2 LB 40/14

Leitsatz: 1. Die Möglichkeit der Kontrolle der Einhaltung des Förderzwecks ist eine fundamentale Voraussetzung dafür, dass eine Förderung auch behalten werden darf. Wird dies unmöglich gemacht, ist es von daher grundsätzlich nicht unverhältnismäßig, wenn die Förderung vollständig zurückgefordert wird.(Rn.24) 2. Beim Widerruf einer Förderung besteht ein intendiertes Ermessen mit der Folge, dass es „einer Darlegung der Ermessenserwägungen nur bei Vorliegen atypischer Gegebenheiten“ bedarf (vgl. u.a. BVerwG, 16. Juni 1997, 3 C 22/96).(Rn.26) Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 21. Januar 2014 geändert. Der Bescheid des Beklagten vom 05. Juli 2012 – StALU B-12-xxx-xxx.xx – betreffend den Widerruf der Zuwendung in Höhe von 42.530,00 Euro und deren Rückforderung sowie der Widerspruchsbescheid vom 15. Januar 2013 – StALU B-12b-xxx B-12-xxx.xx-xx/12 – werden aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Von den Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin 9/10, der Beklagte 1/10. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Jeder Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vom Gericht festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. I. Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf landwirtschaftlicher Subventionen. Sie betreibt in der Form einer von zwei Eheleuten getragenen GbR einen landwirtschaftlichen Betrieb. Das Amt für Landwirtschaft Parchim erließ mit Datum vom 18.07.2008 und 21.07.2008 zwei Zuwendungsbescheide zugunsten des Betriebes, die zunächst an den Ehemann gerichtet waren. Mit Bescheid vom 12.03.2009 wurden diese dahingehend geändert, dass als beide Eheleute als Adressaten fungieren. Der Bescheid vom 18.07.2008 betraf die Förderung eines Baus von 6 Ferienwohnungen und erfolgte im Rahmen eines Programms zur Durchführung und Schaffung zusätzlicher Einkommensquellen durch Diversifizierungsmaßnahmen (Agrartourismus/Urlaub auf dem Bauernhof). Mit Bescheid vom 28.07.2008 wurde eine Förderung in Höhe von 42.530,00 Euro festgesetzt und anschließend ausgezahlt. Der Bescheid vom 21.07.2008 betraf eine Förderung nach dem Investitionsförderprogramm Teil A zur Durchführung von Investitionen in langlebige Wirtschaftsgüter mit dem Ziel der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit. Für die Errichtung von Stall- und sonstigen Wirtschaftsgebäuden sowie für sonstige Investitionen (Erschließungsarbeiten) wurde mit Bescheid vom 21.07.2008 eine Fördersumme in Höhe von 377.500,00 Euro festgesetzt und ausgezahlt. Nachdem am 07.02.2012 beim Beklagen ein Schreiben des Bürgermeisters der betreffenden Gemeinde eingegangen war, in dem dieser mitgeteilt hatte, dass der Verdacht der missbräuchlichen Verwendung der Fördermittel durch die Klägerin bestehe, wurden am 22.03.2012 zwei Kontrolleure des Beklagten bei dem Betrieb vorstellig, um eine unangemeldete Vor-Ort-Kontrolle durchzuführen. Zu diesem Zeitpunkt war der Betrieb von einem Stromausfall betroffen, weswegen auch die Klingel nicht funktionierte. Kurz nach Eintreffen der Kontrolleure wollte der Ehemann das Betriebsgelände verlassen. Nachdem die Kontrolleure ihr Anliegen, die Ställe zu kontrollieren, vorgetragen hatten, teilte er ihnen mit, dass er derzeit nicht zur Verfügung stehe, weil er einen wichtigen auswärtigen Termin wahrzunehmen habe. Die Kontrolle könne frühestens am Abend oder am nächsten Tag stattfinden. Nachdem die Kontrolleure darauf hingewiesen hatten, dass der Umstand, dass die Kontrolle nicht habe durchgeführt werden können, Konsequenzen haben werde, brachen sie den Kontrollversuch ab und fuhren zurück. Knapp eine halbe Stunde später versuchte der Ehemann, die Kontrolleure zu erreichen, um ihnen mitzuteilen, dass er doch eine Person gefunden habe, die die Kontrolleure begleiten könnten. Die Kontrolleure konnten jedoch nicht erreicht werden. Mit zwei Bescheiden vom 05.07.2012 widerrief der Beklagte die beiden Zuwendungsbescheide und die dazu ergangenen Festsetzungsbescheide und forderte die ausgezahlten Summen (377.500,00 Euro sowie 42.530,00 Euro) zurück. Die Bescheide waren formal an den Prozessbevollmächtigten gerichtet, enthielten in der Betreffangabe aber den Hinweis „Ihre Mandantschaft Herr Dr. C. D. für den A.“. Mit jeweils übereinstimmender Begründung wurde darauf hingewiesen, dass am 22.03.2012 eine unangemeldete Vor-Ort-Kontrolle habe durchgeführt werden sollen. Deren Durchführung sei jedoch durch den Ehemann schuldhaft unmöglich gemacht worden. Daher sei die Förderung zurückzufordern. Nach Art. 23 Abs. 2 der vorliegend anwendbaren VO (EG) 796/2004 seien Anträge abzulehnen, falls der Betriebsinhaber oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich mache. Dies gelte entsprechend, wenn ausgereichte Fördermittel zurückgefordert werden sollten. Die dagegen eingelegten Widersprüche wurden mit Bescheiden vom 25.01.2013 zurückgewiesen. Die Kontrolle sei unmöglich gemacht worden. Die Kontrolleure hätten auf die förderrechtlichen Konsequenzen hingewiesen, und trotzdem habe der Ehemann nicht die Maßnahmen getroffen, die von ihm hätten verlangt werden müssen, um sicherzustellen, dass die Kontrollen durchgeführt werden können. Das Unionsrecht sehe ausdrücklich eine unangekündigte Kontrolle vor. Der Ehemann hätte die Möglichkeit gehabt, einen Vertreter für die Zeit der Kontrolle zu organisieren. Dass ihm dies möglich gewesen wäre, zeige insbesondere der Umstand, dass er wenig später eine entsprechende Person gefunden habe. Auf Grund der Bedeutung des Auflageverstoßes sowie der Tatsache, dass die Kontrolle und damit die Nichterfüllung der Auflage die gesamte Förderung betreffe, sowie das Gebot des sparsamen Umgangs mit öffentlichen Mitteln sei die Förderung zurückzufordern. Der Zuwendungsempfänger könne sich nicht auf Vertrauen berufen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die angegriffenen Bescheide seien rechtmäßig und verletzten die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie fänden ihre Rechtsgrundlage in § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 VwVfG. Die Zuwendungsempfänger hätten sich gegen die im Zuwendungsbescheid unter Ziff. 3.15 enthaltene Auflage verstoßen, Vor-Ort-Kontrollen zu ermöglichen. Nach Art. 25 Abs. 1 der hier anwendbaren VO (EG) 796/2004 seien solche Kontrollen regelmäßig unangemeldet durchzuführen. Daraus ergäbe sich die Verpflichtung des Betriebsinhabers, die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle, auch wenn diese unangekündigt erfolge, regelmäßig möglich zu machen. Für die Annahme, dass eine Kontrolle unmöglich gemacht worden sei, reiche jede Form von Fahrlässigkeit (EuGH, Urt. v. 16.06.2011, Rs. C-536/09). Sei eine solche Kontrolle unmöglich gemacht worden, sei eine Förderung nach Art. 23 Abs. 2 und Art. 73 Abs. 1 VO (EG) 796/2004 zurückzufordern. Vorliegend hätte die Klägerin keine organisatorische Maßnahme getroffen, um die für den 22.03.2012 vorgesehene Kontrolle zu ermöglichen. Der Ehemann habe, nachdem er mitgeteilt habe, zum fraglichen Zeitpunkt nicht selbst zur Verfügung zu stehen, keine Person benannt, die in seiner Abwesenheit die Kontrolle hätte begleiten können. Er hätte den auswärtigen Termin, zu dem er aufgebrochen wäre, zeitlich verschieben müssen. Da es ja nur um einen kurzen Augenschein von Stallgebäuden gegangen wäre, wäre ihm dies auch zumutbar gewesen. Tatsächlich habe der Ehemann aber nicht einmal signalisiert, dass er sich sofort darum bemühen werde, dass jemand die Kontrolleure begleiten könne. Daher habe für diese auch kein Anlass bestanden, zu warten. Zudem belege der Umstand, dass der Ehemann wenig später tatsächlich eine Person gefunden habe, die die notwendige Begleitung der Kontrolle hätte vornehmen können, dass ihm dies auch tatsächlich möglich gewesen wäre. Eine Verschiebung der Kontrolle auf einen späteren Zeitpunkt wäre angesichts der Tatsache, dass die Kontrolle gerade der Feststellung dienen sollte, wie die Ställe genutzt werden, und dass im Fall eines Missbrauchs notwendige Umräumarbeiten innerhalb von kurzer Zeit hätten vorgenommen werden können, keine angemessene Lösung gewesen. Nach Art. 23 Abs. 2 VO habe vorliegend schließlich eine Pflicht zum Widerruf der Förderbescheide bestanden. Für die Rückforderung der ausbezahlten Förderungen ergebe sich die Rechtsgrundlage aus § 49a Abs. 1 VwVfG. Mit Beschluss vom 27.11.2018, zugestellt am 07.12.2018, hat der Senat die Berufung zugelassen. Die Klägerin hat die Berufung mit Schriftsatz vom 06.1.2019, eingegangen einen Tag später, begründet. Im Kern argumentiert sie wie im erstinstanzlichen Verfahren. Zusätzlich betont sie, dass das Gespräch mit den Kontrolleuren nur sehr kurz gewesen sei, etwa nur eine Minute gedauert habe. Es sei dem Ehemann sei daher nicht ausreichend deutlich gemacht worden, dass die gesamte Förderung, die der Betrieb erhalten habe, gefährdet sei. Außerdem hätten die Kontrolleure auch versuchen müssen, seine Ehefrau zu erreichen. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 21.04.2014, Az.: 4 A 93/13 und Az.: 4 A 94/13, zugestellt am 17.02.2014, abzuändern und die verfahrensgegenständlichen zwei Widerrufs- und Rückforderungsbescheide des Beklagten vom 05.07.2012 über die Rückforderung des ausgezahlten Zuschusses einerseits über 377.500 Euro sowie andererseits über 42.530 Euro (Apartments) in der Gestalt des jeweiligen Widerspruchsbescheides vom 15.01.2013 aufzuheben, d.h. nach den Klageanträgen zu entscheiden. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Er verweist auf sein erstinstanzliches Vorbringen. Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen. II. Über die Berufung konnte der Senat nach § 130a VwGO durch Beschluss entscheiden. Nachdem am 06.09.2018 in einem Erörterungstermin die Sach- und Rechtsfragen mit den Beteiligten ausführlich besprochen worden sind, war eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich. Die Beklagten sind dazu angehört worden. Die mit Beschluss des Senats vom 27.11.2018 zugelassene und fristgerecht begründete Berufung ist zulässig. Sie ist auch begründet, soweit der Bescheid des Beklagten vom 05.07.2012 – StALU B-12-xxx-xxx.72 – betreffend den Widerruf der Zuwendung in Höhe von 42.530,00 Euro und deren Rückforderung sowie der Widerspruchsbescheid vom 15.01.2013 – StALU B-12b-xxx B-12-xxx-xxx.72-xx/12 – angefochten werden. Diese Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten; sie werden aufgehoben. Im Übrigen ist die Berufung unbegründet. Der Widerruf der für den Bau der Ferienwohnungen ausgesprochenen Förderung in Höhe von 42.530,00 Euro ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; damit entfällt zugleich die Grundlage für die Rückforderung. Der Widerruf stützt sich auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG. Der angenommene Verstoß gegen die Auflage, jederzeit eine Vor-Ort-Kontrolle zu ermöglichen, liegt jedoch nicht vor. Die vorgesehene Kontrolle diente nach ihrem Zweck ersichtlich allein der Kontrolle der Ställe. Gerade mit diesem Argument hat der Beklagte ja begründet, dass es dem Ehemann möglich gewesen wäre, trotz seiner auswärtigen Verpflichtung die Kontrolleure zu begleiten, weil diese Kontrolle ausgesprochen zügig über die Bühne gegangen wäre. Die Kontrolle bezog sich daher nicht auf die Einhaltung der Förderbedingungen, soweit es um die Ferienwohnungen geht. Die Förderung der Ferienwohnung und die Förderung der Ställe etc. aber sind zwei unterschiedliche Maßnahmen. Sie wurden durch unterschiedliche Bescheide ausgesprochen, dienten unterschiedlichen Zielsetzungen und wurden auch getrennt widerrufen. Daher kann hier offen bleiben, ob es im Kontext der Förderung der Ställe einen Verstoß gegen die Pflicht zur Ermöglichung einer Kontrolle gegeben habe. Sollte ein eventueller Verstoß gegen Förderbedingungen im Rahmen der Förderung der Ställe etc. auf die Förderung der Ferienwohnungen durchschlagen, hätte dies zumindest näher begründet werden müssen; insoweit ist nicht ansatzweise eine Ermessensbetätigung erkennbar. Der Bescheid des Beklagten vom 05.07.2012, Az. – StALU B-12-xxx-xxx.72 über den Widerruf der Förderung in Höhe von 377.500,00 Euro für den landwirtschaftlichen Betrieb sowie die entsprechende Rückforderung – sowie der Widerspruchsbescheid vom 25.01.2013 – StALU B-12b-xxx B-12-xxx-xxx.72-xx/12 – sind hingegen rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten. Der Bescheid ist dahin auszulegen, dass als Adressat die Inhaber des Betriebes, vertreten durch den Ehemann, anzusehen sind; der Verfahrensbevollmächtigte sollte nur als Empfangsbote fungieren. Der Bescheid findet seine Rechtsgrundlage gleichfalls in § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 VwVfG M-V. Der im Zuwendungsbescheid in Ziff. 3.15 enthaltenen Auflage, eine jederzeitige Vor-Ort-Kontrolle zu ermöglichen, die zudem bereits nach Art. 23 der hier anwendbaren VO (EG) 796/2004 besteht, ist die Klägerin nicht nachgekommen. Diese Kontrollen haben im Regelfall unangekündigt stattzufinden (Art. 25 dieser VO). Dabei hat der EuGH (Urt. v. 16.6.2011, Rs. C-536/09) zwar anerkannt, dass gerade bei Betrieben mit wenig Personal keine unzumutbaren Erwartungen gehegt werden können. Problematisch ist vorliegend jedoch nicht die im EuGH-Fall diskutierte Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Betriebsinhaber prinzipiell erreichbar sein muss. Vorliegend ist der Betriebsinhaber selbst erreicht worden. Dieser hat dann allerdings die Durchführung der Kontrolle verweigert. Auf eine Pflichtenkollision, die ihm vorliegend gestattet hätte, sich dieser Verpflichtung zu entziehen, kann sich der Ehemann nicht berufen. Es wäre, wie ihm hinreichend deutlich gesagt wurde, nur um einen kurzen Zeitverlust gegangen. Zudem hat der Ehemann, der selbst mehrfach ausdrücklich betont, dass das Gespräch nur eine Minute gedauert habe, ersichtlich keinerlei Versuche unternommen, eine alternative Lösung zu finden. Insbesondere hätte er das, was er der Behörde vorhält, nämlich die Benachrichtigung seiner Ehefrau, selbst versuchen können und daher auch müssen. Nach Angaben der Klägerin wäre diese verfügbar gewesen. Auch die Kritik, dass die sofortige Abreise der Kontrolleure unverständlich sei, weil sie die Herbeiholung eines Vertreters hätten abwarten müssen, geht fehl. Nicht einmal dem eigenen Vortrag der Klägerin ist zu entnehmen, dass der Ehemann den Kontrolleuren auch nur den geringsten Anhaltspunkt dafür gegeben hätte, dass er sich zeitnah auch nur bemühen werde, eine kurzfristige Lösung zu finden. Dass ihm dies tatsächlich möglich war, war einerseits für die Kontrolleure nicht vorhersehbar, wird aber andererseits daraus deutlich, dass er kurze Zeit später eine Lösung gefunden hat. Zu diesem Zeitpunkt war der Kontrollversuch allerdings bereits ergebnislos beendet worden, so dass die Versuche des Ehemannes, zu diesem Zeitpunkt noch eine Kontrolle zu ermöglichen, für die Rechtmäßigkeit des Bescheides ohne Bedeutung sind. Der Bescheid ist auch mit Blick auf die Rechtsfolgen nicht zu beanstanden. Die Möglichkeit der Kontrolle der Einhaltung des Förderzwecks ist eine fundamentale Voraussetzung dafür, dass eine Förderung auch behalten werden darf. Wird dies unmöglich gemacht, ist es von daher grundsätzlich nicht unverhältnismäßig, wenn die Förderung vollständig zurückgefordert wird. Zudem ist jedenfalls der Ehemann ersichtlich auch anderweitig berufstätig, so dass schon deswegen der Hinweis auf die Existenzvernichtung nur begrenzt zutrifft. Im Übrigen ist hier zwar ein Ermessen zu betätigen (§ 49 Abs. 3 VwVfG). Diese Verpflichtung wird vorliegend nicht durch europarechtliche Normen, die eine Handlungspflicht aussprechen, überlagert. Die in Art. 23 Abs. 2 VO (EG) 796/2004 vorgesehene Rechtsfolge, dass Anträge abzulehnen sind, wenn die notwendigen Kontrollen nicht ermöglicht werden, und auf die sich die Beklagte beruft, kommt hier nicht zum Tragen, weil es nicht um die Bewertung noch nicht beschiedener Anträge geht; die Norm passt ersichtlich nur auf Fälle sukzessiver, nicht auf einmalige Förderungen. Auch die vom Verwaltungsgericht herangezogene Bestimmung des Art. 73 Abs. 1 VO 796/2004 passt hier nicht. Es geht nicht um die Rückforderung zu Unrecht ausbezahlter Beträge, denn die Auszahlung war rechtmäßig. Tatsächlich aber ist vorliegend ein Ermessen betätigt worden. Maßgeblich ist insoweit der angegriffene Bescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides. In diesem finden sich Ausführungen, die dies deutlich machen. Die Hinweise auf die Bedeutung des Auflagenverstoßes und die Relevanz der Kontrolle für die gesamte Förderung machen aber nur Sinn, wenn die Behörde keine gebundene Entscheidung angenommen hat. Allerdings ist diese Ermessensentscheidung nur sehr knapp begründet. Insbesondere wird die Frage der Existenzgefährdung nicht explizit angesprochen. Wie mit den Beteiligten im Erörterungstermin besprochen, geht das BVerwG davon aus, dass beim Widerruf einer Förderung ein intendiertes Ermessen besteht mit der Folge, dass es „einer Darlegung der Ermessenserwägungen nur bei Vorliegen atypischer Gegebenheiten“ bedarf (BVerwGE 105, 55/57 f.; Urt. v. 10.12.2003, 3 C 22/02, juris Rn. 35 ff.). Hier wurde wenn auch kurz die Ermessensbetätigung begründet. Dabei wurde sogar ausdrücklich und in der Sache zutreffend begründet, warum sich der Widerruf auf die ganze Förderung bezieht. Dass die Behörde im gerichtlichen Verfahren davon ausgegangen ist, dass hier eine Rücknahmepflicht bestand, ändert daran nichts. Die Rückforderung als solche findet ihre Rechtsrundlage in § 49a Abs. 1 VwVfG. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 ff. ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.