fläche beschränkte, die nach § 7 Abs. 3 Nr. 1 GrwV 2010 eine Einstufung der chemischen Qualität als „gut“ ermöglicht hätte. Das reichte zur Verneinung der flächenbezogenen Anforderungen an eine gute Einstufung des GWK nach § 7 Abs. 3 Nr. 1a GrwV 2010 aus. Dieses Ergebnis wird hier im Übrigen auch durch die Berechnungen der Antragsteller nicht in Zweifel gezogen. Sie haben mit der von ihnen bevorzugten Methode für den einstufungsrelevanten Zeitraum von 2009 bis 2014 zuletzt eine Flächensumme von maximal ca. 25 % errechnet (GA 285). Dieser „ca.-Wert“ weicht von dem behördlichen Endergebnis, wonach die Flächensumme jedenfalls nicht kleiner als 33 % ist, nicht so erheblich ab, dass er dieses Ergebnis in Frage stellen würde. Dies gilt umso mehr, als naturgemäß auch dem Ergebnis ihrer Berechnungen - wie den Ergebnissen aller Schätzmethoden - schätztypische Unsicherheiten anhaften können. c) Eine gute Einstufung lässt sich nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 und 3 GrwV 2010 auch nicht damit begründen, dass eine Beeinträchtigung der Trinkwassergewinnung durch die Nitratbelastungen des Grundwasserkörpers nicht eingetreten sei und die Nutzungsmöglichkeiten des Grundwassers nicht signifikant beeinträchtigt würden. Denn bei Überschreitungen des Schwellenwertes für Nitrat von 50 mg/l im Grundwasser ist eine Beeinträchtigung der rechtmäßigen Nutzung des Grundwassers nach Art. 2 Buchst. j und Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 91/676/EWG anzunehmen (vgl. EuGH, Urteil vom 3. Oktober 2019, C-197/18, Celex-Nr. 62018CJ0197, Rn. 39, juris). d) Die angegriffene Regelung ist auch mit sonstigem höherrangigen einfachen Bundes und Landesrecht vereinbar. Ein Verstoß gegen solche Vorschriften wird von den Antragstellern nicht aufgezeigt und ist auch sonst nicht ersichtlich. Die Regelung verstößt auch nicht gegen (Bundes-)Verfassungsrecht. Sie ist als Berufsausübungsregelung mit der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar und verhältnismäßig. Die Normierung ist hinreichend bestimmt. Sie verfolgt mit dem Schutz des Grundwassers vor Verunreinigung durch Nitrat ein legitimes Ziel, nämlich die Umsetzung der EU-Nitratrichtlinie und den Schutz des Grundwassers als Teil der natürlichen Lebensgrundlage auch künftiger Generationen (Art. 20a GG). Die Regelung ist zur Zielerreichung geeignet, weil sie den gewünschten Erfolg fördert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2018 – 3 B 37.17 –, Rn. 7, juris). Ihre Erforderlichkeit ließe sich nur verneinen, wenn die Mittelauswahl offensichtlich falsch wäre und eindeutig feststünde, dass sich der Zweck mit einem milderen Mittel sachlich gleichwertig erreichen lässt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Dezember 2018, a.a.O.; Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 10. September 2019 – 2 C 106/18 –, Rn. 29, juris). Das ist nicht der Fall. Es ist nicht ersichtlich, dass sich die zur Umsetzung der Nitratrichtlinie erforderliche Reduzierung des Nitrateintrags in das Grundwasser nach dem durch die DÜV 2017 gezogenen Rechtsrahmen im Bereich des GWK MEL_SU_2 mit einem milderen Mittel sachlich gleichwertig erreichen ließe. Auf Freiwilligkeit beruhende Maßnahmen, wie Gewässerschutzberatung und Agrarumweltmaßnahmen, die in der Begründung der Düngeverordnung angesprochen werden (BR 148/3/17, Seite 2) haben offensichtlich keine ausreichenden Erfolge erzielt. Der Schwellenwert für Nitrat wurde im Bereich des GWK MEL_SU_2 nach den hierzu vorliegenden Daten (GA 272) seit 2009 jeweils an mehreren Messstellen überschritten. Auch eine räumliche Eingrenzung des Anwendungsbereichs der Verordnung im Bereich des betroffenen GWK im Wege der Binnendifferenzierung nach § 13 Abs. 2 Satz 3 DÜV 2017, etwa durch Herausnahme einzelner Gemarkungen aus der N-Kulisse, war aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht veranlasst. Der Antragsgegner hat in der Verordnungsbegründung (Seite 12) sinngemäß ausgeführt, dass einer Binnendifferenzierung der geogene Aspekt einer (ungünstigen) Schutzwirkung der Deckschichten im Bereich des GWK entgegensteht. Damit sind Zweifel an der Wirksamkeit einer räumlichen Eingrenzung im Wege einer Binnendifferenzierung begründet, die diese Handlungsalternative unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit im Regelungsrahmen der DÜV 2017 ausschließen. Aus den Erläuterungen zum BWP 2016 (https://www.wasserblick.net/servlet/is/155619/20151222-BP-ElbeSH.pdf?command=downloadContent&filename=20151222-BP-ElbeSH.pdf, Seite 163, Tab. 49) ergibt sich im Übrigen ergänzend, dass im Bereich des GWK MEL_SU_2 der Flächenanteil von Deckschichten mit ungünstiger Schutzwirkung 45 % der Gesamtfläche ausmacht, wobei zugleich 76 % der Gesamtfläche landwirtschaftlich genutzt werden und daher mit einem diffusen Nitrateintrag zu assoziieren sind. Auch dies spricht für eine vollständige Berücksichtigung aller Flächen im Gebiet des insgesamt schlecht eingestuften GWK MEL_SU_2 in der N-Kulisse. Die Frage, ob in dem nachfolgend modifizierten Regelungsrahmen der DÜV 2020 in Verbindung mit der AVV Gebietsausweisung vom 3. November 2020 ggfs. auch eine andere Regelung denkbar wäre, hat darauf keinen Einfluss, weil die Verhältnismäßigkeit der hier angegriffenen Regelungen unter Berücksichtigung des durch die DÜV 2017 gezogenen Rechtsrahmens zu beurteilen ist. Schließlich sind auch die aktuellsten Messwerte nicht geeignet, die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Regelung in Zweifel zu ziehen. Zum einen zeigen die Messungen für das bei Erlass der Verordnung maßgebliche Jahr 2017 (GA 23) an drei von fünf Messstellen Überschreitungen des Schwellenwertes von 50 mg/l Nitrat an, so dass – wäre eine Einstufung im BWP erforderlich gewesen, was nicht der Fall war (s.o.) – die chemische Qualität des GWK auch zu dieser Zeit als „schlecht“ einzustufen gewesen wäre. Zum anderen zielt die angegriffene Regelung nicht auf die Optimierung der Messergebnisse im Hinblick auf die nächste, im Zuge der BWP-Aktualisierung anstehende Einstufungsentscheidung ab, die sich hier im Übrigen nach den strengeren Anforderungen des § 7 Abs. 3 GrwV 2017 zu richten haben wird, sondern darauf, die Anforderungen der Nitratrichtlinie umzusetzen. Eine Beschränkung des Antragsgegners, auf solche Maßnahmen, die das Ausmaß der Grundwasserverunreinigung durch Nitrat lediglich soweit reduzieren, dass eine gute Einstufung unter Anwendung der Ausnahmen des § 7 Abs. 3 GrwV bei der nächsten Aktualisierung des BWP „gerade noch“ erfolgen kann, besteht daher unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht. Die Richtlinie – zu deren Umsetzung die Einstufung der GWK in BWP lediglich ein Steuerungsinstrument darstellt – verpflichtet den Antragsgegner vielmehr dazu, dafür zu sorgen, dass der Nitratwert dauerhaft an keiner Messstelle eines GWK überschritten wird. Das entspricht im Lichte des Art. 20a GG dem gesetzlichen Leitbild des § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV 2010/2017 und ist zugleich als ein subjektiv wehrfähiger Anspruch der von Nitratverunreinigung des Grundwassers aus landwirtschaftlichen Quellen Betroffenen anzusehen (vgl. EuGH, Urteil vom 03.10.2019, C-197/18, Celex-Nr. 62018CJ0197, Rn. 73, juris). Deshalb ist es auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber diesen gesetzlich definierten Regelfall mit seiner Ausweisung anstrebt. Daraus folgt wiederum, dass die aktuellen Messdaten erst dann zugunsten der Antragsteller streiten, wenn sie nachhaltig an keiner einzigen Messstelle eines GWK eine Überschreitung des Schwellenwertes für Nitrat ausweisen. Das ist hier ersichtlich zu keinem Zeitpunkt der Fall gewesen. Die angegriffenen Regelungen sind schließlich auch zumutbar. Sie erweisen sich in der Gesamtabwägung der für die Regelung streitenden Gemeinwohlbelange einerseits und der Rechte der Antragsteller andererseits als verhältnismäßig. Dabei hat vor dem Hintergrund des Art. 20a GG besonderes Gewicht, dass die Verunreinigung des Grundwassers mit Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen und der mit Nitrateinträgen verbundene Verbrauch der natürlichen Denitrifikationsressourcen nicht nur aktuelle Nutzungsinteressen, sondern auch die Nutzungsinteressen künftiger Generationen tangiert. Weiter ist zu berücksichtigen, dass der diffuse Nitrateintrag aus landwirtschaftlichen Quellen auf die nicht hinreichend bedarfsangepasste Düngung landwirtschaftlicher Flächen zurückgeht, die im Widerspruch zu dem nach Art. 5 Abs. 4 Buchst. a in Verbindung mit Anhang III Abs. 1 Nr. 3 der Richtlinie 91/676/EWG geltenden Grundsatz der ausgewogenen Düngung steht, weil sie keinen Ausgleich zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und der Stickstoffmenge, mit der die Pflanzen aus dem Boden und aus der Düngung versorgt werden, schafft (vgl. EuGH, Urteil vom 03.10.2019, C-197/18, Celex-Nr. 62018CJ0197, Rn. 63, juris). Diese Gesichtspunkte überwiegen die im Wesentlichen auf Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs.1 GG zu stützenden Belange der Antragsteller, Eingriffe in ihre Berufsausübung bzw. in ihr Eigentum abzuwehren. Anhaltspunkte dafür, dass dies anders zu sehen wäre, zeigen die Antragsteller im Übrigen auch nicht auf. 4. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 100 ZPO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. 5. Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Entscheidung hat grundsätzliche Bedeutung. Die Klärung der für die Beurteilung des Streitfalls maßgeblichen Rechtsfrage, welche Bedeutung die in BWP begründete Einstufung der chemischen Grundwasserqualität von GWK auf die Ermächtigung der Länder in § 13 Abs. 2 DüV 2017 hat, liegt aus Gründen der Rechtssicherheit bzw. zur Fortbildung des Rechts im allgemeinen Interesse. Die Neuregelung der Ermächtigung in § 13 a Abs. 1 Nr. 1 DüV 2020 nimmt ebenfalls auf die Einstufung des chemischen Zustands nach § 7 GrwV Bezug. Die Antragsteller bewirtschaften landwirtschaftliche Nutzflächen in Schleswig-Holstein. Sie wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen den räumlichen Anwendungsbereich der Landesdüngeverordnung in der Fassung vom 5. Juli 2018, soweit sich dieser auf ihre Flächen erstreckt. Die Flächen der Antragsteller liegen im Bereich des Grundwasserkörpers (GWK) MEL_SU_2 der Flussgebietseinheit Elbe (FGE). Der GWK liegt nur zu einem geringen Teil in Schleswig-Holstein. Er wird federführend durch das Land Mecklenburg-Vorpommern betreut. Der chemische Zustand des GWK wird mithilfe mehrerer Grundwassermessstellen (Messnetz) fortlaufend überwacht. Wegen der Lage der Messstellen wird auf den hierzu von den Antragstellern als Anlage AST 5 vorgelegten Kartenausschnitt (GA 133) verwiesen. Im Jahr 2009 wurden im Bereich des GWK MEL_SU_2 an zwei von vier Messstellen Nitratgehalte gemessen, die im jährlichen Mittelwert den Schwellenwert von 50 mg/l übersteigen. In den Folgejahren bis 2014 wurden Überschreitungen jährlich an bis zu drei von bis zu fünf Messstellen gemessen. Im Jahr 2017 wurden Überschreitungen an drei von fünf Messstellen gemessen. Wegen der weiteren Einzelheiten der Messergebnisse wird auf die Antragsschrift (Seite 12, 19 und Seite 23) verwiesen. Der Bewirtschaftungsplan (BWP) der FGE wurde im Jahre 2015 für den Bewirtschaftungszeitraum 2016 bis 2021 aktualisiert (BWP 2016). Der chemische Zustand des GWK MEL_SU_2 wurde darin hinsichtlich Nitrat als „schlecht“ bewertet (vgl. https://www.fgg-elbe.de/berichte/aktualisierung-nach-art-13.html, insbesondere die KOR Mittlere Elbe/Elde – Karte 4.6.1.). Dem lag unter anderem eine geostatistische Berechnung der räumlichen Ausdehnung der Nitratverunreinigungen mit dem Interpolationsverfahren „Spline mit Barrieren“ zugrunde. Dazu wurden die Datenreihen des Landesmessnetzes Grundwassergüte des Landes Mecklenburg-Vorpommern für den Zeitraum von 2009 bis 2012 herangezogen und die entsprechenden Jahresmittelwerte gebildet. Der jeweils höchste Jahresmittelwert der Messstellen wurde in die Bewertung mit dem geostatistischen Verfahren genommen. Die ermittelten Ergebnisse wurden anhand der Befunde aus den Jahren 2013 und 2014 überprüft und der GWK in den schlechten Zustand eingestuft, wenn der Nitrat-Schwellenwert „in mehr als einem Drittel der Messstellen eines GWK überschritten“ wurde und die von diesen Messstellen repräsentierte Fläche „größer als 33 %“ war. Mit Datum vom 1. Dezember 2015 wurden der BWP 2016 und das Maßnahmenprogramm für die FGE bekannt gemacht und für behördenverbindlich erklärt (Amtsbl. Schl.-H. 2015, S. 1447 f.). In der Folgezeit wurden die räumlichen Grenzen des GWK überarbeitet. Mit einer am 5. Juli 2018 ausgefertigten und am 26. Juli 2018 als Artikel 1 der Landesverordnung über ergänzende Vorschriften zur Düngeverordnung vom 5. Juli 2018 im Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein bekannt gemachten Verordnung (GVOBl., S. 395 ff.; Landesdüngeverordnung 2018) bestimmte die schleswig-holsteinische Landesregierung, dass in dem durch § 3 in Verbindung mit Anlage 1 der Landesdüngeverordnung 2018 räumlich als sog. „N-Kulisse“ definierten Teil des Landes die in § 4 der Landesdüngeverordnung 2018 näher beschriebenen Anforderungen an das Aufbringen von Wirtschaftsdüngern sowie von organischen und organisch-mineralischen Düngemitteln gelten sollen. Zur räumlichen Eingrenzung des von § 3 Landesdüngeverordnung 2018 geregelten Anwendungsbereichs listet die Anlage 1 diejenigen schleswig-holsteinischen Gemarkungen auf, die im Gebiet des GWK MEL_SU_2 vollständig oder teilweise zu der N-Kulisse zählen. Die von den Antragstellern bewirtschafteten Flächen liegen innerhalb dieser Gemarkungen. Die Antragsteller haben am 26. Juli 2019 einen Normenkontrollantrag gestellt. Sie greifen die Ausweisung belasteter Gebiete als Teil der N-Kulisse an, soweit sich diese auf Gemarkungen erstreckt, in denen die von ihnen bewirtschafteten Flächen liegen. Sie machen geltend, sie seien durch die in der Verordnung vorgesehenen Anforderungen an die Anwendung stickstoffhaltiger Dünger in ihren Rechten verletzt. Sie sind der Ansicht, bei der Ausweisung der N-Kulisse im Bereich des GWK MEL_SU_2 seien die anzuwendenden rechtlichen und fachlichen Vorgaben nicht eingehalten worden. Der chemische Zustand des GWK sei zu Unrecht als „schlecht“ eingestuft worden. Die flächenhafte Ausdehnung der Nitratbelastung sei mit dem gewählten Verfahren nicht zutreffend ermittelt worden. Das Interpolationsverfahren „Spline mit Barrieren“ sei nicht in einer Art und Weise angewendet worden, die die flächenhafte Ausdehnung der Nitratbelastung in dem GWK realistisch ermittelt habe. Hierzu führen sie unter anderem aus, Schwächen der Interpolation seien nicht korrigiert worden. Die Hydrodynamik und die Auswirkungen der Stofftransportprozesse im Grundwasser seien in der Fläche nicht berücksichtigt worden. Es sei fehlerhaft, die höchsten Mittelwerte in die Bewertung zu nehmen. Die Behörde habe insoweit kein Wahlrecht. Das Messnetz sei für die Anwendung des geostatistischen Verfahrens nicht hinreichend dicht und daher für die Fläche des GWK nicht repräsentativ. Die Grundwasserdynamik und andere Faktoren seien nicht korrekt berücksichtigt worden. Weiter machen sie geltend, die Einstufung des GWK in dem BWP 2016 sei für die Ausweisung der N-Kulisse auch deshalb nicht maßgeblich, weil sich die Grenzen des GWK 2016 in der Folgezeit geändert hätten. Eine Messstelle sei danach für den GWK nicht mehr relevant. Aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergebe sich, dass für die Einstufung des GWK und die Ausweisung die aktuellsten verfügbaren Messdaten heranzuziehen seien. Bei Berechnung des belasteten Flächenanteils mit einer anderen geostatistischen Methode, die verschiedene (hydro-) geologische Kriterien berücksichtige, sei von 2009 bis 2014 maximal eine Fläche von 12,49 % bzw. ca. 25 % des GWK mit Nitrat belastet gewesen (GA 23, GA 285). 2017 habe die Flächensumme der Nitratverunreinigung danach maximal 28,17 % bzw. ca. 20 % betragen. Außerdem sei eine Beeinträchtigung der Trinkwassergewinnung nicht eingetreten und seien die Nutzungsmöglichkeiten des Grundwassers nicht signifikant beeinträchtigt worden. Im Ergebnis müssten deshalb die Gemarkungen, die ihre Flächen betreffen, aus der N-Kulisse gestrichen werden. Die Antragsteller beantragen: 1. für den Antragsteller zu 1: Es wird festgestellt, dass die Landesverordnung über ergänzende Vorschriften zur Düngeverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 05.07.2018 in dem Umfang unwirksam ist, wie die N-Kulisse im Sinne von §§ 3 S. 1, 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 LDÜV räumlich die Gemarkung A-Stadt-Dorf umfasst. 2. für die Antragstellerin zu 2: Es wird festgestellt, dass die Landesverordnung über ergänzende Vorschriften zur Düngeverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 05.07.2018 in dem Umfang unwirksam ist, wie die N-Kulisse im Sinne von §§ 3 S. 1, 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 LDÜV räumlich die Gemarkungen C-Stadt und K-Stadt, umfasst. 3. für den Antragsteller zu 3: Es wird festgestellt, dass die Landesverordnung über ergänzende Vorschriften zur Düngeverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 05.07.2018 in dem Umfang unwirksam ist, wie die N-Kulisse im Sinne von §§ 3 S. 1, 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 LDÜV räumlich die Gemarkungen A-Stadt-Dorf und I-Stadt-Dorf umfasst. 4. für die Antragstellerin zu 4: Es wird festgestellt, dass die Landesverordnung über ergänzende Vorschriften zur Düngeverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 05.07.2018 in dem Umfang unwirksam ist, wie die N-Kulisse im Sinne von §§ 3 S. 1, 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 LDÜV räumlich die Gemarkungen I-Stadt-Vorwerk, O-Stadt und K-Stadt umfasst. 5. für den Antragsteller zu 5: Es wird festgestellt, dass die Landesverordnung über ergänzende Vorschriften zur Düngeverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 05.07.2018 in dem Umfang unwirksam ist, wie die N-Kulisse im Sinne von §§ 3 S. 1, 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 LDÜV räumlich die Gemarkungen I-Stadt-Dorf, A-Stadt-Dorf umfasst. 6. für den Antragsteller zu 6: Es wird festgestellt, dass die Landesverordnung über ergänzende Vorschriften zur Düngeverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 05.07.2018 in dem Umfang unwirksam ist, wie die N-Kulisse im Sinne von §§ 3 S. 1, 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 LDüV räumlich die Gemarkung K-Stadt umfasst. 7. für den Antragsteller zu 7: Es wird festgestellt, dass die Landesverordnung über ergänzende Vorschriften zur Düngeverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 05.07.2018 in dem Umfang unwirksam ist, wie die N-Kulisse im Sinne von §§ 3 S. 1, 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 LDüV räumlich die Gemarkungen O-Stadt, A-Stadt-Dorf und K-Stadt umfasst. 8. für den Antragsteller zu 8: Es wird festgestellt, dass die Landesverordnung über ergänzende Vorschriften zur Düngeverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 05.07.2018 in dem Umfang unwirksam ist, wie die N-Kulisse im Sinne von §§ 3 S. 1, 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 LDüV räumlich die Gemarkungen I-Stadt-Dorf, xxx, A-Stadt-Dorf und O-Stadt umfasst. 9. für die Antragstellerin zu 9: Es wird festgestellt, dass die Landesverordnung über ergänzende Vorschriften zur Düngeverordnung des Landes Schleswig-Holstein vom 05.07.2018 in dem Umfang unwirksam ist, wie die N-Kulisse im Sinne von §§ 3 S. 1, 4 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 LDüV räumlich die Gemarkung xxx umfasst. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen. Er ist der Auffassung, für die Ausweisung des räumlichen Anwendungsbereichs der Verordnung sei nach § 7 Grundwasserverordnung (GrwV) grundsätzlich die Einstufung des GWK in dem hierfür jeweils maßgeblichen BWP heranzuziehen. Die angegriffene Verordnung knüpfe deshalb zu Recht an die Einstufung des GWK MEL_SU_2 in dem BWP 2016 an. Die Einstufung der chemischen Qualität des GWK als schlecht sei zutreffend und maßgeblich. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Prozessakten sowie die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.