3 M 128/21 OVG

Leitsatz: Die Pflicht, das Betreten eines Grundstücks durch Mitarbeiter der Denkmalbehörden zu dulden, setzt nicht voraus, dass das Vorliegen eines Denkmals bereits feststeht. Sie besteht vielmehr auch zum Zweck der Prüfung und Entscheidung, ob es sich um ein Denkmal handelt.(Rn.10) (Rn.11) Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 10. Februar 2021 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin trägt die Kosten beider Instanzen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt. I. Der Antragsgegner wendet sich mit der Beschwerde dagegen, dass das Verwaltungsgericht dem vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin gegen eine für sofort vollziehbar erklärte denkmalrechtliche Duldungsverfügung stattgegeben hat. Die Antragstellerin führt auf einem in der Innenstadt von B gelegenen Grundstück (C-straße, D-straße und E-straße Tiefbauarbeiten zur Errichtung eines Wohn- und Geschäftshauses mit Tiefgarage durch. Nachdem die Antragstellerin einem Mitarbeiter der unteren Denkmalschutzbehörde das Betreten der Baustelle untersagt hatte, verpflichtete der Antragsgegner diese mit Bescheid vom 2. Februar 2021, das Betreten der Grundstücke durch Mitarbeiter der unteren Denkmalschutzbehörde während der Vornahme von Tiefbauarbeiten sowie das Fertigen von Bildaufnahmen zur Dokumentation von Tiefbauarbeiten und gegebenenfalls aufgefundenen Bodendenkmalen zu dulden. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet. Die Verfügung wurde auf § 9 Abs. 2 DSchG M-V gestützt und ausgeführt, auf den Grundstücken sei das Vorhandensein von Bodendenkmalen mit hoher Wahrscheinlichkeit zu vermuten. Eine Besiedlung der Grundstücke sei seit dem 13. Jahrhundert belegt. Dort seien ehemals bedeutsame Bauwerke wie ein mittelalterlicher Stadthof des Zisterzienserklosters Doberan aus dem 13. Jahrhundert, ein Teil eines barocken Palais – Geburtshaus des Generalfeldmarschalls von Blücher – sowie ein Logengebäude der Freimaurer aus dem Jahr 1823 nachgewiesen. Umfangreiche archäologische Untersuchungen auf verschiedensten mittel- und unmittelbar benachbarten Grundstücken hätten Bodendenkmale in großer Zahl aufgedeckt. Diese begründete Vermutung könne nur durch Kontrolltätigkeiten von Mitarbeitern der unteren Denkmalschutzbehörde verifiziert werden. Die Antragstellerin legte Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden wurde. Mit dem angefochtenen Beschluss vom 10. Februar 2021 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes stattgegeben und die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Duldungsverfügung wiederhergestellt. § 9 Abs. 2 DSchG M-V setze das Vorliegen eines Denkmals voraus. Weder bei der gesamten Altstadt noch bei der Fläche, auf der die Bauarbeiten stattfänden, handele es sich um ein Bodendenkmal nach § 2 Abs. 5 DSchG M-V. Ohne sichere Kenntnis von dem tatsächlichen Vorliegen von Gegenständen von Denkmalwert sei eine Denkmaleigenschaft nicht anzunehmen. Für Verdachtsfälle sehe das Gesetz die Möglichkeit vor, ein Gebiet zum Grabungsschutzgebiet zu erklären, § 14 DSchG M-V. Würde ein Recht zum Betreten bereits bei bloßer Vermutung eines Denkmals bejaht, so würde das speziellere Instrumentarium des § 11 DSchG M-V ins Leere gehen. Anders als § 9 DSchG M-V setze § 11 Abs. 1 DSchG M-V nicht voraus, dass die Denkmaleigenschaft bereits feststehe. Der Antragsgegner hat am 16. Februar 2021 beim Verwaltungsgericht Beschwerde eingelegt und diese am 2. März 2021 gegenüber dem Oberverwaltungsgericht begründet. II. Die zulässige Beschwerde ist begründet. Die Gründe, aus denen das Verwaltungsgericht dem Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes stattgegeben hat, erweisen sich nach dem maßgeblichen Beschwerdevorbringen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) als nicht zutreffend (1.). Die damit in vollem Umfang eröffnete Überprüfung (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 29. Mai 2019 – 3 M 229/19 – juris Rn. 14) führt zur Ablehnung des Antrags (2.). 1. Die Einwände der Beschwerde gegen entscheidungstragende Gesichtspunkte der erstinstanzlichen Entscheidung sind begründet. a) Soweit das Verwaltungsgericht das Vorliegen eines Bodendenkmals gemäß § 2 Abs. 1, Abs. 5 DSchG M-V verneint hat, bestehen hieran – unabhängig davon, dass die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 20. April 2021 zwischenzeitliche Funde mitgeteilt hat – ernstliche Zweifel. Allerdings folgt aus der Regelung in § 14 DSchG M-V, nach der Grundstücke, die voraussichtlich Bodendenkmale enthalten, durch Eintragung in die Denkmalliste zu Grabungsschutzgebieten erklärt werden können, dass das „voraussichtliche“ Vorhandensein von Bodendenkmalen für die Denkmaleigenschaft selbst nicht ausreicht. Es ist jedoch nicht von der Hand zu weisen, dass auf der Grundlage der Ausführungen des Antragsgegners zur Historie des hier in Rede stehenden Baugrundstücks und zu den früher dort vorhandenen Bauwerken sowie den Funden auf den Nachbargrundstücken (Duldungsanordnung S. 2, Beschwerdebegründung S. 6 ff.) zuzüglich der Erkenntnisse aus der Baustellenbegehung am 5. Februar 2021 (Beschwerdebegründung S. 3) unter Berücksichtigung allgemeiner Erkenntnisse aus vergleichbaren Situationen von vornherein eine hinreichende Grundlage vorlag, um im Rahmen der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur gebotenen summarischen Prüfung vom Vorliegen eines Bodendenkmals auszugehen. Auch in der Hauptsache dürfte die Überzeugung des Gerichts vom Vorliegen eines Bodendenkmals nicht zwingend eine durch Grabung vermittelte Anschauung voraussetzen. Weshalb die entsprechenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteile vom 5. März 1992 – 10 A 1748/86 – juris Rn. 62 ff. und vom 28. März 1995 – 11 A 3554/91 – juris Rn. 27 ff.) auf das hiesige System des ipso-iure-Schutzes nicht übertragbar sein sollen, ist nicht ersichtlich. Auch die konstitutive Unterschutzstellung des nordrhein-westfälischen Rechts hält einer rechtlichen Überprüfung nur stand, wenn ein Denkmal tatsächlich vorliegt. Letztlich bedarf dieser Gesichtspunkt hier jedoch keiner Entscheidung. b) Denn jedenfalls setzt die Duldungspflicht gemäß § 9 Abs. 2 DSchG M-V ebenso wie die Auskunftspflicht gemäß § 9 Abs. 1 DSchG M-V nicht voraus, dass das Vorliegen eines Denkmals i.S.d. § 2 Abs. 1, Abs. 5 DSchG M-V bereits feststeht. Nach dem Wortlaut der Vorschriften besteht die Verpflichtung zur Erteilung von Auskünften, „die zur Erfüllung der Aufgaben des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege notwendig sind“ (§ 9 Abs. 1 DSchG M-V), und besteht ein Recht der Behörden, Grundstücke zu betreten sowie Prüfungen und Untersuchungen anzustellen, „soweit dies für die Belange der Denkmalpflege und des Denkmalschutzes, insbesondere zur Eintragung in die Denkmalliste oder anderer Maßnahmen nach diesem Gesetz dringend erforderlich ist“ (§ 9 Abs. 2 Satz 1 DSchG M-V). Dem Wortlaut nach besteht die Auskunftspflicht gemäß § 9 Abs. 1 DSchG also nicht nur für bereits festgestellte Denkmale, sondern im Rahmen der Zuständigkeit der Denkmalschutzbehörden, zu deren Aufgaben auch gehört, solche Feststellungen erst zu treffen und zu klären, ob ein Denkmal vorliegt. Auch dem Sinn und Zweck nach besteht die Auskunftsverpflichtung nicht nur dann, wenn bereits feststeht, dass es sich um ein Denkmal handelt, sondern auch bei der Prüfung und Entscheidung, ob dies der Fall ist (vgl. Wurster, in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Kap. D Rn. 312: „selbstverständlich“; Sieche in: Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg, 4. Aufl. 2019, § 10 Erl. 2; Stellhorn, in: Davydov/Hönes/Ringbeck/Stellhorn, Denkmalschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, 6. Aufl. 2018, § 28 Rn. 5; Hönes, Denkmalschutz in Rheinland-Pfalz, 3. Aufl. 2005, S. 329; vgl. auch VGH München, Beschluss vom 22. März 2007 – 1 CS 06.2678 – juris Rn. 30). Nichts anderes gilt für das Betretungsrecht gemäß § 9 Abs. 2 DSchG (vgl. Wurster aaO Rn. 313; Sieche aaO Rn. 5; ausführlich Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, Denkmalrecht Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1989, § 28 Rn. 2 ff., zur damaligen Fassung der entsprechenden Vorschrift, mit der Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte „von Denkmälern“ verpflichtet wurden; die aktuelle Fassung des § 28 Abs. 2 Satz 1 DSchG NW berechtigt die Denkmalbehörden ausdrücklich zum Betreten von Grundstücken u.a. „um Denkmäler festzustellen“; ebenso § 14 Abs. 2 Satz 1 BbgDSchG). Die zusätzliche erläuternde Formulierung „insbesondere zur Eintragung in die Denkmalliste oder anderer Maßnahmen nach diesem Gesetz“ in § 9 Abs. 2 DSchG M-V führt nicht zu einer anderen Bewertung, sondern bestätigt diese (vgl. Stellhorn, NVwZ 2014, 1213 ). Denn weshalb bei feststehender Denkmaleigenschaft ein Betreten des Grundstücks zwecks Eintragung in die Denkmalliste noch erforderlich sein sollte, ist nicht ersichtlich. Gemeint ist vielmehr die Ermittlung von Umständen, die für die Feststellung der Denkmaleigenschaft nach § 2 DSchG M-V maßgeblich sind (vgl. Martin, Denkmalschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern 2007, § 9 Anm. 3.2). Der unspezifischen und auch z.B. zur Regelung der Erhaltungspflicht in § 6 DSchG M-V wenig passenden Überschrift des Dritten Abschnitts des Denkmalschutzgesetzes („Maßnahmen für Denkmale“) lässt sich kein systematisches Argument für eine engere Auslegung entnehmen; die Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 1/2993 S. 9) ist gänzlich ohne Aussagekraft. Weshalb § 11 DSchG M-V gegenüber § 9 DSchG M-V die speziellere Vorschrift sein soll, erschließt sich nicht. § 11 DSchG M-V regelt die Vorgehensweise bei einem Fund von Denkmalen oder mutmaßlichen Denkmalen durch Dritte. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor; die Behörde wird vielmehr von sich aus tätig. Dass das Gesetz ihr diese Möglichkeit verwehren wollte, erscheint fernliegend. Im Übrigen dürfte auch die Handhabung eines Fundes als Zwischenschritt zwischen der Anzeige gemäß § 11 Abs. 1, Abs. 2 DSchG M-V durch den Dritten und der Bergung und Inbesitznahme durch die Denkmalbehörde gemäß § 11 Abs. 4 DSchG M-V verlangen, dass nach § 9 Abs. 1 DSchG M-V Auskünfte erteilt werden und Mitarbeiter der Behörde nach § 9 Abs. 2 DSchG M-V das Grundstück betreten dürfen, um entscheiden zu können, ob es sich tatsächlich um ein Denkmal handelt, und wie weiter vorzugehen ist. 2. Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Das Gericht prüft die formellen Anforderungen an die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung; im Übrigen ergeht die gerichtliche Entscheidung auf der Grundlage einer Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind auf der einen Seite das private Interesse des Antragstellers, vorläufig vom Vollzug des Verwaltungsaktes verschont zu bleiben (Aussetzungsinteresse), und auf der anderen Seite das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes (Vollziehungsinteresse). Im Rahmen der Interessenabwägung ist der Gesichtspunkt der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes bzw. der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache maßgeblich zu berücksichtigen. In der Regel überwiegt das Vollziehungsinteresse, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt nach dem Prüfungsmaßstab des – summarischen – vorläufigen Rechtsschutzverfahrens als rechtmäßig erweist und der Rechtsbehelf in der Hauptsache ohne Aussicht auf Erfolg sein dürfte; zusätzlich bedarf es einer besonderen Dringlichkeit. Demgegenüber überwiegt grundsätzlich das Aussetzungsinteresse, wenn sich der Verwaltungsakt nach diesem Maßstab als rechtswidrig erweist und der Rechtsbehelf in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg haben wird; an der Vollziehung eines rechtswidrigen Bescheides besteht regelmäßig kein schutzwürdiges öffentliches Interesse. Lässt sich die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht in diesem Sinne klären bzw. ist der Ausgang der Hauptsache offen, bedarf es einer Abwägung der (sonstigen) wechselseitigen Interessen (vgl. zu kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Verwaltungsakten z.B. Beschluss des Senats vom 29. Mai 2019 – 3 M 229/19 – juris Rn. 17; Beschluss vom 16. März 2021 – 3 M 108/20 – S. 6). Nach diesen Grundsätzen hat der Antrag der Antragstellerin keinen Erfolg, weil die angegriffene Duldungsanordnung sich bei summarischer Prüfung als rechtmäßig erweist und die besondere Dringlichkeit sowohl vorliegt als auch hinreichend begründet worden ist. a) Rechtsgrundlage der Anordnung ist § 16 i.V.m. § 9 Abs. 2 DSchG M-V. Die untere Denkmalschutzbehörde handelt im Rahmen ihrer Zuständigkeit. Sie ist nach § 3 Satz 2 DSchG M-V für den Vollzug des Denkmalschutzgesetzes zuständig, weil eine andere Zuständigkeit nicht bestimmt ist. Insbesondere liegt ein Fall der Zuständigkeit der Denkmalfachbehörde gemäß § 4 DSchG M-V nicht vor. Bei Vorliegen entsprechender Anhaltspunkte zu klären, ob ein Bodendenkmal vorliegt, um dieses schützen zu können, gehört zu ihren Aufgaben, § 1 Abs. 1 DSchG M-V. Die Erforderlichkeit des Betretens der Grundstücke sowie des Fertigens von Bildaufnahmen zu Dokumentationszwecken – das vom Begriff der „Prüfungen und Untersuchungen“ in § 9 Abs. 2 Satz 1 DSchG M-V umfasst ist – ergibt sich aus den Ausführungen des Antragsgegners zur Historie des Baugrundstücks, den früher dort vorhandenen Bauwerken sowie den Funden auf den Nachbargrundstücken (Duldungsanordnung S. 2; Beschwerdebegründung S. 6 ff.) zuzüglich der Erkenntnisse aus der Baustellenbegehung am 5. Februar 2021 (Beschwerdebegründung S. 3). Diese legen bereits nahe, dass die Voraussetzungen für ein Bodendenkmal erfüllt sind (s.o. unter 1.a)), und begründen jedenfalls die Notwendigkeit der Überprüfung. Durch die zwischenzeitlichen Funde (vgl. Schriftsatz der Antragstellerin vom 20. April 2021, S. 14 und Anlagen Ast 9 und Ast 10) wird diese bestätigt. Dass die durchgeführten Baugrunduntersuchungen auch das Vorhandensein von Bodendenkmalen zum Gegenstand gehabt hätten, ist nicht ersichtlich. Im Hinblick auf den Fortgang der Bauarbeiten sind die angeordneten Maßnahmen auch dringend. An der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen bestehen im Hinblick einerseits auf die geringe Belastung für den Adressaten und andererseits das öffentliche Interesse am Schutz etwaiger Bodendenkmale keine Zweifel. In der Terminologie des Polizeirechts liegt lediglich ein Gefahrerforschungseingriff vor. Der Vortrag der Antragstellerin, es stehe „eine ständige Überwachung und Behinderung der Bautätigkeit“ in Rede, wird nicht näher erläutert. Dass das Abwarten einer Fundanzeige durch die Antragstellerin mit nachgehender Untersuchung durch den Antragsgegner kein gleich geeignetes Mittel darstellt, wird auch durch den Vermerk des Beigeladenen vom 1. April 2021 (Anlage Ast 9) belegt, nach dem archäologische Befunde in der Zwischenzeit bereits übersehen und offenbar zerstört wurden. Eine Ermessensausübung ergibt sich (noch) hinreichend deutlich aus der Begründung des angegriffenen Bescheides. b) Der Hinweis, das bisherige Verhalten der Eigentümer lasse weitere Maßnahmen befürchten, die den Zustand eventueller Bodendenkmale verschlechtern, genügt vor dem Hintergrund des Umstandes, dass Tiefbauarbeiten bereits durchgeführt werden, noch dem Begründungserfordernis gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. In der Sache ist die Dringlichkeit ohne Weiteres zu bejahen, weil im Falle des Fortgangs der Bauarbeiten der gesetzliche Schutz von Bodendenkmalen vereitelt und diese unwiederbringlich zerstört werden könnten. c) Soweit die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 20. April 2021 mitgeteilt hat, dass nach den zwischenzeitlichen Funden nunmehr eine archäologische Baubegleitung durch ein von ihr beauftragtes Grabungsunternehmen durchgeführt werde, ist nicht ersichtlich, dass das Verfahren dadurch erledigt wäre. Die Antragstellerin selbst macht dies nicht geltend. Sie ist offenbar weiterhin nicht bereit, ein Betreten der Baustelle durch Mitarbeiter der unteren Denkmalschutzbehörde zu dulden. Dass der angegriffenen Duldungsanordnung durch die nunmehrigen Umstände die Grundlage entzogen wäre, ist dem knappen Vortrag der Antragstellerin zu Umfang und Verbindlichkeit der beauftragten archäologischen Baubegleitung nicht zu entnehmen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil er keine Anträge gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. § 53 Abs. 2 GKG. Sie folgt der Streitwertfestsetzung erster Instanz, gegen die Einwände nicht erhoben worden sind. Hinweis: Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.